摘要：棚户区改造是我国实施的一项民心工程，目的是为了改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，但在工作实践中存在着诸多问题。本文中以镇江市区棚户区改造为例，探讨分析了镇江市区棚户区改造的现状及其存在的问题，并针对问题找出原因，最后提出具体的解决对策。
关键词：棚户区改造；问题；策略：管理一；棚户区改造概述
1.定义
棚户区指的是在垦区、林区或是城市范围内，满足以下特征的区域：使用年限久，安全隐患多，房屋质量差，建筑密度大，结构相对简陋，使用功能和基础设施不完善。棚户区改造属于典型的民生工程，目的是对群众的住房条件加以改善，达到改善城市环境、完善城市功能等效果，为社会经济的增长注入强心针。
2.特征
1）改造实施单位负责项目投资、融资、开发和上市，综合实力要求高；2）改造涵盖规划设计、征收、安置、基础设施建设、土地上市全领域，难度大、时间长，改造实施单位占用更多的资金，对其融资能力要求高；3）改造中涉及的动迁产权置换等事宜，往往由政府主导、改造实施单位出资；4）政府往往以未来改造后腾出的土地上市出让金作为项目对价资金来源。
3.棚户区改造的两大模式
3.1成本加成模
改造实施单位负责开发建设，在项目验收后政府应按总建设成本及固定比例的加成收益向改造实施单位支付对价，政府承诺保底收益。
3.2收益分成模式
改造实施单位负责开发建设，腾出“熟地”交由政府安排土地挂牌出让，政府按土地出让金的一定比例向改造实施单位支付对价，政府不承诺收益和本金。
4.研究棚改项目成本管理的意义
4.1棚改项目备受瞩目
棚户区改造是党中央、国务院为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。近年来，党中央、国务院高度重视棚改工作，多次批示和指导棚户区改造工作。2012至2017年期间，全国共完成棚户区住房改造2600多万套，农村危房改造1700多万户。近期国开行总行回收棚改项目的合同审批权限，民众再次聚焦棚改项目安置模式、棚改项目融资管理。采用实物安置还是货币安置，资金如何筹措，棚改成本如何计价计量等系列问题成为讨论热点。
4.2棚改项目管理体系复杂
4.2.1参与方多
棚户区改造的主要目的是改善居民居住条件，同时提高土地利用率，项目一般涉及政府、居民、项目实施单位、设计单位、施工单位、项目管理单位等多方利益，因此，项目干系人需要在棚改项目策划过程中进行统筹规划，力求百姓受益的同时提升周边居住环境，实现社会效益和经济效益双提升，因此，如何管控棚改成本进而提升土地价值成为棚改系统工程中的重头戏。
4.2.2成本科目涉及内容多
棚改项目包括征地、拆迁、安置房建设、市政基础设施建设等一系列工作，主要涉及前期费用、征地拆迁补偿等科目，各地成本归集口径略有不同。
5.棚改项目成本管理存在的问题
5.1缺乏深入细致的成本分析
棚改项目前期投入资金密集，资金压力大，资本金收益率偏低。但大多数实施主体只测算静态收益指标，忽略项目收益率、资本金收益率等动态经济效益分析，并且存在盲目提升土地预期收益，虚测项目资金平衡情况，导致项目在执行过程中土地成本一旦超出原实施方案，无法实现项目资金平衡或者因前期资金投入过大导致现金流断裂，增加项目实施风险。
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5.2成本分析人员专业性亟待提升
棚改项目不同于普通房产开发项目，参与棚改项目成本分析的人员除了需深入研究拆迁补偿政策，还需具备审核项目入户调查、评估数据等基础信息的能力，并掌握项目实现资金平衡的敏感性分析方法。
5.3棚改成本体系不完善
（1）棚改专项成本审核政策不健全：作为惠及民生的重点工程，棚改项目自推行以来，一直以“政府主导与市场运作相结合”模式为主。作为主导方，中央及地方政府发布了一系列关于棚改项目运作的政策，如《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等，但针对棚户区改造项目的成本审核政策却至今尚未出台，目前仍以参照土地一级开发模式为主，导致具体执行过程中出现较多模糊地带，项目各参与方之间容易产生推诿、扯皮现象，且容易产生寻租行为。
（2）棚改成本列支内容不完善：目前棚改项目无统一的成本科目，在执行过程中部分征地拆迁工作由政府主导，实施主体与属地政府签订委托管理合同，合同费用因项目而异，大致为总拆迁补偿款的1%-3%不等，但该项合同费用无法计入项目总投资，难以争取金融机构融资，进一步增大实施主体资金压力。
6.我国棚户区改造的对策建议
依据我国城镇住房发展总体形势、城镇住房供需矛盾等经济社会发展因素，对我国棚户区改造进一步严格界定标准和范围，扎实有序推进棚改工作提出以下建议：
6.1提高认识，把棚户区改造放在适应经济发展新常态
推进城市转型发展的高度统筹谋划坚持以人民为中心的发展思想，把棚户区改造重点聚焦在老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区，让这些住房条件最为困难、困难居住时间较长的群众，及早改善住房条件，让棚户区改造为促进全体人民住有所居发挥出应有作用。不能将房龄不长、结构比较安全的居民楼改造，城市基础设施建设带来的额征收拆迁等纳入棚改，避免棚改成为“锦上添花”性质的住房支持政策。
6.2棚户区改造中要充分用好国务院规定的实物安置和货币补偿两种方式
《国有土地上房屋征收补偿条例》规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在具体安置方式的选择上，必须因地制宜，与房地产市场形势形成良性互动。商品房库存多的地方，要推行政府购买或组织购买存量商品住房作为棚改安置住房的方式，既提高安置效率，也消化商品房库存、为经济平稳健康发展“消淤”、“减负”；商品住房供不应求的地方，要加大新建安置住房力度，增加有效供应，避免助推房价上涨。各地棚改安置住房建设，要统筹考虑就业、交通、城市功能纾解等因素，将棚改安置住房安排在合适地段。比如，可以与推行TOD模式相衔接，在交通便利、设施完善地段选址建设，统筹解决安置居民的就业、出行等问题，避免闲置。必要时可以通过提高容积率的办法增加供应。
6.3改造
棚户区改造要聚焦真正困难的老城区脏乱差棚户区改造，而不是城中村改造棚户区改造具有“补欠账”性质，是阶段性住房政策。要补的欠账，就是房改之前，由于住房供应缺乏竞争性，造成城镇住房功能和质量普遍较差。因此，由于历史原因造成老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区，应当坚定不移地作为棚改的工作重点，通过加大财政投入等，有序启动并及早完成对这些棚户区的改造。
7小结
随着我国城市化进程的加快，城市区域不断扩大，为了增强旧城区的发展活力，必须对旧城区内的棚户区进行改造。棚户区改造又是一项复杂的系统工程，应形成主管部门主导，由专业人员结合各地实际，积极探索在棚户区改造中遇到的困难和问题。
参考文献：
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[3]董文静.棚户区改造项目的费用-效益分析研究[D].西安：西安建筑科技大学，2015.
论文作者:陈正军
论文发表刊物:《基层建设》2019年第3期
论文发表时间:2019/4/26
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