韩国的产业政策：形成、转型及启示*
冯立果
中国民生银行研究院
摘 要： 中国在研究讨论产业政策的利弊得失和存废转型中需要参考他国的经验教训。韩国的产业政策在后发国家中具有较强的典型性。韩国在短短60多年间，从一个世界上贫穷的农业国完整地经历了“轻工业主导—重化工业主导—第三产业主导—知识经济主导”的产业结构高级化过程，钢铁、汽车、半导体、电子、船舶、化妆品等诸多产业在全球拥有较强竞争力，培育了一批具有全球竞争力的世界级企业。产业政策在这一压缩型工业化过程中发挥了强有力的作用，但同时也制造了严重的“韩国病”，付出了沉重代价。在政治转型背景下，韩国对产业政策进行了大幅度的调整和改革，直接推动形成了韩国的第二次“汉江奇迹”，其经验教训可以为中国产业政策制定和转型提供参考。
关键词： 产业政策 经济企划院 “汉江奇迹” “韩国病” 竞争政策
20世纪60年代至今，韩国从一片废墟上起步，快速而完整地经历了“农业国—轻工业主导—重化工业主导—第三产业主导—知识经济主导”的产业结构高级化过程，走过了中国正在走以及未来要走的路。2017年，韩国人均GDP接近3万美元，是经济合作与发展组织(OECD)成员，整个国家的研发支出占GDP的比重位居全球第一，[注] 世界银行最新数据显示，2017年韩国人均GDP达到29742.8美元。据《参考消息》援引香港《南华早报》消息，2017年韩国研发经费支出占GDP的比重已达到4.5%，与以色列并列全球第一(参见《港媒：中国研发投入总量仅次美国》，载于《参考消息》2019年3月12日)。 电子、汽车、船舶、钢铁、文化、核电、化妆品等产业在全球拥有较强的竞争力，更拥有一批世界级的大企业；韩国不但摆脱了历史上长期受中国文化、日本文化影响的单向输入，还反过来向中国、日本乃至全球输出韩国文化产品。这一发展过程中，独具特色的韩国产业政策发挥了突出的作用，而韩国传统模式的产业政策的退出以及对竞争政策的强化，更是韩国成功实现经济转型和国家转型的重要因素之一，其宝贵经验和历史教训值得中国参考。
一、韩国产业政策的实施背景
20世纪60年代，韩国形成了基于三权分立国家治理体系上的威权政府，开始在“一穷二白”的废墟基础上和开放的国际分工体系中建设国家。
(一)朝鲜战争后的南北对峙和发展紧迫性
韩国于1948年建国，但随后的朝鲜战争让朝鲜半岛形成了南北军事对峙的高压状态。这种紧张状态几乎伴随了韩国的整个工业化和现代化进程。朝鲜战争使韩国内部留下了庞大的武装部队力量以及许多精明强干、具有强烈民族主义情结的军官——军队内部腐败横行、派系林立、势力强劲，拥有控制政治权力的欲望和潜能。文官出身的政治家在很长时间内其力量难以与军官抗衡。李承晚时期，市场能力不强，政府能力也不强。当然，韩国从1948年到1988年共形成了6个几乎完全不同的宪法版本，这些宪法在总统制还是责任内阁制，在总统任期、选举方式等方面有巨大差异，但它们都拥有名义上的共同原则，即主权在民、三权分立、民主选举、多党政治、私有制、市场经济、言论自由、国家统一，等等(龚克瑜，2014)，只是有些原则在威权时期被搁置了起来。
韩国在经济发展方面几乎是“零基础”，面临着来自北方朝鲜的经济竞争压力。朝鲜半岛的煤炭、矿产、水力等自然资源大多分布在北方；日本殖民统治时期，以此为基础形成了“南农北工、南轻北重”的产业布局，大部分电力等能源基础设施和重工业都分布在北方，南方仅有一些食品轻纺工业和大面积的农田，比如朝鲜半岛90.1%的金属工业、81.8%的化学工业都分布在北部，84.9%的纺织工业、65.1%的食品工业都布局在南部。经过朝鲜战争的战火后，韩国在经济总量、人均收入、工业化水平和国防建设方面都远远落后于朝鲜，可以说是“一穷二白”，在很长时间内只能依靠美国、国际机构的援助维持经济运行和人民生活(张东明，2002；金光熙，2014)。李承晚执政时期(1948～1960年)，韩国经济长期处于“低投资—低生产—低收入”的恶性循环中，13年间平均GDP增速只有3.8%，农业占比很大，工业服务业发展缓慢，失业率很高，腐败严重。与此相反的是，朝鲜经济在1954～1960年间年均经济增长率高达20%左右(金光熙，2007)。国际上也认为韩国是“最不可能成功”的国家，这对韩国形成了巨大压力。在这种背景下，追赶北方成为韩国朴正熙政府最为迫切的任务和目标。通过军事政变上台后，朴正熙政府开启了韩国长达31年的“威权统治”(包括朴正熙的18年以及继承朴正熙体制衣钵的全斗焕8年、卢泰愚5年)，其施政具有极强的民族主义特征，实施了强有力的政府主导、以大型财阀为主体、融入全球产业分工的产业政策体系，推动韩国从农业国向工业化国家发展。
(二)“二战”后的国际产业转移和国际机遇
20世纪50～80年代，在科技和工业革命背景下，全球市场经济国家连续发生了多次产业转移，开始是服装、鞋帽、玩具、纺织、轻工等劳动密集型的传统制造业，后来是家用电器、钢铁、化工、汽车、机械、电子、造船等资本密集型的耐用消费品和中高技术制造业。在亚洲，由于中国、越南、朝鲜等实行计划经济，不可能接受国际产业转移，因而日本、韩国、新加坡等就成为这几次国际产业转移的主要目的地和受益者。日本在“二战”后的经济崛起为韩国起到了良好的表率作用。
云计算资源调度本质上来看其实是一个多目标优化(MOOP)问题[5].在云计算环境下，由于资源使用者和资源提供者的目标各不相同，前者较多地考虑工作流的执行时间和资源的租赁成本，而后者则更关注于资源的利用率.由于资源有限且要满足不同用户多样性需求，资源竞争现象频繁出现，因此，需要合理高效的资源调度算法对资源-任务进行分配，尽量避免多个任务争抢一个资源的现象的发生[6]．
此外，朴正熙上台后，快速推动实现了韩日邦交正常化，日本向韩国提供了6.74亿美元的商业贷款和4.16亿美元的政府贷款，日本企业在韩国的投资额也高速成长，韩国对日出口和进口都大幅增加，日本成为韩国经济起飞的资本供应者。60～70年代的越战期间，韩美决定由韩国为美军提供军需物资，费用由美国承担，同时加强对韩国的技术支援，增强韩国的出口能力。1964年韩国确定了出口导向战略，韩美军需合作使韩国对美出口激增6倍以上。1965～1972年间，韩国企业所赚取利润以及军人、劳动者所得工资和补偿金共计约7.5亿美元。有专家估计，越南战争对韩国GDP的贡献率从1965年的1.5%上升为1970年的4.4%。全球产业转移、日本的资本供应和美国的市场，为韩国实施赶超型的产业政策提供了有利的国际环境和机遇(金光熙，2014)。
二、韩国产业政策的诞生及其决策和实施
韩国产业政策正式开始于1961年朴正熙军政府上台后实施的一系列经济开发政策，这些政策以“五年计划”为总框架，以经济企划院为决策核心、由其他部门来配套，以财阀和大项目为实施主体，以进口替代、出口导向和罗斯托工业化理论(金光熙，2014)为其工业化战略指导理论，以追赶朝鲜以及实现经济独立为主要目标，GDP的高增长是最突出的目标和指标。
(一)韩国产业政策的诞生
1961年朴正熙通过军事政变上台，开启了韩国长达30多年的产业政策历史和高速经济增长历程。这段历史时期实际上有五个阶段：(1)1961～1963年的军事政权时期；(2)1963～1972年的第三共和国时期；(3)1972～1980年的第四共和国时期(又称维新宪法时期，1979年朴正熙被刺杀)；(4)1980～1988年全斗焕统治的第五共和国时期；(5)1988～1993年通过民选上台的军人总统卢泰愚时期(1988年至今为第六共和国时期)。其中，朴正熙统治的18年最具代表性和典型性，第一阶段的“汉江奇迹”[注] 所谓“汉江奇迹”，通常是指韩国在20世纪60～80年代实现的高速增长，国家基本完成工业化，人均收入大幅增加。但实质上，“汉江奇迹”还存在第二阶段(2.0版)，即从20世纪90年代至今从政府主导向市场主导、从粗放增长到高质量发展的经济转型。 就是在这期间发生的。
1962年1月，朴正熙政府正式发布了其振兴国民经济和实现产业发展的第一个五年计划——“经济开发计划”(1962～1966年)。这标志着韩国产业政策的诞生。“一五”计划立足韩国缺乏资本、资源、技术和市场狭小的国情，主张实施以工业化为中心的“非均衡增长”路线和“受指导的资本主义体制”，强调利用国内充裕而廉价的劳动力来实施出口导向型、劳动密集型的轻纺工业，以出口换取国家急需的外汇，再进口国内急需的设备和原料，力求扭转国内恶性循环，建立独立自主的国民经济体系，实现经济高速增长。“一五”计划推动了韩国国内投资率、经济增长率的高速成长，出口大幅增加，工业品比重大幅提高，1966年GDP增速达到8.5%(崔志鹰和朴昌根，2010)，给朴正熙政府和全体国民以极大的鼓舞。随后在1966～1992年间又连续制定了五个同类“五年计划”。[注] 本来，韩国已经制定了“七五”计划(1992～1996年)，但实施一年多后，民选文人总统金泳三上台，重新制定了“新经济五年计划”(1993～1997年)，取代了“七五”计划。之后韩国不再制定五年计划。
(二)韩国产业政策决策和实施的经济企划体制
随着韩国汽车工业实力增强，韩国政府从1987年起逐渐取消了过去那种扶持、保护汽车工业的一系列优惠政策，开放了汽车市场，同时对各汽车生产企业所生产的车种、车型等也不再进行限制，以鼓励汽车生产会社之间展开竞争，优胜劣汰。1987年韩国开始逐步降低国内汽车市场关税，解除了外国整车汽车的进入限制，1989年进一步解除了汽车市场进入、产量和销售方面的管制，只保留安全和环保等几项少数管制。汽车市场的放开使韩国汽车企业面临巨大的技术开发压力与动力，市场竞争明显加剧。现代、大宇、起亚纷纷开发高级轿车，并加大力度开拓国际市场，连续打入东南亚、北美、欧洲以及日本市场。1990～1995年间，韩国汽车生产量以年均15%的速度增长。1995年，韩国汽车产量达到240万辆，出口数量突破100万辆大关，成为世界汽车生产大国之一(林从刚，2008)。
琼台师范学院是一所全日制普通本科高校，前身为琼台师范高等专科学校。2004年5月，琼台师范学校和临高师范学校合并升格成立琼台师专，2016年改建为琼台师范学院并升格为本科院校。
图1 韩国20世纪60～80年代以总统和经济企划院为中心的决策体制
资料来源：作者绘制。
朴正熙政府高度重视两个群体的意见和建议。一是国内外经济学家。朴正熙起初高度重视汉城大学经济学教授朴喜范关于内涵式发展的建议，后来高度重视和认可美国经济学家罗斯托关于经济起飞的理论和建议，1961年11月朴正熙访美期间还单独会见了罗斯托，听取其意见(金光熙，2014)。在制定“二五”计划时又高度重视美国经济学家阿德尔曼的观点，邀请他作为政府顾问。二是企业家和企业家团体。天佑公司总经理全泽珤1961年向朴正熙讲述了中国香港劳动密集型出口加工贸易的情况，建议采用出口主导政策，被高度重视。可隆集团会长李源万1963年在全国经济人联合会(简称全经联，是韩国财阀的联合组织)新年恳谈会期间向朴正熙建议“出口第一主义”政策。在“一五”计划制定时，全经联强烈反对以农业为主导的打算，强烈建议以工业为主导。这些意见都被朴正熙所接受。
一般来讲，韩国经济计划、经济政策和产业政策的决策和实施过程是自上而下的过程：总统→负责经济企划院的副总理→各有关部门的长官→各有关职能部门。这样就形成了由总统(总司令)掌握指挥全局，经济秘书局(特别顾问)提供咨询，经济企划院长官(参谋长)组织各方面专家制定经济计划和产业政策，由其他各职能部门的长官(战役指挥官)负责全力实施。当然决策过程中，韩国政府能够认真听取经济专家、企业家的意见，较好地避免了高度集权决策过程中常常出现的失误现象。在决策执行过程中，有关决策一经最高集团做出，各级政府部门就必须坚决执行，毫无弹性可言，具有“准军事化”特征。朴正熙专门在总统府设立了五年计划情况室，按项目分别记录和检查其建设进度，随时用电话向有关部长进行督促，凡大事必定亲自抓落实，政府各部门和国有金融机构积极支持。
(三)韩国产业政策的主要内容
韩国经济学家李景台(1996)指出，韩国产业政策是朴正熙政府为了落实“经济第一主义”采取的经济开发计划手段，主要目的是扩充生产能力、实现经济自立(朴昌根，2012)。韩国的产业政策主要体现在六个五年计划和若干长期计划、工业振兴法律、若干工业促进政策上，其中，“二五”“三五”“四五”时期朴正熙强力推动的重化工业化最为典型，这一时期韩国政府发布了多个工业振兴法律。韩国经济学家宋丙洛(1994)将产业政策概括为金融政策、财政政策、贸易政策、外国人投资政策、收入政策和产业部门政策。
惭愧啊，我反而落了凼。我父亲临终那天好像是回光返照，居然能自己蹲茅坑了，当然得有人伺候着。他每天都非要到村小去出恭不可，来回怕有两里路呢。厕所至今没有任何人占用，只是里面长草了。天长日久的，害得我也养成了蹲坑的习惯，不过，家人问起来，我还是管它叫上殿。嘿嘿。
1.产业结构的导向：从轻纺、重化工到高技术和知识经济。
韩国产业政策的突出特点是具有从初级到高级的结构演进性，几十年来实现了从劳动密集型、资本密集型到技术密集型、知识经济的升级。“一五”时期，韩国以出口为导向，重点推动轻纺工业发展；“二五”“三五”“四五”时期重点推动重化工业发展；“五五”“六五”时期重点推动精密机械、电子、半导体、信息产业等的发展(见表1)。1973年，朴正熙发表《重化学工业化宣言》(Heavy and Chemical Industrialization Initiative)，成立了以总理为首的重化工业化促进委员会，将钢铁、有色金属、机械(含汽车)、造船、电子、化工六大产业作为“战略产业”，这标志着韩国产业政策的重心全面转向重化工业,被称为“大推进”(Big Push)。全斗焕、卢泰愚时期又转向全力推动电子、半导体、电信等产业发展，金大中、卢武铉、李明博时期则全力推动知识经济的发展。
表1 韩国第一个至第六个五年经济计划摘要
续表
资料来源：朴昌根：《解读汉江奇迹》，同济大学出版社2012年版，第49～51页。
2.产业选择、培育和优先发展：政府的全方位介入和政策倾斜。
由此可见，尽管人文主义者们崇尚古典智慧，歌颂古人的生活方式，但他们并非对任何时代的思想和理念全盘接受。他们更多的是“借古讽今”，运用古人智慧来解决现世社会中的“问题”。
20世纪60、70年代，韩国政府颁布了工业育成法、工业振兴法、工业促进法等法律以及其他类似文件。比如1962年的《汽车工业培育五年计划》，1967年的《纤维工业近代化促进法》《机械工业振兴法》《造船工业振兴法》，1969年的《电子工业振兴法》，1970年的《钢铁工业育成法》《汽车工业育成计划》《石油化学工业育成法》，1971年的《非铁金属冶炼事业法》，等等。1973年朴正熙发表《重化学工业化宣言》，选择6个工业部门集中扶持，包括综合机器(昌原)、造船(巨济岛)、电子(龟尾)、第二钢铁(光阳)、有色金属(温山)、石油化工(丽川)等。
以对造船工业的扶持发展为例，韩国1962年制定了《造船工业奖励法》，1967年制定了《造船工业振兴法》，1976年出台了《海运造船综合发展法》。1968年，韩国首次实现了船只的出口。但这远不是韩国“造船王国”的目标。20世纪70年代初，朴正熙半强迫半诱导地要求现代财团董事长郑周永进入造船业，从零开始开办大型造船厂，整个韩国政商两界，除了朴正熙和郑周永二人，几乎无人支持这种冒险，包括副总理兼经济企划院院长的太完善也斥责郑周永“现代公司自己破产无所谓，别让国家跟着遭殃”。但经过2年3个月的奋战，郑周永建起了年产量100万吨的蔚山现代造船厂，1974年6月成功制造出两艘26万吨巨型油轮，1975年就成为全球最大的单一造船厂。在政策优惠支持和郑周永样板作用下，三星、大宇、大韩等其他财阀纷纷效仿，到90年代韩国终于成为全球第一大造船国。
3.产业组织政策：对内投资限制、对外保护。
物流设施设备作为物流行业的基础，必须要重视实践教学，积极的结合新时代的发展不断的完善和创新实践教学课程，才能够提高学生的综合素质和实践能力，更好的适应未来工作岗位，提高学生的实践能力和实际操作水平，更好的为物流行业培养优秀的人才，促进我国物流行业的可持续性发展。
(四)韩国产业政策的实施
韩国产业政策的具体实施者主要是各大财阀以及部分经济类行政部门或国营企业。公共部门和私营部门之间保持着微妙分工而又高度依赖的关系。
1.政府的金融控制、抑制和倾斜。
韩国政府对于经济发展、产业政策的主导作用，体现在政府并没有直接组建国有工业企业进行项目建设，而是政府通过控制金融信贷的方式来控制国内财阀，一方面迫使财阀们接受政府的投资意见，另一方面通过金融压抑、利率优惠、控制汇率的方式进行诱导。1961年6月，朴正熙政府颁布了《关于金融机关的临时措施法》，将李承晚统治期间已经完成民营化的全国性商业银行收归国有，把金融机构任免干部的批准权收归银行监督院院长，从而牢牢地掌握了金融机构的人事权，使商业银行国有化，建立其官方主导型的金融格局，将全国非常有限的金融资源全部掌握在政府手中，以方便为工业项目投资筹集资金(陈龙山等，1997)。这在韩国被称为“官治金融”。朴正熙政府还大力提倡节约，鼓励储蓄，千方百计扩大国内外储蓄，以利于将储蓄转化为投资。朴正熙经常召开财阀和银行的联席会议，认为什么项目有发展前途，就会当场指定某银行给该行业提供优惠贷款。1977～1981年间，韩国政府全部投资的80%都集中于重化工部门，50%～60%的政府贷款都投资分配到了石油化工、钢铁和机械产业(上海交通大学竞争法律与政策研究中心课题组，2015)。除了直接贷款，朴正熙政府还特意设立国民投资基金，用强制手段将一定比例的长期性金融储蓄资金转化为国民投资基金，用来支持大型设备融资。
除了金融扶持，朴正熙政府还有其他扶持手段。在税收方面，1974年全面改正税收减免管制法，将钢铁、有色、机械、航空、造船、电子、粗汽油裂解、化肥等工业部门指定为重要产业，使有关企业可以在所得税的直接减免、投资税扣减、特别折旧中任选一种。在工厂用地方面，政府建立了大型工业园区，然后出售给企业，以减少企业取得土地的时间和费用。在人力资源方面，为了向重化工企业提供技术工人，韩国政府新设或增设许多工科大学、工业高中和工业专门学校，扩充实验实习设施，实行技术工人的国家资格制度，对取得一定资格的技术工人提供就业、兵役等方面的优惠。
2.国营企业和公共基础设施投资。
现阶段，我们最常用的数据信息安全保障技术就是身份验证。这一技术主要就是通过网络软件和系统，进而进行账号验证或者密码验证等等。在完成验证并且验证正确之后，才能够进入到系统当中，进而进行接下来的操作。在实际的操作过程当中，为了能够有效的提升安全性，我们可以将账户和密码两者分开存储，然后通过短信的方式，来进行信息通信。现阶段，随着科技的不断发展，衍生了非常多的新型验证模式，包括指纹识别等等。
公共基础设施在韩国被称为社会间接资本。作为一个落后的农业国，朴正熙时代的韩国城市和农村以及城市之间、城乡之间的基础设施都非常落后。他上台后决定大力加强城市间、城市内以及农村基础设施建设。1968年，朴正熙借鉴西德发展经验，不顾所有人的反对，推动建设了首尔至釜山的京釜高速公路，29个月后完工通车，创下世界高速公路建造速度纪录。京釜高速公路由郑周永的现代建设施工建造，完成后由1969年成立的国营企业韩国道路公社负责维护运营。朴正熙统治期间，在发电和电网方面成立了国家电力公社，在铁路建设方面成立了国家铁道厅/韩国铁道公社，在能源资源方面成立了韩国矿物资源公社，这些国营企业作为政府的代表向社会提供公共品，为韩国经济起飞奠定了基础(见表2)。现阶段，这些公共基础设施及企业在韩国经济发展中还发挥重要作用。朴正熙时期还大力推动“新村运动”，全面改善了农村的道路、住房、饮用水、排污、河道、电力等基础设施。
表2 韩国部分公共基础设施建设及国营企业
注：a. 1961年，朴正熙合并了3家电力公司成立了统一的韩国电力公社，加强电力建设。
b. 1963年韩国成立国家铁道厅，负责国内铁路运营和建设，2004年撤销，公司化改制为韩国铁道公社。
c. 2002年完成民营化，改名KT公司，现在是三大通信服务商之一。
资料来源：作者整理。
3.韩国“财阀”在执行产业政策中的作用。
韩国执行其经济计划和产业政策的市场主体是“财阀”，即大型综合性企业集团。韩国独立之前，国内只有一些规模不大的家族企业；李承晚时期，政府将日本人留下的企业、土地、建筑和库存等16万项资产(刘洪钟，2009)以及外国援助资金、物资以很低的价格或几乎无偿地分配给私人部门，出售过程是不公开且非竞争性的，物资极度短缺造就了大量市场机会，许多家族企业借此积累了大量财富；朴正熙统治的最初几年，这些企业利用韩国国有企业私营化、地产投资、越南战争获得巨大发展机会，财富进一步快速积累，由此形成了“财阀”群体。比如韩进集团在越战期间就曾垄断了韩国与越南之间的陆路和海上运输，后又从韩国政府手中购得大韩航空，一跃成为韩国最大的财阀之一。到朴正熙上台前，韩国就形成了三星、三湖、凯丰、大韩、LG、东洋、极东、大韩玻璃、东瑞、泰昌等财阀。在30余年的产业政策期间，财阀成为韩国经济计划和产业政策的主要执行者(见表3)。对于韩日建交、越战出兵等获得的补偿和援助资金，朴正熙并没有直接将其拨给国有工业企业，而是更相信这些财阀在利润趋势下能产生更高的效率。为了确保财阀们能贯彻他的战略意图，朴正熙将所有的银行收归国有，进行信贷审查和金融控制。无论在“一五”“二五”还是“重化学工业化宣言”时期，财阀一直都是朴正熙政府实施经济计划和产业政策的主要执行者，财阀们很好地完成了朴正熙派给的任务，自身也实现了高速成长。
表3 韩国主要产业政策和财阀执行者
续表
资料来源：作者整理。
三、韩国产业政策的三个典型案例
韩国实施的产业政策比较多，尤其在钢铁、石化、造船、汽车、半导体及电子、航空航天、文化等产业，政府的推动力度非常大。限于篇幅，本文选择汽车、半导体、核电三个产业进行案例解剖。韩国的这三个产业目前在核心技术、品牌、国际化、世界一流企业等方面均处于领先地位。
(一)韩国的汽车产业政策
韩国是全球汽车生产大国之一。但在20世纪60年代之前，韩国只具有手工制作和修理汽车的能力。朝鲜战争后，韩国汽车运输需求量大增。朴正熙上台后，决心启动韩国汽车产业发展。1962年4月制定了汽车工业发展计划，将零散的汽车工业纳入国家计划发展的轨道；1962年5月，韩国颁布了《汽车工业保护法》，通过进口许可保护国内汽车工业。1965年韩日邦交正常化后，日本成为韩国重要的汽车合作伙伴。1966年新进汽车(后来的大宇汽车)与日本丰田合作生产1.5L的“CORONA”轿车；1967年现代汽车成立，并在1968年与英国福特合作以CKD方式组装“CORTINA”小轿车；1969年亚细亚汽车开始组装菲亚特轿车。在政府优惠政策鼓励下，韩国汽车工业出现了新国、新进、亚细亚、现代等与欧美日汽车公司合作组装进口汽车零部件和半成品的汽车公司。这是韩国汽车工业发展的起步阶段。
1969年12月，韩国制定《发展汽车工业基本计划》，提出1972年实现小轿车生产国产化、1974年实现客车生产国产化的目标。1970年，韩国制定了《汽车工业育成计划》，并制定145种汽车零部件为国产化对象，68家零部件工厂为国产化工厂，以提高韩国汽车零部件的国产化率。从1972年着手执行的第三个经济开发五年计划(1972～1976年)中，也把整顿和发展汽车工业列为重点之一。1973年初，朴正熙总统发表《重化学工业化宣言》之后，韩国将汽车工业列入“战略产业”之一，给予重点支援。1973年，韩国颁布了《汽车工业扶持法》。1974年，韩国出台了《汽车工业长期振兴计划》。通过整合，韩国汽车工业形成现代、起亚、亚细亚和高丽通用四大汽车生产企业的格局。1973年7月，起亚首次开发出2升的汽车发动机；1974年现代自主研发的现代Pony车型在第55届都灵车展亮相，该车由意大利设计师设计，采用日本三菱发动机，韩国制造，国产化率高达90%，标志着韩国成为世界第16个能独立生产轿车的国家。1976年Pony轿车开始批量生产并出口南美，起亚和高丽通用的卡车出口到中东，开创了韩国汽车出口海外的先河。随后，韩国汽车工业通过迅速改进产品质量，成为亚洲继日本之后第二个拥有独立汽车工业的国家。1979年，韩国汽车产量突破20万辆，出口量达3万多辆，汽车成为韩国十大出口商品之一(董向荣，2009)。这是韩国汽车工业的国产化阶段。
20世纪70年代末80年代初，由于国内政治动荡，韩国经济出现负增长，汽车工业受到严重影响，产量锐减。为了振兴汽车工业，韩国全斗焕军政府1981年2月公布了《汽车工业合理化措施》，重点在于通过汽车生产会社的联合或合并，实现汽车生产的专业化，提高汽车的生产能力和竞争力。政府明确规定：“现代”和“大宇”两家汽车会社集中生产小轿车，“起亚”和“东亚”两家汽车会社集中生产消防车和5 吨以下的小型货车，亚细亚汽车会社主要生产吉普车，而5 吨以上的卡车和大轿车(公共汽车)则由各汽车会社自由生产，形成竞争体制。伴随经济形势好转，韩国汽车工业开始连续10年快速增长。1985～1987年间，韩国汽车生产量年均增速达到了60%。1988年，韩国汽车产量首次达到100万辆关口(林从刚，2008)。
韩国产业政策的决策制定是以总统和经济企划院为中心、由总统亲自负责的。在韩国中央行政机关中，“院”是直属总统的机构。1961年6月，朴正熙将财政部的预算局、内务部的统计局和建设部的规划职能机构合并，成立经济企划院(Economic Planning Board，EPB)，全面负责制定和实施经济发展计划、年度预算和中长期经济预测，协调各“院部委厅处室”；[注] 韩国中央行政机关分类中，室是总统与国务总理的幕僚机关；部是直属于国务总理、执行总统决策或其他属于行政单位的机关；厅是负责特定领域的政务，在施政上具有一定的自主权，通常附属于部之下；处是直属于国务总理，负责跨领域政务的政策形成与统合；委员会：对行政机关负责的政务给予咨询，采取合议制运作。 经济企划院开始是部级单位，1963年决定提升半级，由唯一的副总理兼任院长，下设经济企划局、预算局、物价政策局、经济协力局、调查统计局等，雇用数百名经济、法律、公共管理、教育等方面的专家(1971年以此为基础成立了韩国开发研究院作为智库)；更重要的是，经济企划院有权监督和指导财政部、商工部、交通部、农林水利部、科技部等经济部门，成为一个“超级部委”(刘朝军，1996)。朴正熙以经济企划院为抓手，任用了张基容、金鹤烈、金正濂、吴源哲等一批主导韩国经济起飞的经济官僚。为了监测经济运行，朴正熙还在总统府设立经济秘书局(副部级)，直接向他汇报经济运行情况，相当于总统的特别经济顾问，对经济政策和人事配备有很大影响力。这样，韩国就形成了高度集权和精英决策的经济企划体制(见图1)。
(二)韩国的半导体产业政策
现在韩国是全球公认的半导体强国，形成了三星电子、SK海力士、LG电子等世界一流的半导体企业和产业集群，其中三星电子2017年的营业收入首次超过英特尔成为全球最大半导体公司。事实上，从战争废墟上起步的韩国在半导体产业上的起点较晚，但恰当的政府角色、开放市场和企业家精神的作用以及合理的产业政策，使韩国半导体高速成长，后来居上。
朴正熙统治的大部分时间里，韩国并无发展半导体产业的任何基础和可能性，因此将电子工业作为政府重点扶持的战略产业之一。1961年5月韩国政府颁布《特定外来品禁止销售措施》，规定禁止进口外国生产的收音机；1969年又颁布《电子工业振兴法》，制定了《1969～1976年电子工业振兴8年基本计划》；1973年《重化学工业化宣言》中又将电子工业作为六大战略产业之一。在此背景下，韩国电子工业获得了快速发展，1988年工业产值达到234.6亿美元，占当年GDP的1/4，出口额156亿美元，位居第一(陈龙山等，1997)。韩国电子工业的高速发展过程中，每年都要从日本进口大量的晶体管等半导体零部件，这让韩国政府和企业家都感到有必要实现电子配件及半导体生产的本土化。此时，三星集团创始人李秉哲之子李健熙经过在美国的留学、考察学习后认为，韩国应该发展半导体技术。1974年李健熙收购了韩国第一家半导体公司“韩国半导体(Hankook)”，[注] 1974年9月，曾任职于摩托罗拉的韩裔半导体工程师姜基东回到韩国，与通用电气合资，成立该公司。1974年12月，李健熙收购了姜基东持有的50%股份。1977年12月又收购了通用电气持有的股份。 正式进军DRAM内存领域。1975年，韩国工贸部提出电子零件六年国产化计划，政府建立了韩国高级科学技术研究院(KAIST)和韩国电子技术研究所(KIET)，进行超大规模集成电路研究，既研究技术，更培养人才。 1978年，韩国电子技术所与美国硅谷的公司合资，建造了韩国第一条3英寸晶圆生产线，并在1979年生产出16K DRAM，这是韩国第一次掌握超大规模集成电路技术。
1982年，全斗焕政府发布《半导体工业扶持计划》和《半导体扶持具体计划》，明确提出要实现国内民用消费电子产品需求和生产设备的进口替代策略，形成一个完整的国内自给自足的半导体产业的发展目标。但韩国企业并没有按照政府提出的方向发展，而是选择了生产面向国外工业用的DRAM，通过引进国外新技术和设备，采用产品出口的战略。1983年，三星电子在京畿道建立第一个半导体工厂；1984年引进英特尔等美国企业技术批量生产64K DRAM(落后美国四年)，此后又实现了256K(落后美国两年)、1M(落后日本一年)DRAM的批量生产。为了突破4M DRAM技术，1986年10月全斗焕政府开始执行《超大规模集成电路技术共同开发计划》，要求以政府为主、民间为辅，将DRAM芯片核心基础技术列为国家项目，由韩国电子通信研究所(KIST)牵头，联合三星、LG、现代和韩国六所大学，一起对4M DRAM进行技术攻关，目标是到1989年，开发并批量投产4M DRAM，完全消除与日本企业的技术差距。该项目三年中的研发费用高达1.1亿美元，韩国政府承担其中57%的投资。但在1987年，三星电子成功研发出4M DRAM(仅落后日本6个月)；1992年三星率先推出全球第一个64M DRAM，开始向惠普、IBM等美国大型企业提供产品，实现了在技术和市场上赶超美日的目标，于当年超越日本NEC，成为全球最大的DRAM制造商。1994年又率先推出256M DRAM(领先美日半年)，1996年成功开发出世界上第一个1GB DRAM。 到1994年，三星电子已经成为全球第一的DRAM制造商和第七大半导体制造商，其他如现代(即后来的SK海力士)、金星、LG等半导体企业也进入全球前列。韩国“官民一体”的模式，仅用了10年时间就完成了从落后到追赶到领先的跨越，初步建立完整的半导体工业体系。
(三)韩国的核电产业政策[注] 本部分内容重点参考了崔娜：《韩国核电“走出去”的历程及主要经验》，载于《中国核工业》2014年第7期；郭志峰：《韩国核电出口探秘》，载于《中国核工业报》2012年8月3日。
病症之四：房地产投机热，实业投资冷。伴随着重化工业化、快速城镇化和国民收入增长以及政府的土地供应垄断，韩国房地产投机盛行，房价持续暴涨，特别是1988年韩国举办奥运会后兴起了地产热。在1975～1990年的15年间，韩国全国房屋均价的涨幅达到835%，年均复合增长率达到了16%。虽然韩国政府不断出台限购限价等极为严厉的需求抑制政策，但韩国房价涨幅得到抑制的年份从未超过2年。更关键的是，很多财阀纷纷加入房地产投机行列，致使“泡沫经济”过度扩张；许多企业家不愿意投资实体经济, 忽视制造业的研究开发, 不少高科技产品停滞不前, 同时由于产业政策的过度保护与竞争的缺乏，使这些被保护企业的产品质量得不到保障，生产出了大量不具备国际竞争力的产品，韩国出口出现衰退，无法在国际市场上与发达国家的商品竞争。
朝鲜战争结束后，韩国面临能源短缺、对外依赖过大的问题，即开始酝酿用核电来保障国家能源安全。1956年，韩美签订和平利用核能协议，派出大量人员赴美进行核能培训；1957年韩国成为国际原子能机构成员；1958年韩国国会通过《原子能法》，成为规范和促进核能发展、保护核设施安全和辐射防护的“基本法”。1962年韩国就建成了一座试验核电站，培养核电站人才。在美国帮助下，1978年韩国古里核电站587兆瓦的1号机组开始运行，成为韩国第一台商业化核电机组；此后30年间，韩国又建设了22座核电机组，机组数量排在世界第五，核电在韩国总发电量中的比例达到38.6%；更重要的是，韩国核电站的运营功率平均保持在96.5%，是世界最高的国家之一，平均功率损失率仅为3.6%，为世界最低，核电厂平均非计划停堆率世界最低，仅为0.1%(美法加都在1%以上)。
韩国对待核电的态度从未扭转，核电建设也不曾间断，并且力求在研发、生产、建设等环节上的国产化和自主化。起初，韩国也是从美国、法国、加拿大引进了多个核电技术路线。为了形成自己的核电品牌，韩国启动了核电站标准化项目，选择压水堆技术路线，废弃重水堆、轻水堆等路线。1984年韩国决定以美国燃烧工程公司(现为美国西屋电气公司的子公司)的“ABB-CE System 80”蒸汽供应系统为设计基础进行国产化和自主化，为此与该公司在1987年达成一项为期10年的核电技术转让协议，开始正式吸收和消化压水堆核电技术，1997年该协议到期后，韩国又和西屋电气公司续签了10年的技术使用许可协议。这20年间，韩国继续开发自主化核电技术，确立了实现设备和器材基本国产化、核燃料国产化的目标，并在建设过程中采用“国内公司主导”方式，最大限度实现国产化和技术自主，设计出“韩国标准核电站(KSNP-OPR1000)”，实现了第二代核电技术的自主化。从1998年建成投运的蔚珍核电站3号机组开始，共有8台机组搭载“OPR-1000”型压水反应堆，如今都已服役。韩国以“OPR-1000”为基础，继续自主研发出第三代核电技术“APR-1400”型先进压水反应堆，单机组发电能力达到1400兆瓦，设计寿命从40年提升到60年，综合性能不逊于美、法等国同代反应堆，而2300美元/千瓦的平均造价却比欧美更便宜。2007年，“APR-1400”获批在韩国新古里核电站3号、4号机组率先采用，韩国成为继美国、法国之后第三个能够自行研发第三代核电技术的国家，成为国际核电市场新的有力竞争者。凭借对阿联酋、土耳其、约旦、沙特阿拉伯等国家的出口，韩国核电已经成为继韩国造船、韩国半导体、韩国汽车等之后新的国家名片。目前，韩国在核聚变技术上也取得了不错的进展。
在核电产业发展上，韩国采取的是一元化的市场主体，即以国有企业韩国电力公社(KEPCO)为唯一的核电业主，负责项目谈判、签订合同、总包、主导整个项目建设和核电站运营，团队内部则分工明确，协同作战——其下属的韩国水电核电公司(KHNP)、工程建设公司、核燃料公司以及设备供应商斗山重工、核岛和常规岛施工商三星建设等公司分别负责各专业领域的工作。政府则重点负责核安全和核废料处理以及核电“走出去”工作。其中，原子能委员会是核能政策的最高决策机构，主席由该国总理兼任，主要任务是制定、贯彻、实施包括安全在内的各项有关和平利用原子能的政策，分配预算，制定法规，确定核废物处置措施等；核安全和安保委员会是独立的核安全监管机构，直接受总统领导，全面负责韩国核安全、安保及保障工作，包括核电许可、检查、执行、事故与应急响应、防止核扩散与安全保障、进出口管制和物理保护等；工商能源部(原知识经济部)主要负责能源政策、核电站的建设与运营、核燃料供应与放射性废物管理；教育科技部负责核能研发和核能推广应用工作。为了推动核电“走出去”，韩国成立了以总理为领导的核电“走出去”战略决策系统——以工商能源部、教育科技部为主，财政经济部、外交贸易部为辅，由原子能委员会进行监督和指导，最后由总理进行项目合作协调。根据韩国知识经济部的《核电出口产业化战略》预测，到2030年，韩国核电出口总收益将达4000亿美元。
四、韩国产业政策的总体效果评价
作为一种不均衡发展的战略手段，韩国的产业政策实施了30年，其效果和影响是多方面的。从韩国经济社会发展结果看，韩国产业政策的总体效果可以用两句话来评价：成就伟大，铸造了第一阶段的“汉江奇迹”；代价巨大，制造了深入骨髓的“韩国病”。
(一)韩国产业政策的成就伟大：举世瞩目的“汉江奇迹”
传统意义上所说的“汉江奇迹”，主要是指韩国在朴正熙、全斗焕军政府独裁统治时期所实现的经济高速成长。的确，朴正熙的五年计划和产业政策开启了韩国的经济起飞，他统治的18年是韩国经济增速最快的时期，平均增速达到8.8%；继承朴正熙路线的全斗焕、卢泰愚期间，韩国经济也实现了高速或中高速增长(见表4)。韩国产业政策中，特别注意积极发挥政府在后发经济开发中的主导作用，同时也十分重视市场的作用和企业家精神的培育，合理利用公共部门和私人部门的分工协作，实现核心技术和项目工程的突破，并不失时机地推动了主导产业的培育和转换(见图2)，在钢铁有色、船舶制造、建筑施工、石油石化、电子及半导体、机械及汽车、能源及核电等领域涌现了一大批具有国际竞争力的世界一流企业，在诸多领域实现了对日本、美国的赶超；构筑了覆盖全国的高速公路、铁路、电信等基础设施网络，形成了若干都市群；开展了“新村运动”，农村基础设施、绿化、医疗卫生条件得到显著改善，农民收入显著增加。持续30年的高速增长使韩国从一个农业国快速实现了工业化、城镇化和国际化，经济总量和人均国民收入快速增加。1969年GDP首次超越朝鲜，人均GDP从1961年的80美元增加到1988年的4500美元，跨入中等发达国家行列；承办了1986年亚运会和1988年汉城奥运会，民族自信心空前增强，韩国国际地位迅速提高。直到今天，韩国所拥有的核心竞争力中的大部分，都来自前30年的不均衡发展战略。
表4 韩国主要执政者的基本情况和经济绩效
注：(1)李承晚时期的平均增速是1954～1960年的数据。(2)1977年韩国城镇化率首次超过50%。(3)人均收入是指以美元计价的人均名义GDP。(4)老龄化率是65岁以上人口占比。
资料来源：GDP、人均GDP、城镇化率为世界银行数据，其余均为根据世界银行和韩国银行数据估算得到。
图2 韩国各年代主导产业变化情况示意
资料来源：朴昌根：《解读汉江奇迹》，同济大学出版社2012年版，第36页。
(二)韩国产业政策的代价巨大：深入骨髓的“韩国病”
为了要实现特定目的，韩国的产业政策必然是过度倾斜性的、人为扭曲的、以牺牲某些价值和利益为代价的，其经济增长和产业发展总体上是粗放型的、低质量的；更加重要的是，在经过长达二三十年的军事独裁统治之后，到了20世纪90年代中期，韩国的政治、经济、社会形成了深入骨髓的“韩国病”。韩国第一任民选文人总统金泳三在上台前的一本名为《开创二十一世纪的新韩国》的小册子中写道：“如今，在这块土地上，权威和秩序崩溃了，社会纲纪松弛了，到处都蔓延着不负责任、舞弊和腐败。穷奢极欲，金钱万能，乌烟瘴气。一度著称于世的韩国人的耐劳精神，曾几何时，已烟消云散”(金泳三，1993)。韩国全国经济人联合会的权五勇(2001，中译本2008)所著的《韩国病》一书中对韩国经济发展模式和产业政策所带来的后遗症进行了较为全面的剖析。归纳起来，“韩国病”大概有以下几个方面。
建议按照目标导向，所有竞争性科研项目，包括政府购买服务性质的项目不再区分是来源于科学事业费还是教育事业费，一律纳入间接费的实施范围，使得科研人员将精力和心思真正用到科研工作上，不断提升科研成果的质量与水平。
在保证电源的情况下，电源能够持续向用户提供稳定的电源，就要保证在线路传输过程中不发生事故或者发生事故后不影响未发生事故处的正常配电，在电气设计中就要合理的选择电器设备和传输电缆的型号，例如普通照明负荷在过负荷和短路故障下动作，消防负荷需要在火灾情况下继续工作，所以照明负荷的保护开关和配电电缆均为普通型，而消防负荷的保护开关过负荷需要只动作不报警，传输电缆需要选择耐火型。
病症之一：产业结构高度重型化，国民经济大起大落。朴正熙政府所推动的重化学工业化使韩国产业结构高度重型化。到1980年，韩国重化工业增加值所占比例已经超过GDP的50%，出口所占比例上升至48%，形成了一批世界级的大项目、大企业，如浦项制铁、蔚山石化、现代造船等。但在优惠政策作用下，韩国重复建设、过度竞争、产能过剩普遍存在，企业负债率高企，行业性亏损现象突出。为了处理亏损企业，政府不得不再次提供优惠。更严重的是，重化工业的过度重复性投资导致韩国经济出现了危机，加上外部环境不好，企业设备运转率徘徊在30%～50%，1977～1980年间经济增速连续四年大幅下滑，甚至1980年韩国经济出现1961年来的首次负增长(金光熙，2014)。详见图3。
图3 韩国经济增长速度和人均收入增速(1954～2014年)
注：左轴为美元计价的实际GDP增速，右轴为美元计价的名义人均GDP。
资料来源：世界银行。
病症之二：超级严重的权力型腐败，政商勾结严重。所谓“韩国病”，主要是指根深蒂固的、渗透进韩国人政治经济生活的普遍性政商勾结、权钱交易。“军人政治”和“财阀经济”是威权政治的两大支柱。政府刻意培植财阀，财阀则感恩戴德，以“礼”相馈，形成了独特的“政商勾结”机制和制度化腐败现象。由于政商勾结和利益输送，建筑质量也得不到保证，甚至发生了圣水大桥断裂的恶性事件(刘挺，2012)。全斗焕和卢泰愚两任总统均大权独揽，不受约束，收受企业界巨额贿赂，发生了震惊韩国的“政治黑金”丑闻。卢泰愚执政5年，收取了高达6.25亿美元的“政治资金”。严重的官员腐败使国民自信心丧失，劳动热情减退，拜金主义盛行，创造意识减退。
朴正熙、全斗焕和卢泰愚时期，总体上可以称作“威权时代”。朴正熙的核心思想是，民主必须建立在经济发展基础上，自由经济将成为落后国家实现经济发展的障碍，在人均80多美元的经济发展水平上搞民主太奢侈了。在这种指导思想之下，韩国威权时代总体上是以牺牲民主政治为代价的，搞的是“开发独裁”，即“指导的资本主义”。韩国产业政策和五年计划正是在这种政治体制下决策实施的。但到了20世纪80年代，这种威权政体已经很难维持，韩国民主化运动浪潮汹涌，全斗焕政府不得不接受民主化主张。1987年10月韩国新宪法通过，规定以任期为5年的总统为中心的单选制，此宪法被称为“第六共和国宪法”，沿用至今。随后，卢泰愚竞选成功，并在1988年2月出任总统。卢泰愚政府在法律和制度的形式和程序上一定程度上具备了自由民主的条件，但还没摆脱第五共和国时期的惯行和威权主义，属于从军事独裁向民主政府、文官政府过渡的阶段。卢泰愚延续了朴正熙的经济发展方式，比如1989年制定《尖端产业发展五年计划》，重点推进微电子、新材料、生物工程和光纤维等7个产业的科研，但离韩国国民所希望看到的“脱胎换骨”的改革还差得很远。
产业组织政策长期以来不是韩国政府的重点。朴正熙政府最为看重和发展的重化学工业具有资本密集型、技术密集型特征，当时的进入门槛非常高。在全国金融资源有限的条件下，韩国政府对造船、电子、钢铁、石油等产业设置了很高的行业准入门槛，将有限的信贷资源投在少数重点行业的关键项目上，如规定只有拥有占总投资项目30%自有资金的企业才有资格进入相关行业(上海交通大学竞争法律与政策研究中心课题组，2015)。在对外贸易方面，韩国政府对重点行业设置了保护性关税、非关税壁垒和进口许可证制度，对进口进行限制，在1966年之前，韩国的进口自由化率一直不到10%，1967年贸易政策改革后的十年内进口自由化率也基本都在50%以下(朴昌根，2012)。韩国几个财阀在朴正熙时期获得了超高速增长，它们在政府优惠政策支持下“像章鱼一样”向各个产业领域扩张。在朴正熙时期，韩国法律界、经济学界几次推动“反垄断法”的起草制定，但都在企业界的反对下无果而终。直到全斗焕政府时期，产业政策的基本方向才定为“自主、竞争、开放”，以支持特定产业为中心转向以技术开发、人力开发和节能等功能为中心，大幅减少限制竞争的因素。1980年底，韩国国会通过了《垄断规制和公平交易法》。1985年全斗焕政府废除了7个特定产业培育法，制定了《工业发展法》，大幅放宽了限制竞争的各项管制。
韩国早在2007年就已经成为世界上第三个具备自行研发第三代核电技术的国家，2009年成功出口阿联酋。韩国从“缺油少电”的能源状况转变为核电大国的过程，与韩国的核能利用战略和核电产业政策有密切关系。
20世纪60年代，韩国作为一个贫弱的农业国，其最重要的产业政策是启动工业化和城市化。当时的私营经济发展十分弱小，投资能力有限，很多现代化工业项目几乎不存在。因此韩国政府所要做的事情，就是根据国家需要和国内外形势，选择一批需要发展的工业类别和项目，并将其培育壮大，从无到有，从小到大。这时候，从行业选择、项目规模、技术路线到银行贷款、税收优惠、征地移民、项目施工进度促进等一系列微观活动，韩国政府都全方位介入，并采用行政、法律、经济、个人关系等各种手段“迫使”或诱惑韩国敢于冒风险的企业家进入并加快建设速度。这不只是培育企业，培育产业，也是培育国内市场，培育企业家和企业家精神。比如在20世纪60年代推进“二五”计划的核心项目浦项综合钢铁厂和蔚山石油化工厂建设时，朴正熙就是采用“举国之力”、全方位介入的方式完成的。由于私营经济不发达，也不愿意进入某些领域，韩国政府甚至还有先由政府建成后再移交给私人经营的想法。
病症之五：造成严重的环境污染问题。伴随着20世纪60年代开始的高速工业化，韩国环境问题也慢慢浮现出来。到了1983年，韩国工业化程度最高的蔚山市的工业园区周边居民患上一种原因不明的严重疾病，被称为“蔚山病”，1984年患病人数为500人，1985年增至700人。1991年，韩国斗山集团下属的电子公司发生管道泄漏，有毒物流入洛东江，导致严重的自来水污染事件。更严重的是空气污染问题。1992年12月世界卫生组织发布研究报告指出，在世界上人口超过1000万的20个特大城市中，首尔空气污染指数位居世界第二，仅次于墨西哥城。[注] 《韩国：洛东江污染事件险令政府垮台》，载于《法制日报》2011年9月6日。
事实上，“韩国病”是综合性、全局性、几乎全民参与的。除了上述五个方面，还有其他多个方面，比如：政府规模大，冗员多，论资排辈，低效率问题严重；国家负债率高企，企业负担突出；法治不彰，社会信用体系脆弱，犯罪率高企；征地拆迁强制进行，补偿价格极低，严重牺牲农民利益；贫富差距越来越大；政治高压，舆论管制，人才脱离韩国现象突出；人口结构迅速老龄化、少子化，劳动力成本大幅上升，传统产业的国际竞争力丧失，前有发达国家贸易保护主义，后有发展中国家低劳动力成本的竞争；经济增长动力进退失据等。
五、韩国第二次“汉江奇迹”背景下的产业政策转型
传统意义上的“汉江奇迹”和“韩国病”是一枚硬币的两面。韩国上下都迫切需要一次脱胎换骨、刮骨疗毒的改革来根治“韩国病”。在政治转型的大背景下，韩国实现了第二次“汉江奇迹”，即产业政策实现了重大转型，几乎根治了“韩国病”，并从重化工业主导的粗放型经济模式成功转向知识经济主导的发展模式。
(一)韩国的政治体制转型和第二次“汉江奇迹”
病症之三：大企业中心主义，中小微企业发展缓慢。威权时期的政治权力高度集中于总统一人手中，政府控制一切，行政权力决定资源配置。这就是政府主导型增长模式。为了实施大型项目，韩国政府举全国之力支持大企业，因而形成了数十个大型企业集团，包括三星、现代、LG、SK等“财阀”。它们控制着韩国的经济命脉。金大中在其《金大中自述》一书中将这种企业政策归纳为“大企业中心主义”。更严重的是，大企业和金融机构形成了共生关系，大企业的亏损和高债务实际上由银行承担，使得银行的呆坏账达到巨大规模，金融部门失去了自主性。1988年两家最大商业银行的呆坏账比例分别达到33%和49%(金光熙，2014)。大企业“像章鱼一样”的多元化发展控制了多数行业领域，资源严重浪费，企业效率低下，僵尸企业不断出现，而中小型企业成长性很弱且步履维艰。
1993年2月，金泳三就任韩国总统，这是韩国30多年来的第一位民选文人总统。金泳三在任5年，掀起了轰轰烈烈的政治体制改革，包括实行公务员财产公开制度、金融账户实名制度，从制度上消除官场腐败和陋习；颁布“改革三法”(《公职选举与选举舞弊防止法》《地方自治法》《政治资金法》)，把政治改革从清算官员个人推进到制度改革的法制化阶段；整顿军队、废除军部派系组织，撤换大批与前军人政权关系密切的军事将领，消除军人干政的隐患；推进行政机构改革，精简机构，废除官僚系统内的陈规陋习；打击官商勾结，将全斗焕、卢泰愚送上法庭，进行历史性和实质性的“世纪审判”；加入世界经济合作与发展组织，推进韩国的“世界化”；实施“新经济百日计划”和“新经济五年计划”(1993～1997年)，逐年进行利率自由化，开放资本市场，修改《劳资关系法》，确立市场竞争秩序，培养中小企业的造血能力，推进国营企业民营化，允许一些资不抵债的财阀和银行破产，等等。金泳三的改革涤荡着韩国上上下下的“乌烟瘴气”。1998年2月，接任的金大中总统上台，他与金泳三拥有几乎相同的政治理想，他大力度推进行政机构改革，裁减公务员数量，压缩政府机构，改善舆论氛围，恢复南北对话，处理不良金融机构，推进财阀改革、“减肥”和破产，推进国营企业民营化。金泳三和金大中的十年改革，基本上清除了朴正熙“开发独裁”体制和“韩国病”，总体上建立了“民主主义+市场经济”的经济新体制，推动韩国真正进入发达国家行列。随后的卢武铉、李明博、朴槿惠、文在寅在这一新体制下持续推动韩国经济朝着知识经济的方向前进。2017年，韩国的研发经费支出占GDP的比重达到4.5%，与以色列并列成为全球研发投入强度最高的国家；2011～2017年，韩国经济平均增速只有3.0%，但韩国人均GDP却从2.41万美元持续上升至2.97万美元。[注] 世界银行。 韩国经济也真正从粗放型发展方式转型为高质量发展型，堪称第二次“汉江奇迹”。
(二)产业政策的逐渐退出以及竞争政策、科技政策的实施
“五年计划”、经济企划院、财阀、国营企业等是韩国传统产业政策的几大支柱。在政治转型背景下，韩国在20世纪90年代逐渐抛弃了朴正熙体制的产业政策模式，代之以加强竞争政策和科技政策的作用，经济发展模式从政府主导型转向了民间主导型，政府角色从经济开发转变为优化环境提供公共服务。
第一，启动“新经济百日计划”，并修订及停止制定“五年计划”。卢泰愚时期，韩国制定了“七五”计划，金泳三上台后暂停执行，而是制定并实施了“新经济百日计划”，整顿经济；后又对“七五”计划的指导思想、计划内容等进行了全面修订，改称“新经济五年计划”(1993～1997年)，将金泳三全力推动的行政改革、金融改革、财政改革、经济意识四大改革贯彻其中。尤其在金融领域，推进利率和汇率自由化，加强金融监管，摒弃30 年来一直实行的政府强有力的指导银行并通过银行指导经济的制度，实现外汇体制和资本市场的自由化和国际化，取消对货币供应和资本流动的直接控制。行政改革方面，着力构建“透明、公正、高效率、服务性”的政府，减少政府对微观经济的干预。经济意识改革方面，推动企业、公务员、家庭、消费者从过去威权时代的思维方式中解放出来，自觉地参与经济活动, 能动地发挥其创造力。继任的金大中政府则完全废弃了五年计划，此后韩国不再制定类似的经济开发计划。
第二，撤销经济企划院，与财政部合并。经济企划院是韩国“五年计划”和产业政策的核心。金泳三上台后，1994年将财政部与经济企划院合并改组为财政经济院；金大中时期，1998年进一步改组为财政经济部，不再由副总理兼任部长，经济企划院的中长期经济开发计划和产业政策制定功能彻底终结。
第三，允许僵尸企业财阀的破产。财阀是韩国产业政策的主要执行者，在高速扩张中许多财阀债务率高企，甚至资不抵债，成为僵尸企业。1997年一年之内，韩国30大财阀的负债率从386%升高到519%；汉拿、真露、纽考亚、海泰、韩国火药负债率均在1000%以上(金光熙，2014)。金泳三时期，韩国的主要钢铁企业之一的韩宝集团由45家金融机构联合宣布破产倒闭，此后三美综合特殊钢公司、最大的酿酒商真露集团、大农、韩信、双铃集团、韩国主要电脑零件制造商台一精密等相继破产，大宇解体，现代分裂。这打破了长期以来财阀“大到不能倒”的潜规则。当然，财阀的大量倒闭引发了韩国金融动荡，整个金融系统近乎崩溃，金泳三和金大中政府不得不接受国际货币基金组织的援助条件。当然，这种情况也逼迫金大中政府对金融机构进行彻底整顿和改革。
（147）直瓣扁萼苔Radula perrottetii Gottsche ex Steph.杨志平（2006）
第四，财阀改革和国营企业的民营化。财阀改革是韩国经济领域最大的难题。金大中时期，主要推动了现代、大宇、三星、LG、鲜京五大财阀进行大规模的产业互换以及其他财阀的经济结构调整，让它们选择经营各自的支柱产业，把不适合大企业参与、未形成规模经济、没有竞争力的产业转让给对方或中小企业，以实现财阀“减肥”，清理重复投资和过剩投资。另外，金大中政府颁布“国营企业民营化”方案，11家核心国营企业中，浦项、韩国通信、韩国重工业、烟草人参公司等8家被完全民营化，韩国电力、韩国铁路等3家因为被工会抵制而被停止。
第五，加强竞争政策执行力度，抑制经济力集中。韩国1980年就制定了反垄断法《垄断规制和公平交易法》，但该法的实施机构公平交易委员会却隶属于经济企划院。金泳三上台后，将公平交易委员会从经济企划院独立出来，在总理的领导之下“独立”开展反垄断事务，仍然是副部长级，可以行使调查、制裁垄断案件等准司法权；1996年提升为部长级。独立后的公平交易委员会的工作重点是抑制财阀的经济力集中(economic power)问题，包括对一般集中、市场集中、所有权集中的抑制，禁止不当援助资金、资产和人力(权五乘，2009)。
第六，加强科技政策，迈向知识经济时代。金大中政府废弃了“经济社会发展五年计划”后，在2001年制定了《科学技术基本法》，每五年制定“科学技术基本计划”、开展技术水平评估和技术预见。2001年金大中政府制定了《科学技术基本计划(2002～2006)》，重点开发“6T”领域：信息(IT)、生命工程(BT)、纳米技术(NT)、宇航技术(ST)、环境工程(ET)、文化技术(CT)；还设立了国家科学技术委员会，主要负责审批国家科技发展规划，协调政府各部委的科技政策，将韩国的科技管理体制由过去的部门分散管理型转变为以国家科学技术委员会为中心的集中调整型。2003年卢武铉政府提出“科学技术第二次立国”和建立“以科技为中心的社会”两点政策方向，同时政府把主要精力放在公共性、大规模的基础技术研究开发上，充分发挥民间企业的研究与开发潜力。朴槿惠政府2013年提出了第三期《科学技术基本计划(2013～2017)》；文在寅政府2018年发布了第四期《科学技术基本计划(2018～2022)》。
(三)旧的产业政策的遗留问题
金泳三和金大中的十年改革虽然基本上清除了朴正熙体制和“韩国病”，但旧的产业政策模式所遗留的财阀改革和政商关系陷阱，却成为韩国最为头痛的问题。金泳三、金大中自身也因儿子卷入财阀腐败案而黯然下台，卢武铉、李明博、朴槿惠也分别陷入复杂的政商关系而或跳崖身亡，或锒铛入狱。财阀改革成为几乎每一任韩国总统的“梦魇”。
六、韩国产业政策的历史经验及对中国的启示
韩国国土面积虽不大，但在发展阶段、发展质量、发展经验等方面为中国提供了一个发展样本。目前中国经济进入下行区间，2018年的“中兴事件”也让诸多国人意识到产业缺乏核心竞争力的困境。世界上每个经济体都不一样，经济规模有大有小，历史有长有短，民族文化也有差别，但这都不能否认一些先发经济体的发展过程中有一些规律性经验可资借鉴。从韩国产业政策的诞生到转型退出的整个历程来看，有诸多方面值得中国参考。
(一)韩国的历史经验
第一，在一定时间内，通过倾斜性扶持的方式来推进特定产业或企业快速发展的做法，有可能取得成绩，但代价同样巨大。在私营经济孱弱的情况下，韩国威权政府以人为扭曲生产要素(特别是金融、土地)价格、保护国内幼稚产业的方式，以政府为主导，举全国之力推进特定产业或企业快速发展，确实解决了“市场主体缺位、政府也缺位”的问题，在短期内确实实现了后发国家在某些领域的“赶超”。但必须看到，“汉江奇迹”的另一面是深入骨髓的“韩国病”：一是制造了大批僵尸企业，它们让韩国整个金融和经济在金融危机中几乎陷入万劫不复之地；二是倾斜性产业政策制造了庞大的财阀经济，它们干预甚至绑架政治，以至于财阀改革至今仍然是韩国政治的核心难题。
轴在转动过程中受外力作用，需要编制程序寻找油膜承载力与外力平衡时的轴心位置，即计算出平衡时偏位角和偏心率。定义外力方向角为θf，以静坐标为参考。由于油压峰值区位于最小油膜厚度附近，因此，将θf作为初始偏位角。将初始偏位角下不同偏心率时的油膜承载力F与外力Fl进行差值比较来确定初始偏心率，这样可以提高寻找效率。
第二，制定倾斜性的产业政策，要尽可能广泛地吸取各界人士的意见和建议，尽可能增强政策制定的科学性，降低政策的副作用。朴正熙政府在制定“五年计划”和产业政策过程中，十分注意听取国内外专家、技术官僚、企业家的意见和建议，虽然独裁但大体避免了瞎指挥，最大限度保证了决策的科学性和执行的真实性，尽可能减少政策扭曲带来的副作用。
第三，后发国家产业政策的执行过程中，要尊重和敬畏市场规律，摆正政府、市场、企业和企业家的角色。韩国产业政策制定和执行中，非常重要的一点就是虽然强调政府主导，但从不否认市场。韩国尤其重视在开放条件下利用国际产业转移，将工业化、城镇化、国际化结合起来，勇敢参与国际分工和产业竞争。在这一过程中，韩国涌现出如郑周永、徐成焕、李秉哲、李健熙、崔钟贤、具滋暻等一大批企业家，他们拥有强烈的民族主义情结和卓越的企业家精神。韩国的政府主导并不是政府包办一切，政府主要提供公共产品，诱导私人部门参与投入，公共部门和私人部门的界限总体清晰。
由表4可知，从中部烟叶化验结果看，3个参试品系糖碱比除GZ90中肥外均偏高，GZ90中肥的整体内在化学成分及糖碱比和氮碱比相对其他施氮水平和照组K326均较适宜、协调。从上部烟叶化验结果看，除K326低肥糖碱比偏高外，其他品种(系)不同施肥标准的内在化学成分及糖碱比和氮碱比均较适宜、协调。综合来看，3个参试品种(系)整体内在化学成分及糖碱比和氮碱比等均在中等施氮水平较适宜、协调。
第四，产业政策作为一种后发国家实施赶超或竞争战略的手段，在条件成熟时必须要考虑转型退出，进而加强竞争政策的作用。朴正熙时期，产业政策的一项重要目的是培育市场主体的力量，到了20世纪80年代，韩国财阀的力量已经变得十分强大，于是韩国政府制定颁布了反垄断法，并在民主化转型过程中着力加强对竞争政策的落实，对财阀危害市场竞争的行为进行管制和惩罚，优化中小企业的营商环境。
第五，旧的产业政策能制造第一阶段的“汉江奇迹”，其在民主化转型下的转型退出也能助推韩国制造第二阶段的“汉江奇迹”。韩国威权时代的产业政策制造了第一阶段的“汉江奇迹”，实现了从落后贫穷农业国向工业化强国的转变，但也制造了严重的“韩国病”。从20世纪80年代开始，韩国逐渐实施产业政策转型，特别是在金泳三、金大中时期的十年改革条件下，韩国抛弃了旧的产业政策模式，代之以竞争政策和科技政策，清除了“韩国病”，实现了韩国的“脱胎换骨”和高质量发展，助推韩国制造第二阶段的“汉江奇迹”。这说明，十年时间可以让韩国脱胎换骨，旧的产业政策转型退出也能令韩国再度起飞，而不是阻碍了韩国经济崛起。
(二)对中国的启示
第一，中国的产业政策制定和实施一定要在开放条件下进行，并合理利用国际分工和产业转移趋势，顺势而为。目前在全球经济一体化背景下，虽然仍然有不同程度的贸易保护主义，但开放和全球化依然是主流。中国制定产业政策，切不可试图以一国之力搞“全产业链”和自给自足，同时要合理利用国际产业分工、产业转移和要素流动，在某些重点领域实现突破并参与国际竞争。此外，韩国从“一穷二白”的战争废墟以及缺少自然资源基础上经过压缩性工业化成长为发达国家的历史也说明，基于资源禀赋和比较优势理论进行产业政策制定很可能会误导一国、地区的发展。
专用夹具的设计复杂程度必需与工件的生产要求相结合。要根据零件生产批次的大小选用不同的夹紧装置，以减少辅助时间，提高机械工件的生产效率。本夹具采用垫圈的调整和定位螺丝定位使它定位比较准确，在加工过程中不会出现松动，从而提高它的生产效率。
本研究小组常使用的药物为:2%利多卡因5ml+曲安奈德20mg+生理盐水至40ml。静脉点滴常用:奥扎格雷80mg+银杏达莫40ml。因颈源性头痛患者常常合并脑供血不足、焦虑抑郁症,应同时给予治疗。
第二，要处理好广义政府(行政、立法、司法)和广义市场(国有企业、民营企业、企业家及企业家精神)的关系，公共部门和私人部门要理清关系，发挥各自的责任和优势。政府决策要广泛吸收各方意见，重视程序合法合规，不搞封闭决策和“小圈子”受益。中央政府的重点在于提供公共产品，优化市场环境，为防止市场失灵，可以允许、引导或鼓励民间资本流向某些特定产业领域，要充分发挥企业家的创造、探索、创新精神，发挥市场化金融手段的孵化、培育、助推作用。对于要参与市场竞争的国有企业，要按照市场规则进行产权、激励约束机制方面的改革。对于过去在计划经济体制下以举国体制进行产业发展的产业领域，要打破行政性垄断，鼓励多种所有制的资本进入和竞争，特别是要在国有资本为主导的产业政策领域引入并加强企业家精神的作用，在实现产业技术“从无到有”基础上加强商业化、产业化开发和利用，比如卫星导航等领域。
第三，中国要逐渐加大产业政策的转型退出力度，进而让竞争政策发挥更大作用，产业政策的逐渐转型退出需要综合考虑机构改革、决策思路转变、国有企业改革、金融市场化改革等方面。中国经过40年改革开放，目前市场已经在多数领域资源配置中起了决定性作用。这为竞争政策在政策制定、实施和体制改革中发挥基础性作用提供了条件。中国到了逐渐加大传统产业政策转型退出、进而让竞争政策发挥更大作用的发展阶段。传统产业政策的转型退出，要考虑垄断型国有企业的改革、培育世界一流企业的决策思路的转变，也要考虑进一步推进金融领域的市场化和国际化改革。韩国经验表明，这种转变可以为国民经济实现高质量增长提供制度保障。
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中图分类号： F43/47
文献标识码： A
文章编号： 2095-3151(2019)05-0027-22
*基金项目： 国务院发展研究中心2017年招标课题“新时期产业转型升级的制度环境”；国家社会科学基金“推动中国经济实现中高速增长的突破性改革研究”(No.17BJL002)。