对“转型经济国家”的反补贴调查与补贴的认定——以美国对中国出口铜版纸反补贴调查为例，本文主要内容关键词为：反补贴论文,铜版纸论文,为例论文,美国论文,中国出口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2006年11月21日，美国商务部（以下简称商务部）对中国出口铜版纸发起反补贴调查，拉开了中美贸易史上美国对华反补贴调查的序幕。①针对中国铜版纸生产企业是否得到政府补贴的问题，商务部已经做出肯定性最终裁决。这是自1992年以来美国对华所实施首次反补贴调查，也是自“乔治城钢铁公司案”以来美国对所谓的“非市场经济国家”出口产品所实施的反补贴调查中得出肯定性裁决的第一个案件，该案对今后的补贴与反补贴研究具有重要意义。美国国际贸易委员会做出的铜版纸产品无损害结论并不影响对该调查的研究。因为商务部做出的补贴存在的认定不能因此而被推翻或否定。与一般反补贴调查案件相比，对华反补贴调查包含众多疑难复杂问题，尤其是围绕补贴的认定，一系列论点需要整理和分析。本文拟就此做一些初步研究，并发表个人的看法。
二、美国反补贴法对中国的适用与“乔治城钢铁公司案”的判例效果
在商务部的调查过程中，中国政府和受调查企业主张，只要美国没有改变认为中国是“非市场经济国家”这一立场，商务部就没有权限将反补贴法适用于中国出口产品。其主要根据是援引1986年的“乔治城钢铁公司案”的判决。②
实际上该案争论的核心问题是根据当时的事实与法律规定，商务部有无裁量权拒绝将反补贴法（严格来讲是补贴的定义）适用于“非市场经济国家”这一问题。③在没有明确的法律根据确认国会意图（禁止将反补贴法适用于“非市场经济国家”）的情况下，CAFC做出判决明确指出，商务部掌握是否适用的裁量权。国际贸易法院在最近发生的案件中又重申了“乔治城钢铁公司案”判决的精神。④此案后针对“非市场经济国家”的反补贴调查中，商务部坚持了“乔治城钢铁公司案”中所坚持的立场。⑤
笔者认为，中国政府和企业可能在对“乔治城钢铁公司案”判决的要旨的理解上出了一些问题，根据中国的主张，“乔治城钢铁公司案”确立了针对“非市场经济国家”不能适用反补贴法的先例。⑥中国甚至主张美国国会在此后的反补贴法的历次修改中仍然肯定了“乔治城钢铁公司案”的判例效果。⑦
在当时，商务部为什么拒绝将反补贴法适用于波兰、捷克斯洛伐克等社会主义国家呢？根据商务部的解释，当时在这些国家，企业生产活动的所有投入产出要素的价格（利润也必然被包括在内）均由国家通过行政权力加以决定(both output and input prices were centrally administered,thereby effectively administering profits as well)。⑧除此之外，商务部没有提出其它原因。可以看出，导致其不适用反补贴法于“非市场经济国家”的主要原因就是价格决定机制。笔者认为，补贴的本质在于它是超过市场条件的利益，在决定市场机制发挥作用的关键环节，即在价格的决定机制方面根本不存在任何供求关系，价格全然由政府来决定的情况下，针对一个企业是否存在补贴的认定将毫无意义。
现在，对某些重要物资和服务产品，中国政府仍然保留了国家控制价格的局面，但是已经放弃了对绝大多数货物和服务的价格管理和控制。⑨根据商务部的解释，适用反补贴法不一定需要一个国家变成完全的市场经济国家。相反，对一个国家适用反补贴法，也不意味着认可了其市场经济国家的地位。因为，市场经济国家的判断指标和适用反补贴法的决定性因素不能等同。
我们把中国是否是“市场经济国家”的议论放在一边，针对现在的中国是否可以适用反补贴法的问题，商务部援引了明确的法律规定，指出国会具有明确的意图将反补贴法适用于中国。⑩就反补贴法的适用问题，被调查的企业金东公司主张，根据《中国加入议定书》第15条b款规定只有《SCM协定》第14条适用于中国，认为该款并没有赋予WTO成员将反补贴法适用于中国的权利，只要该成员还认为中国是“非市场经济国家”。金东公司的主张和中国政府的主张完全一致，把“非市场经济国家”和适用反补贴法的问题捆绑在一起，把前者看作是后者的决定性条件和前提。笔者认为，《SCM协定》适用于中国应该是不存在疑问的，议定书本身的规定就这一点已予以了确认。
三、“财政资助”与“利益”存在判定标准的选择
“财政资助”的存在是判断补贴存在的第一要件。关于对提供给金东公司的政策性贷款及其是否授予“利益”的判断标准问题，金东公司主张，不存在政策性贷款，商业银行贷款不能构成“财政资助”。对此，商务部主张，政府对银行贷款的决定施加了影响，银行贷款的决策在于实施产业政策。例如，金融系统的领导和干部任免权，通过行政权力对违背产业政策实施金融决策的干部的惩罚，人民银行和银监会每月定期招集会议监督银行的贷款和利息等等。(11)具体到造纸行业，商务部主张，中国政府在实施利用优惠金融政策鼓励和扶持造纸工业发展的产业政策。(12)就此可以看出，商务部没有将国有商业银行的贷款行为直接作为政府“财政资助”的一种形式，而是在就政府和国有商业银行的关系作一番论证的基础上主张商业银行的贷款属于“财政资助”。
关于“利益”存在的判断标准（即政策性贷款是否给接受者提供“利益”的判断标准），中国政府和金东造纸公司均主张，在国内已经存在计算和判断“利益”的标准的情况下，商务部应该遵守这些标准。在原产国（或出口国）内存在合适的判断标准时，调查方应该首先遵守这些标准，如果调查方不适用出口国国内的标准，应该就为什么不能适用出口国国内标准负举证责任。(13)中国政府同时主张，《中国加入议定书》的规定不能改变这一规定的有效性。只有在选择判断标准遇到困难时才能适用中国以外的国家的标准。(14)
对此，商务部主张，中国金融系统没有按照市场机制运作，受到来自政府的干预而严重扭曲，政府维持着对该领域的持续性垄断，因为中国金融行业几乎全部属于国有。四大国有商业银行虽然改制为股份有限公司，但其主要股东仍然是国家。外国资本在中国金融领域的投资仍然受到严格的限制，而且中国政府表示要无期限地保持对商业银行的国家控股，为实现政府政策目标在利用银行进行资源的配置。例如，中国同时规定银行存款利率上限和贷款利率下限。在中国投资的外国银行也只能在受政府干预而被扭曲的市场环境下营业，没有形成与国有商业银行之间的真正意义上的竞争，所以其利率不能成为判断商业银行贷款是否提供“利益”的标准。因为在中国根本就不存在商业性银行利率，也就不存在对标准进行调整的问题。(15)
一般来讲，商业银行的利息能够成为判断一项政府措施是否给接受者授予“利益”的标准，但在中国，国有商业银行的利息不但不能成为标准，反而构成了被判断的对象即“财政资助”。根据商务部的主张，国有商业银行的行为被认定为“财政资助”以及其利息不能成为判断标准，最终将会导致适用第三国的标准，其根本原因在于对商业银行的国有和政府干预。这一主张直接触及到了我国经济政策或产业政策的敏感神经（对重要领域或部门保持国有和政府干预）。今后无论是在美国国内的司法审查还是在WTO的争端解决程序中，中国政府是否在人为的干预经济或产业（市场），这一问题在法律上体现为对补贴存在的认定，将成为争论的焦点。
四、结论
“乔治城钢铁公司案”没有创造反补贴法不适用于“非市场经济国家”的先例。从过去苏联式中央计划经济向市场经济过渡的处于转型阶段的“非市场经济国家”不能成为拒绝适用反补贴法以及避免反补贴调查的根据。为避免不必要的混乱，今后应该使用“转型经济国家”这一概念，来准确描述像目前的中国这样的“非市场经济国家”。针对前苏联式的计划经济国家（传统意义上的“非市场经济国家”）反补贴法不能适用的根本原因在于价格体制。“乔治城钢铁公司案”的判决和商务部的一贯做法符合补贴的本质（接受者利益论，市场经济主义），“财政资助”的存在、“利益”的存在，以及第三国判断标准的选择等问题，均归结为有无政府干预的论证。
注释：
①截止2007年12月10日，美国对中国出口产品已发起九次反补贴调查。
铜版纸初裁：Coated Free Sheet Paper From the People's Republic of China:Amended Preliminary Affirmative Countervailing Duty Determination,72 FR 17484,(April 9,2007 International Trade Administration) http://ia.ita.doc.gov/download/prc-cfsp/E7-6498.txt
铜版纸终裁：Coated Free Sheet Paper from the People' s Republic of China:Final Affirmative Countervailing Duty Determination (Oct 18,2007,International Trade Administration ) http://ia.ita.doc.gov/download/cfsp/final/china-cfs-cvd-final-fr-101707.pdf
铜版纸终裁备忘录：Issues and Decision Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet from the People's Republic of China Oct 18,2007 http://ia.ita.doc.gov/download/cfsp/final/china-cfs-cvd-final-memo-101707.pdf
铜版纸以外的对华反补贴调查如下：
(1)FACT SHEET:Commerce Initiates Antidumping and Countervailing Duty Investigations on Circular Welded Carbon Quality Steel Pipe from the People' s Republic of China (June 28,International Trade Administration) http://ia.ita.doc.gov/download/factsheets/factsheet-prc-cwcsp-initiations.pdf
Circular Welded Carbon Quality Steel Pipe from the People's Republic of China:Preliminary Affirmative Countervailing Duty Determination; Preliminary Affirmative Determination of Critical Circumstances; and Alignment of Final Countervailing Duty Determination with Final Antidumping Duty Determination,72 FR 63875 ( November 13,2007,Import Administration,International Trade Administration,Department of Commerce) http://ia.ita.doc.gov/frn/0711fm/E7-22144.txt
(2)Certain New Pneumatic Off-the-Road Tires From the People's Republic of China:Initiation of Countervailing Duty Investigation 72 FR 44122,(August 7,2007 ,International Trade Administration) http://ia.ita.doc.gov/download/ume-sep-rates/prc-npotrt/07-3833.txt
FACT SHEET:Commerce Finds Subsidization of New Pneumatic Off-The-Road Tires from the People' s Republic of China (On December 10,)
http://ia.ita.doc.gov/download/factsheets/factsheet-prc-tires-prelim-121007.pdf
(3)Notice of Initiation of Countervailing Duty Investigation:Light- Walled Rectangular Pipe and Tube from the People's Republic of China72 FR 40281,(July 24,2007,International Trade Administration)
http://ia.ita.doc.gov/frn/0707 fro/E7-14277.txt
Light-walled Rectangular Pipe and Tube from the People's Republic of China:Preliminary Affirmative Countervailing Duty Determination and Alignment of Final Countervailing Duty Determination with Final Antidumping Duty Determination,72 FR 67703 (November 30,2007,International Trade Administration) http://ia.ita.doc.gov/frn/0711frn/E7-23283.txt
(4)Laminated Woven Sacks from the People's Republic of China:Initiation of Countervailing Duty Investigation,72 FR 40839,(July 25,2007,International Trade Administration ) http://ia.ita.doc.gov/frn/0707frn/E7-14375.txt
(5)Raw Flexible Magnets from the People' s Republic of China:Notice of Initiation of Countervailing,72 FR 59076(October 18,2007,International Trade Administration)
http://ia.ita.doc.gov/frn/0710frn/E7-20573.txt
(6)Notice of Initiation of Countervailing Duty Investigation:Lightweight Thermal Paper from the People's Republic of China,72 FR 62209 (November 2,2007,International Trade Administration) http://ia.ita.doc.gov/frn/0711 fro/E7-21616.txt
(7)Laminated Woven Sacks From the People's Republic of China:Preliminary Affirmative Countervailing Duty Determination; Preliminary Affirmative etermination of Critical Circumstances,In Part; and Alignment of Final Countervailing Duty Determination With Final Antidumping Duty Determination,72 FR 67893,(December 3,2007 DEPARTMENT OF COMMERCE) http://ia.ita.doc.gov/frn/0712frn/E7-23459.txt
(8)Sodium Nitrite from the People's Republic of China:Initiation of Countervailing Duty Investigation,72 FR 68568(December 5,2007,International Trade Administration)
http://ia.ita.doc.gov/frn/0712frn/E7-23573.txt
针对商务部的措施，在WTO中国和美国已进入磋商阶段。美国国际贸易委员会发布无损害结论后，从WTO网站上还看不到争端已经解决的消息。United States-Preliminary Anti-Dumping and Countervailing Duty Determinations on Coated Free Sheet Paper from China (14 September 2007,Request for Consultations received)
http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds368_e.htm
②中国政府的原话如下：In Georgetown Steel the CAFC definitively ruled that,under the statutory scheme,the CVD law was not intended to be applied against NME countries，见最终裁决备忘录。
③美国当时拒绝适用反补贴法的具体调查如下：Carbon Steel Wire Rod from Poland; Final Negative Countervailing Duty Determination,49 FR 19374 (May 7,1984); and Carbon Steel Wire Rod from Czechoslovakia; Final Negative Countervailing Duty etermination,49 FR 19370 (May 7,1984).
美国商务部援引的判决书部分内容如下：The agency administering the countervailing duty law has broaddiscretion in determining the existence of a "bounty" or "grant" under that law.We cannot say that the Administration' s conclusion that the benefits the Soviet Union and the German Democratic Republic provided for the export of potash to the-21-United States were not bounties or grants under section 303 wasunreasonable,not in accordance with law or an abuse of discretion.See Chevron,U.S.A.,Inc.v.Natural Resources Defense Council,Inc.,467 U.S.837,842-45,104 S.Ct.2778,2781-83,81 L.Ed.2d694 (1984).Georgetown Steel,801 F.2d at 1318
④Final Negative Countervailing Duty Determination:Oscillating and Ceiling Fans from the People' s Republic of China,57 FR 24018 (June 5,1992) Final Affirmative Countervailing Duty Determination:Sulfanilic Acid from Hungary,67 FR 60223 (September 25,2002)
⑤"The Georgetown Steel court only affirmed the Department' s decision not to apply countervailing duty law to the NMEs in question in that particular case and recognized the continuing 'broad discretion' of the agency to determine whether to apply countervailing duty law to NMEs." Gov' t of the People' s Republic of China v.United States,483 F.Supp.2d at 1282 (citing Georgetown Steel,801 F.2d at 1318).
⑥中国政府主张，CAFC在判决中明确指出，根据法律规定，国会不存在将反补贴法适用于“非市场经济国家”的意图。在该案后，商务部和国会所采取的一系列行动也被中国认为是乔治城钢铁案判决先例效果的体现。
⑦1988 Omnibus Trade and Competitiveness Act,the Uruguay Round Agreements Act (URAA),P.L.No.103-465,108 Stat.4814 (1994)
⑧终裁备忘录第20页。
⑨参见终裁备忘录第20页。
⑩The NTR Legislation.to monitor "compliance by the People' s Republic of China with its commitments under the WTO,assisting United States negotiators with the ongoing negotiations in the WTO,and defending United States antidumping and countervailing duty measures with respect to products of the People' s Republic of China." 22 U.S.C.§ 6943(a)(1) "[o]n November 15,1999,the United States and the People's Republic of China concluded a bilateral agreement concerning the terms of the People's Republic of China' s eventual accession to the World Trade Organization." 22 U.S.C.§ 6901 (8)." United States Government must effectively monitor and-22-enforce its rights under the Agreements on the accession of the People' s Republic of China to the WTO." 22 U.S.C.§ 6941(5).
(11)The Tenth Five Year Plan,the Papermaking Plan,the Resolution on Accelerating the Development of Forestry and the Tenth Five-Year Plan ("The Resolution") and the 2010 Special Plan for the Construction of a National Forestry and Papermaking Integration Project).
10th Five-Year Plan for the Development of National Economy and Society" the 2010 Special Plan for the Construction of a National Forestry and Papermaking Integration Project 40 of the State Council on Promulgating and Implementing the "Temporary Provisions on Promoting Industrial Structure Adjustment
(12)参阅终裁备忘录第42-61页。
(13)United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber in Canada,WT/DS57/AB/R at paras.102-106 (February 17,2004)
(14)参见终裁备忘录第62-72页。
(15)同上。