略论建立健全企业领导人监督约束机制，本文主要内容关键词为：建立健全论文,领导人论文,约束机制论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处在计划经济向市场经济过渡时期，国有企业原有的一些监
督约束机制已不适应形势要求，而完全适应市场经济要求的监督约束机
制又没有很好地建立健全起来，出现了体制转换中的监督约束空白点和
漏洞。在这种情况下，产生了不少因缺乏有效的监督约束机制而造成的
企业领导个人说了算的种种不良现象，严重危害了企业特别是国有大中
型企业的生存发展。为了在今后的体制转换中尽快建立健全国有企业领
导人监督约束机制，根据我们最近的调查研究分析，特提出以下九个方
面的监督约束内容和方式。
一、公司股东的监督
按照《公司法》规定，我国公司都是股东大会给董事会授权，董事
会给董事长、总经理授权。董事长和总经理的权力必须受到授权机构的
约束。股东大会是股份有限公司的最高权力机关。公司的一切重大事项
，如董事的任免、章程的修改、公司的合并、分立、解散和清算，公司
的经营方针和投资计划、公司年度财务预算和决算方案，公司利润分配
方案和亏损弥补方案，增加和减少注册资本等等，都必须由股东大会作
出决议。公司董事会、监事会等机构虽然也都执掌着公司的管理权和监
督权，但他们都隶属于或服从于股东大会。在没有股东大会的国有独资
公司，则由政府管理部门或投资机构授权，一般由监事会代表股东对企
业经理人员进行监督。因此，只要公司按照《公司法》行事，充分发挥
股东大会、董事会和监事会的作用，对于企业领导人来讲，股东的监督
应该说是很重要的监督。
即使在股东大会制度不健全的情况下，股东们也可以显示出监督的
力度。例如，在发达的市场经济中，资本市场的竞争对公司经理约束比
较强。如果经理经营不善，企业股票价格就会下跌，股东也将不断抛出
股票。其他实力雄厚的企业即可以很低的价格购入足够的股份，从而接
管企业，重新任命企业的经理，组织经营。同时，随着企业家市场的逐
步形成（中国首家企业家市场——唐山企业家市场已于1995年7 月正式
挂牌），将来持有资格证书待岗的企业家队伍大了，股东们随时可以按
自己的意志更换公司的经营者。这些压力对公司经理是有较强的约束力
当然，在市场经济中，公司经营者掌握的信息多（活动半径大），
而股东一般掌握的信息较少，对经营者的监督有一定的难度。在我国，
由于市场体系不完善，股票市场也不健全，大部分股东们关心的是股票
的涨落，很少关心经营情况，对企业经营者的监督作用也较弱。因此，
除股东监督外，还必须有其他方面的监督约束。
二、企业党组织监督
《企业法》第八条规定：“中国共产党在企业中的基层组织，对党
和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”《全民所有
制工业企业转换经营机制条例》第三条规定：“发挥中国共产党的基层
组织在企业中的政治核心作用”。很明显，国有企业除了搞好党组织自
身建设外，还必须发挥对企业领导班子尤其是党员领导人的监督作用，
以保证监督党和国家路线、方针、政策在企业的贯彻执行。从目前情况
看，党组织的监督主要有两项，一是参与企业重大问题决策，二是坚持
党管干部原则。
何为党组织参与决策的重大问题？简单地讲，《企业法》规定的重
大问题，《企业法》规定提交董事会、股东大会审议规定的重大问题，
都是企业党组织应当参与决策的重大问题。包括中层以上行政管理人员
任免、奖惩与报酬；涉及企业关闭、停产、转产、破产、兼并等产权变
革的重大事项；企业内部重要的改革措施及重大基本建设投资和技术改
造、技术引进、合资引资方案；企业中长期发展规划经营方针、年度计
划和财务预、决算方案；企业内部管理机构的设置和调整；涉及职工切
身利益的重要决策及需要提交职代会审议的重大问题，等等。
企业党组织参与重大问题决策的程序大体分三步走。决策前，厂长
（经理）提前向党委报告重大问题决策议题，党委对将决策的重大问题
有针对性地开展调查研究，及时召开党委会或党委扩大会讨论研究，形
成集体意见。决策中，党委书记、党委成员和党员董事参加会议讨论重
大问题发表意见，要体现党委意图。决策后，党委加强组织协调，保证
决策顺利实施。此外，企业生产经营、技术开发过程中情况紧急、需要
立即决断的重要问题，厂长（经理）可以临机处置，但事后须向党委通
报，说明情况。有了程序，还要有制度保证。包括行政领导定期向党组
织报告工作的制度。原则上半年一次，企业重大问题召开党政联席会或
党委会、党委扩大会讨论的制度，需提请职代会审议的重大问题先由党
组织讨论的制度，等等。
坚持党管干部原则，是企业党组织发挥政治核心作用的重要内容和
重要保证。其主要职责包括坚持党的干部路线，统一管理中层以上干部
，公道正派地协助上级主管部门对厂级干部进行考察，并提出任免建议
等。企业干部任免要坚持按科学的程序办事。第一，副厂长级行政管理
人员，厂长提名，党委协助上级组织人事部门考察并提出意见，按干部
管理权限任免。经上级授权由厂长任免的，须事先报上级备案。第二，
公司制企业董事会、监事会的组成人选，国有股董事由国有资产经营管
理部门提名，同级组织部门考察，推荐进入董事会，依法选举产生董事
长、监事会主席；董事会拟聘任的经理人选由董事会提名，副经理和“
三总师”由经理提名，经组织人事部门考察、党委讨论后推荐给董事会
，由董事会和经理聘任。
为了保证党对国有企业在政治上的领导权，防止少数企业出现的“
强政弱党”的不良现象，党委成员可与公司董事、监事、经理、副经理
交叉任职。条件具备的，党委书记、董事长可由一人担任，有的党委书
记也可以兼副董事长。党委书记、董事长由一人兼的，要配备一名以主
要精力抓党的工作的党委副书记。当然，公司董事、监事、经理、副经
理进入党委班子，公司党委成员进入董事会、监事会，应分别按照党章
、《公司法》和公司章程的有关规定，严格履行程序。
三、职工民主监督
“企业通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理，保证企业工
会组织职工参加民主管理和民主监督”。这是《企业法》第十条和第十
一条的规定。职工群众对企业领导人的民主监督，大体上有三个途径。
1、通过职工代表大会进行监督。职代会的职权很多， 包括选举参
加股东大会、董事会、监事会的职工代表；评议中层和厂级行政领导干
部，提出奖惩和任免建议；听取和讨论公司有关企业发展、生产经营等
重大问题决策方案，并提出意见和建议等等，为了加强职代会对厂长（
经理）的监督，应该适当扩大职代会权限，充分发挥职代会对厂级行政
领导人员升、降、任、免中的重要作用。
接受职代会监督的企业领导人员，必须明确认识到，民主管理是企
业自主经营的必要前提，对企业领导人的选择与监督，是民主管理的一
项重要内容。企业领导人应采取必要的措施，自觉接受职代会的监督。
例如，向职代会公布企业应酬费用开支情况；厂长（经理）除了职代会
上报告企业生产经营情况以外，还应该主动向职代会述职；已成立股份
有限公司的企业，经理的报告要先提交职工代表大会讨论修改，然后再
交股东大会讨论；凡是进行股份合作制改造的企业，应实行股东大会和
职工代表大会（或职工大会）合一的模式，即设立股东（职工）大会，
作为公司最高权力机构。
2、通过工会这个工人群众组织进行监督。凡是中外合资企业， 应
当把工会的地位作用及活动方式写进公司章程，以便为工会开展活动创
3、通过进入董事会和监事会的职工代表进行监督， 要注意选择推
荐综合素质较高的职工进入董事会和监事会。进入董事会、监事会的职
工代表要代表职工利益参与企业重大问题的决策，对企业生产经营和企
业领导人进行积极有效的监督。
四、法律法规监督
社会主义市场经济从一定意义上讲是法制经济，只有健全国家的法
律法规，并且依法办事，才能保证企业领导人不犯或少犯错误，也才能
保证企业健康、快速地发展。实践证明，少数企业领导人违法犯罪有恃
无恐，与我国体制转换过程中法律不健全、监督机构弱化有密切联系。
1988年8月1日施行的《企业法》，1994年7月1 日施行的《公司法》，
1985年5月1日施行的《会计法》，加上其它先后颁布施行的法律法规，
将企业尤其是国有企业的活动纳入了法制轨道，也为强化企业监督机制
提供了必不可少的法律保障。
现在的问题是，有法不依现象严重，一些企业领导人之所以走向犯
罪主要是无视法律法规所致。为此，我们要搞好法制宣传，加强执法机
关的工作，努力增强执法力度。
针对目前普遍存在的“民不告、官不究”的不良现象，除了增强企
业领导者和执法机关的法律意识外，还要通过宣传教育增强企业职工和
公司股东的法律意识，以便更好地执行《公司法》第一百一十一条的规
定，即：“股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合
法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止违法行为和侵害行为的诉
讼”。此外，《公司法》规定，董事会与经营者之间是授权与被授权的
关系。因此，董事长与总经理必须分设，不能一人兼，否则就会削弱监
督机制的作用。
五、监督部门的监督
国有资产管理部门、监察部门、审计部门、工商管理部门、企业主
管部门以及财政、税务、银行、保险等部门，皆为企业的监督部门。充
分发挥这些部门及其在企业内部的对应部门的监督职能，是建立企业监
督体系、加强对企业领导人实施有效监督的重要组成部分。根据目前监
督部门对国有大中型企业实施监督的实际情况，以下几个问题应引起我
们更多的关注。
一是要提高监督部门的工作质量。一方面要提高监督部门工作人员
的素质，另一方面要健全有关监督制度，防止少数工作人员和企业领导
者搞权钱交易，保证监督工作的正常开展。
二是要依据国家的法律法规的有关政策，加强社会监督部门对企业
内部监督部门的垂直领导和管理。例如，国有资产管理部门应派代表参
加企业董事会和监事会，最好有专人常驻企业，以便加强监督，保证国
有资产的保值增值。又如企业内部的纪检、监察和审计部门，除接受同
级党组织和行政的领导外，还应该接受上级纪检、监察、审计部门的领
导。在条件具备的情况下，企业内部监督部门负责人可以由对应的上级
监督部门任免，甚至工资、奖金收入也可以同企业脱钩，以调动企业内
部监督部门工作人员积极性。作为监督工作人员自己，在提高自身业务
知识水平的同时，还要具备无私无畏大胆开展工作的精神。只要有法可
依，有政策可依，就要行使党和人民群众交给的监督权力。即使是同级
党委成员和行政领导成员的违纪问题，也要理直气壮地直接向上级监督
部门反映。
三是要突出抓好对企业的审计工作。目前对企业经营领导人的离任
审计，应该说为加强监督起了重大作用，但存在“死后验尸”的被动消
极的一面。一个企业领导人违法犯罪搞跨了企业，只能在他离任时才能
查出来，这显然是欠科学的。为此，建议除了离任审计之外，平均每年
都应该定期对企业进行审计，以便及早发现问题，防止造成更大的损失
六、制度约束
企业管理的实践证明，如果规章制度不健全，有漏洞，少数素质不
高的企业领导人就会钻改革的空子，以权谋私，滥用职权，搞违法乱纪
活动。例如，有些企业仅仅因为财务制度不健全，就出了大问题。因此
，在新旧体制转换时期，新老制度正在交替，建立健全一系列保证监督
的规章制度，势在必行。
具体讲，在财务制度方面，要依据《会计法》、《会计人员职权条
例》、《总会计师条例》等，建立健全企业财务集中统一管理制度，防
止小金库泛滥等财务混乱局面出现。对于企业领导人和有关职能机构在
财务方面的权限范围和限额等要作出制度规定，其他如产品定价权与产
品销售权分开管理等项制度，也要建立。
在人事制度方面，首先要有用人责任制，建立用人失察追究制度。
选拔使用企业领导干部，要按照干部管理权限，实行逐级负责制。企业
领导发生严重腐败行为，不仅要追究本人责任，而且要追究主管领导用
人失察的责任。要建立领导干部任职回避制度，以防止厂级主要领导的
直系亲属在厂办和人事、财务、供销部门担任领导职务。还要建立企业
家岗位资格证书制度，对于上岗前的企业领导干部，要求参加岗位资格
培训，并取得相应资格证书，以保证被选拔干部的素质。
在党风廉政建设制度方面，除继续坚持过双重组织生活、民主评议
党员领导干部、厂长（经理）定期向党委报告工作制度外，还要建立健
全并执行个人收入申报制度，个人重大问题报告制度，领导人收受礼品
登记制度，向职代会公布企业应酬费用制度，企业年度离任审计制度，
坚持中心组学习制度等等。
总之，对企业领导人在权力获得的制约、权力运行中的制约、权力
运行后果的制约方面；都要有必要的制度作保证，以实现全过程、全方
位的监督约束。
七、社会评价监督
企业领导人除了忙于经济活动，一般都比较关注社会对企业、产品
和本人的评价，包括党和国家的政策评价，领导行为的评价和企业内外
的社会舆论评价。这三种评价是正向（表扬）还是负向（批评）以及评
价的程度，直接影响到企业领导人的思想和行为方式。实践证明，社会
评价成了企业领导人的一种工作和生活的需求。正向的评价，能强化企
业领导者的积极向上心理，能增加他们的行为重复的次数，而负向评价
，也能产生一种负面压力，能减少他们行为重复的次数。
根据这种社会评价诱导规律，我们要注意把握好企业领导者的评价
分寸。当企业领导人为企业和国家作出一定贡献时，上级领导应该有表
示，支持肯定的言行，报刊广播电视中也应有正面宣传的内容，有关政
策也应向他们倾斜。当企业领导人存在缺点错误时，也应该适当地给予
批评教育，不能文过饰非，搞“一俊遮百丑”。尤其是企业主管部门的
领导，要及时加强思想政治工作，帮助他们改正错误，提高办企业的积
总之，对企业领导人的作为的评价要讲究辩证法，该肯定的就肯定
，该否定的也不迁就。同时，肯定或否定要把握度，不能过头，以便形
成科学合理的社会评价，鼓励企业领导人为企业的发展作出更大的贡献
八、思想教育约束
思想政治工作是一切经济工作的生命线。组织和指挥企业经济活动
的企业领导人，应该成为企业思想政治工作的第一对象。通过对企业领
导人的思想政治教育，可以提高他们的思想政治觉悟，克服不正确的思
想认识，树立正确的人生观，价值观和世界观，从思想上保证他们在工
作中不犯或少犯错误。因此，经常性的思想政治教育，也不失为一种思
想上的约束方式。
当前，对国有企业领导人的思想政治教育，应该重在帮助他们走出
在企业领导人和个人权力方面的认识误区。
误区之一是把自主权当成了“不受管”。有的企业领导人把自主权
当作护身符，认为企业有了自主权，就是想干什么就干什么。这显然是
片面的。实际上，自主权是企业根据国家方针政策自主参与市场竞争的
权力，并不是不受国家约束的权力。
误区之二是把法人代表当成法人。其实，法人是企业，厂长（经理
）只是法人代表，绝对不等于法人。法人代表只有在受法人治理结构的
委托后在规定的权限内处理日常经营管理工作，重大问题必须经过股东
大会或董事会集体讨论决定后，才能去办，企业扩大了自主权，不光是
扩大了法人代表的权力，而且也扩大了企业职工民主管理的权力。因此
，法人代表只能按法人的意志办事，决不是个人说了算。
误区之三是认为厂长（经理）负责制不需要搞民主集中制。这也是
不正确的。因为民主集中制既是一种党内制度，又是行之有效的行政和
经济管理制度。在市场经济千变万化的情况下，企业科学决策的难度增
大，厂长（经理）要想负好责，要作出能适应市场变化的决策，一是要
依靠班子全体成员的智慧和力量，二是要依靠全体员工的智慧和力量，
这就必须搞好民主管理。而民主管理就是民主集中制的生动体现。
此外，还有的企业管理者把“一把手”当成“一言堂”，把财务上
的“一支笔”当成一个人想怎么批就怎么批，这些都是认识上的误区。
因为一把手只是个班长，班长单枪匹马干不成事，还须依靠全班人马。
这就要求一把手多听属下的意见，集中大家的良策。财务“一支笔”虽
然是由一个人批，但它是代表企业全体职工的“一支笔”，不是个人说
了算的“一支笔”。
九、自我约束
所有的监督内容和方式，只有当被监督者自觉接受时才能奏效。因
此，企业领导者如果能自觉提高觉悟，进行自我约束，才是最重要的。
正如一位人大代表说的：“如果一个人的品质有问题，是一个被拜金主
义、享乐主义、极端个人主义俘虏的人，即使有再多的制度，再严密的
法规，他都会想方设法破坏规章制度，钻改革开放的空子。所以，一个
干部如果不能自我约束，那真是可怕”。
企业领导干部加强自我约束，必须增强自我监督意识。要加强对有
中国特色社会主义理论的学习，讲政治、讲正气、讲纪律，做到自重、
自省、自警、自励。在名利、权利、金钱、美色、人情等方面，自觉抵
制封建主义和资产阶级腐朽思想的侵蚀。
自我约束，说到底是一种道德约束，是依靠传统习惯和人们的信念
来实现的。道德和法律是相互补充的。一些人违法犯罪，常常是从不道
德开始，由小到大，由违背道德规范逐步转化为违反法律规范。企业领
导人有了明确的共产主义理想，就会注重自我约束，也就会自觉按照社
会主义法律法规办事。
作者单位：湖北省机械工业厅＊