中国二元户籍制度下不公平分配现实的批判与改革，本文主要内容关键词为：不公平论文,中国论文,户籍制度论文,分配论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国户籍制度变革的历史轨迹
（一）中国户籍制度变革的阶段划分
新中国成立以来户籍管理制度的变化，大致可划分为1958年以前，属自由迁徙期；1958年至1978年，为严格控制期；1978年以后，为半开放期3个阶段。
1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。以法律的形式限制农民进入城市，以及城市间的人口相互流动，形成了城乡分离的“二元结构”。使户口登记有了全国统一完整的法律依据，这部法律在当时的积极作用是不言而喻的，但同时也形成了一堵无形的墙，使城乡之间泾渭分明，公民的迁徙自由受到一定的限制。这种农业和非农业二元户口结构的户籍管理制度，产生了“城里人”与“乡下人”在事实上的不平等，如“城里人”可以凭城镇户口分发到“购粮本”，凭“购粮本”买到一定数量的平价粮，还可以配发一定数量的油、肉等的票证等，而“乡下人”就没有这些花花绿绿的票证。
1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1975年修正的《宪法》颁布，取消了关于公民迁移自由的条文。
（二）中国户籍制度的分析与评价
1、二元户籍制度产生的原因
新中国建立，社会制度变迁，一方面传统的农村非农经济迅速萎缩以后，农村从事非农经济活动的人口挤向了城市，另一方面城市萎缩服务业，缩减了就业机会。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间，每年涌入城市的人口高达500万人以上。大量的人口迁入城市和城市较少的就业机会，这使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割、区域户籍迁移设限政策的出台。
2、户籍制度的特点
(1)法律规定严格有加。中国户籍管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的法律性规定。
其基本精神是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由，但反过来，则要受到十分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”
(2)把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。在新中国计划经济体制下，因为粮食生产的总量不足，城市粮食供给短缺，1953年，我国实行对粮食的统购统销政策，以保证对城市的粮食供给。此后的二十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直到1979年，《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时特别强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。
改革开放以后直到20世纪80年代中期，户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。
因此可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。
(3)户籍制度与社会保障体系紧密连接。正是由于户籍制度内在逻辑的演化，新中国逐步形成了一种以城乡户籍为标示的城乡分割，区域分割，行业分割，核算单位分割的多元公有制体系，即，差别社会保障体系和差别社会公共资源享用权的多元社会保障体系。随着中国实施改革开放，城市内部的社会保障制度有一定调整，农村以村为单位的社会保障能力进一步弱化，但与户籍相依附的城乡社会福利保障分享边界泾渭分明。
(4)公共资源供给与享用城乡分割因为城乡的经济发展水平显著差距和公共财政体制实施城乡二元体制，导致城乡的公共资源和公共服务配置差距明显，表现在城市的交通、供水、垃圾等基础设施；科教文卫等公共服务配置与农村显著差距。同时因为城乡二元户籍制度，城乡居民公共资源和公共服务二元化管理。农业人口不能与城市人口共享城市公共资源和公共服务。表现在城乡人口的收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训、军人安置、计划生育、婚姻、出国等等按照户籍进行归口管理。
(5)户籍制度与区域国民收入再分配紧紧相连系。中国的国民收入管理政策，即财政管理体制的基本是，各个省市自治区的国民收入在中央和地方进行分配，各个地方根据不同情况接受国家的国民收入再分配，也在地区内部进行国民收入再分配，再分配的区域在本地区行政区域内部，分配的对象是本地区的户籍人口。
二、当前户籍制度改革的现实与批判
（一）户籍制度改革的现实
当前，全国各地本阶段改革的核心是户口登记制度改革、迁移制度和附属其上的社会福利保障制度改革，受经济发展阶段制约，城乡二元的社会福利保障政策无法突破二元化管理，因此城乡户籍也无法自由流动，所有地区实施的系列改革都是就朝有利于城市的方向推进。如：在户籍登记管理制度改革中，农村居民成为了荣誉市民。广东省、浙江省、济南市、南京、河北省、内蒙古、重庆按照实际居住地统一登记为居民户口，登记为城镇居民和农村居民。
在户籍迁移管理制度改革中，都以有利于城市的资金、人才等要素聚集为目标。北京户籍制度近期只是在吸引高学历人才方面，给予有限的户籍管理松动；上海重点在引进资金上明确户籍管理规定，对有居住、就业的户籍转移条件比较模糊；广东省对户籍迁移在学历、财富、投靠亲属等方面设立准入条件；深圳市先是为拉动房地产，实施住房入户，后来为吸引人才，做相关迁移规定；浙江省本省范围户口迁移自由，对流动人口没有做迁移的相关规定；济南市人口迁移户籍管理将实行条件准入制；内蒙古、河北省、南京市户口迁移政策以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件。
在社会福利保障制度改革上，针对流动人口制定了一些不需要财政过多付出的公共服务制度。广州市蓝色户口可以享受一些公共服务；浙江省对流动人口的公共服务扩大到子女就学、计划生育、卫生防疫、证照办理、科技申报、专业技术职务任职资格评定等方面基本同等的待遇，提供同等义务教育机会；内蒙古相关公共服务改革，新型户籍管理制度将最大限度地简化审批程序，清理和取消已没有实际意义的户口迁移附报材料，取消户口迁出、迁入、出生、死亡、变更、更正、注销户口过程中的附加条件，逐步实现网上迁移户口，今后，丢失户籍相关证件后无需再在媒体上声明丢失作废，经本人申请，可直接补办；河北省相关政策改革，对到建制镇落户的人员，不受居住年限限制，并可保留其承包土地的经营权，对新生婴儿或未落户的未成年子女，凭医院出生证明即可在父亲或母亲户口所在地落户，不再受其他任何条件限制，包括计划生育指标；重庆市制定了《进城务工农民权益保护和服务管理办法》，就农民工的权益进行了54条规定。
相关公共服务改革上，也就是在形式上做一些文章，比如，大多省市进行户口迁移审批手续简化；对符合条件申请落户的各类人员，办理户口登记时，严格按照规定的办理户口收费标准收取，不再收取城市增容费等其它费用等制度优惠。
（二）户籍制度改革的批判
当前户籍制度改革，主要户口登记制度改革，一次性取消农业户口，变为统一的居民户口。对户籍跨地区迁移和与户籍相关的社会就业和社会保障政策没有深化改革进程，农民得到的也不过依然是一顶中看不中用的“荣誉市民”帽子。户籍制度改革浅表化是城乡之间、区域之间利益博弈的结果，城市在户籍制度改革中继续获取利益。
一是城市户口成为有价值商品，城市在城市户籍出卖中获取利益。
改革开放以后，原有计划经济体制时期所形成的多元公有制下的差别社会保障和差别社会公共资源享用权，成了可以买卖的“商品”，户口买卖成了城市经营的一大手段。许多城市以城市增容费的名义销售户口，敛取大量财富。
二是城乡户籍围墙是城市无偿占有农村转移劳动力国民经济贡献的条件。
但是，随着中国经济快速发展，中国劳动力要素市场的逐步开放，中国农村剩余劳动力全面向城市转移，切止2006年，中国农村剩余劳动力转移数量达到2亿人。根据重庆市调查，农村户均人口3.2人，家庭有2人外出务工的民工占到总人数的49.80%，而有3人及3人以上外出务工的家庭也占到总人数的25.30%，而只1人外出打工的则仅24.90%。因此农村转移劳动力家庭基本的劳动年龄人口都向城市转移，向沿海地区转移，对城市及发达地区财政贡献达到30%-40%。如重庆市，450万劳动力每年对主要输出地区（广东、浙江、福建）财政贡献达到187.83亿元。因为户籍制度限制，城市和发达地区占有转移劳动力的财政贡献，却拒绝向他们及其抚养人口进行再分配，向他们支付社会福利和社会保障，让他们共享公共资源，转出劳动力的农村地区承担国民收入再分配。
三是城市用城市户籍换取城市周边地区农业人口的一切利益。
城市经济的迅速扩张，周边地区土地大幅增值，原来农村的“土地福利”已经转换为“地产资本”。在这种情况下，城市用城市户口和最低生活保障换取了农业人口的户口、就业、土地及其附加在上面的失业保障和养老保障，农民的生活明显下降，城市边缘区也在全方位蔓延，边缘区问题也逐步加重。
（三）二元户籍制度的影响及后果
计划经济时代，因为这是以准法规的形式在进入城市的权力面前不平等，按财产拥有的多少把大多数低收入的老百姓与少数富人区分开，这是计划经济模式的客观结果，虽然构成对公民合法权益的侵害，但决策人并不是一种主观故意，改革开放以后在户籍制度上应该说是一种主观故意构成对公民合法权益的侵害，对全社会发展负面影响及其深远。
1、阻碍了农业现代化和城市化的发展
中国市场经济快速发展，经济非农化水平快速推进，大量农民工成为了城市产业工人，但是，计划经济时代的二元户籍制度却始终没有打破，农村转移劳动力成为产业工人多年以后不能居住在城市，成为城市居民，他们的抚养人口长期与他们分居，农村有限的公共资源和土地资源无法向现存农业劳动力及其抚养人口聚集，造成城市化发展滞后，农业现代化进程难以推进，农村转移出来的产业工人难以享受城市公民同等待遇，农村的老人和留守儿童的社会问题日益严重，农村社会事业无法得到长足发展等社会经济问题。
2、阻碍城乡、地区之间公平协调发展
农村转移出来的产业工人在参与城市产业劳动中，通过创造增加值，对城市国民经济的总收入作贡献，但是因为户籍制度的限制，他们在国民收入分配中只得到了工资分配，他们本人和抚养人口却被剥夺了参与城市国民收入再分配的权利。这种制度安排，要求农村劳动力主要输出地（中西部落后地区）及相对于城市更加落后的农村地区，在没有获得转移劳动力的国民收入贡献（财政贡献）的情况下，承担起了转移劳动力和抚养人口的国民收入再分配（所有公共服务支出）的责任。
中国的国民收入再分配制度在城乡之间，发达地区和不发达地区之间处于严重的不公平状态，城乡二元户籍制度和人口不可自由迁徙是造成问题的根本。改革户籍制度是城市与农村，发达地区与不发达地区利益博弈的过程。在这一博弈过程中，农村或不发达地区处于弱势，制度决策取决于中央力量的干预程度和全社会对协调城乡发展和区域发展的认识。
总之，这种制度安排强化了城乡之间，落后地区与发达地区的利益矛盾，城市在剥夺农村，发达地区在侵占落后地区的利益，城市反哺农村，西部大开发等重大战略成为难以推进。
3、强化了社会阶层群体之间的不公平，也强化了社会对政府的不信任感
如苏州市在苏州工业园区实行四种类别（聘用类、购房类、纳税类、投资类）的“蓝印户口”，将人口分为三类九等实施户籍管理。“嫌贫爱富”的户籍制度，把人权当做商品，从城市户籍制度改革的内容上，总是以农民社会待遇为出发点，以城市利益为落脚点。表现在：一类，要求转为城市居民的条件是人口的文化素质，意思是只要具有较高文化水平的人才，尽管许多岗位在城市都是不可或缺的，但不享受其他城市劳动者一样的待遇。二类：有住房财产的人，意思是，具有多少家庭财富的人口才能拥有城市户口，同时意在拉动城市房地产业发展，带动城市经济发展。三类：有多少投资，每年交纳多少税收，即要求社会财富或要求直接交纳多少税收，对当地经济有多大直接付出才能拥有城市户口，直接劳动中对国民经济的贡献不计算贡献。四类：户籍转移的计划制度，以城市现存容量为基础，进行户籍转移计划安排，不以制度建设需要提高城市容纳潜力，甚至进行城市容量扩张。
4、造成社会弱势群体
据重庆市民工调查发现，全市人均可支配收入达到1600元／月以上的情况下，民工月工资收入基本维持在1000元以下；在工作时间方面，绝大多数人每天工作时间超过8小时，占总人数的92.29%，且有11.97%的人工作时间在12小时以上；居住方面，有51.76%的民工其居住面积在10平方米以下，5平方米以下的也占到总人数的15.53%，大部分农民工与人合租或住工棚、宿舍，占总人数的63.84%，自己买房住的也只有7.44%；劳动保障方面，近1/3民工没与单位签劳动合同，仅有两成民工有医疗保险，四成民工生病后不进医院诊所；户籍方面，过半民工看重城镇户口。
据深圳市有关部门估计，深圳当前950万外来人口，民工中只有少数人能承受得起一个人居住或一家人居住的房租负担，大约有700万居住在城中村。农村流动人口能承受的房屋租金压力，有不少人集体租房子住，由于就业和生活不稳定，他们不讲究在城市的居住条件，只要能避风躲雨就可以了，不会奢望有空调或取暖设备、洗澡设施，也无法计较室内有没有卫生设施等。
三、中国户籍制度改革的思考与建议
统筹城乡户籍不应把它简单理解成农民变成市民，也不在于建立城乡统一的户口登记制度，更不是政府发起的一场户籍改革运动，关键是要抹去横亘在农民和市民之间的收入和各种福利差距。但是，我们以重庆市为例进行测算，如果要在2020年前解决城市化发展中的农民工市民待遇和安居问题，解决城市建设征用土地的农转非市民待遇问题，需要接近1万亿元的财政投入，这仅靠户籍制度本身的改革是不可能实现的，须从户籍制度背后的一系列社会管理制度入手，通过缩小城乡发展的差距才有可能。因此建立城乡统筹的户籍制度要以科学发展观为指导，以“城乡统筹发展、城乡居民平等享受社会成果，构建和谐社会”为目标，以“以人为本”和积极稳妥为基本原则，以人口城市化引导户籍制度改革为基本方向，以城乡经济发展和公共财政体制改革为前提，按照东中西区域层次，重点在学生军人、已经长期转移劳动力、农村新增劳动力及格人群逐步推进户籍制度调整和配套完善附加在户籍制度上的各项社会福利保障制度，实施“两阶段多步骤”（城乡户籍二元制度和城乡户籍一元化制度两个阶段）战略，最终在城乡居民收入、社会福利和保障基本均衡时期消除城乡二元户籍制度。
（一）户籍制度改革的基本原则
1、局部利益服从整体利益的原则。户籍制度改革首先要面对的是城市要解决征地农民和农村长期转移到城市劳动力及其抚养人口的社会福利和社会保障问题，是要求城市在国民经济再分配公平地覆盖这部分人口，为城乡的国民收入公平分配和城乡地区的社会和谐支付成本。城市作为国民收入不公平分配的利益获得者，如果不服从地区甚至国家的整体利益，户籍制度改革是无法有效推进的。
2、城乡统筹原则。即把户籍制度的改革置于统筹城乡发展的大框架中来进行，让城乡居民平等享受经济改革与发展成果。首先是要让已经进入城市的转移劳动力成为城市居民，享受经济改革与发展成果；其次是让经济发达地区农村人口依托当地经济平台建设，成为城市人口，享受城市居民待遇，一部分农村人口依托地区经济发展，提高收入和社会福利保障水平；第三是让中西部地区人口部分通过就业实现经济发达地区户籍转移，与发达地区人口共享城市居民待遇，让留守的农村人口占有更多的经济社会资源，以增加收入和提高社会福利保障水平。最终实现城乡户籍一体化。
3、循序渐进原则。实施“两阶段多步骤”，一方面，落后地区经济发展水平与沿海地区比较相对落后，另一方面，户籍制度背后依附了系列的社会福利和社会保障制度，各个地区社会公共资源配置水平高低不一，公共财政需求量大，同社会大变革必须是一个系统平衡的过程，需要社会经济发展相互协调，如果操之过急，采取一步到位的户籍改革，将会导致社会福利保障制度整体休克，因此循序渐进是基本原则。
4、系统配套原则。户籍制度改革中，经济发展和就业机会是前提，财政能力和公共财政分配制度改革是条件，户籍制度本省包括登记、迁移等七个方面的内容，依附于户籍制度上有社会福利和社会保障制度体系，保障户籍制度改革的制度体系包括农村土地制度、城市用地管理制度、宅基地管理制度、行政管理体制、城乡规划建设管理体制，以及保障所有制度体系运行的措施，任何一个方面单独运行，都无力推进户籍制度整体改革，因此必须采取系统配套原则。
5、政府主导与市场机制相结合原则。虽说我国城乡发展失衡主要不是市场而是政策因素所致，城乡发展差距和户籍制度改革的确需要借助政府之力来缩小和推行，然而，发挥政府的主导作用，并不等于采取完全强制性的行政行为，而是在尊重市场作用、尊重城乡融合与城乡互动的规律基础上，政府适当采取倾斜的制度供给、体制创新，使长期以来处于相对落后的农业、农村、农民得到补偿性的发展，并在发展中弥合城乡差距，统筹城乡户籍。
6、政策引导与农民自愿相结合原则。户籍制度改革的当前要点是推进农村人口城市化，但是，农村人口城市化受到多方面限制。一是，农村承包土地地的福利功能、较发达农村地区责任地逐步转化为土地资本，具有较大的增殖能力，部分农业人口的收入明显提高；二是，农村与城市的文化差距和长期以来的城市对农村人口的心里和政策的歧视，部分农业人口对城市生活有畏惧；三是，城市的生活成本明显高于城市，农民收入偏低，取向农村生活；四是，部分农业人口已经改造了住宅，不愿意放弃多年的积累；五是，部分中年以上年龄人口面临退出城市就业时期，更愿意选择乡间生活。因此，户籍制度改革，要坚持政策引导与农民自愿相结合原则。
（二）中国户籍制度改革的几点建议
一是采用城镇化的双轨模式。把转型经济中城市的扩充机制划分为：通过户籍制度为基础的二元体制安排来调控城市规模的模式以及以劳动力市场机制调节城市规模的模式，因此在城乡统筹发展的较长时期，将继续保留二元户籍制度框架。
二是由城市劳动力市场需求决定户籍制度的改革进程。现有的劳动力流动是个市场过程，今后的剩余劳动力转移也必将是个市场过程，必须通过劳动力市场的供求来决定。放开城市户籍管理的前提必须是城市有能力吸收愿意转移的剩余劳动力。为此，一方面应该保持经济的稳定快速发展，千方百计地增加就业。同时，更重要的是，进一步增加农村教育投资和多元化解决留守儿童的教育问题，加快速度提高农村人口的受教育年限，提高劳动力，特别是新增劳动力的素质，扩大城市就业适应能力。
三是断根的思路减少农业人口。充分利用年轻的一代有更加高的文化素质，更能适应城市环境，农村新生代多数已经没有承包土地，心里失落减少等有利条件，以减少农村人口为目标，在2020年以前，完成农村军人、学生等新生劳动力城市化任务。
四是以农民工的需求为重点，解决有现实需求和能力的农民工户籍城市化问题。当前农民工中40%左右长期就业、具有固定居住场所，有稳定的收入，有强烈的户籍城市化需求，有购房医院，有放弃承包土地医院，有子女教育需求，也适应了城市生活，因此，该部分长期为城市经济贡献的农民工及其抚养人口有权利，也有必要实现户籍城市化。
五是户籍制度的改革在步骤上应采取先城后乡。改革户籍制度事实上因为地区财政的有限性，很难城乡一步到位。因此要先城市，后农村，分步到位。第一步城市调整公共财政投入体制，扩大财政投入，用以支持农村人口城市化。第二步，是城市对没有户籍转移的转移劳动力及其抚养人口的社会福利保障支出与公共资源分配进行向农村转移支付；同时，是地区调整公共财政投入体制，弥补长期以来农村社会福利和社会保障的历史欠账和公共资源配置的历史欠账。第三步，才是推进城市与农村的社保标准与规范对接。
六是户籍改革系统配套。在城市，一是，努力发展经济，提高城市就业机会。二是，充分考虑户籍制度以及依附于户籍制度之上的其他部门政策的衔接和过渡，调整公共财政体制，尽量利用城市的财政力量，实施稳妥的户籍制度调整，避免“休克式改革”。三是，按照经济发展进程确立社会保障制度改革和公共资源配置计划。四是按照就业发展、社会保障政策实施能力、城市公共资源配置能力和配置进程制定户籍改革政策和计划。在农村，一是，创新建立相应的承包土地流转政策和宅基地管理政策，推进农村人口城市化。二是，发展农村经济，提高农村经济水平，增加农民收入，提高农村的社会福利保障水平，让城乡二元户籍制度在城乡统筹发展中逐步消除。
七是区域上分层推进。第一个层次，是东部发达地区。由于转移劳动力80%左右集中在东部发达地区，因此，制度改革首先在考虑到东部地区的空间限制，因此重点实施已经转移多年的劳动力。第二个层次是中西部大中城市。随着西部大开发，中西部大中城市将是经济社会和人口聚集的主要地带，在发展时序上进入户籍制度建设的第二区域。第三层次，各个国家级经济区。随着经济区的逐步形成和发展，将是接受人口的重要区域。
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