旅游业的两种发展观和政策导向，本文主要内容关键词为：两种论文,旅游业论文,发展观论文,导向论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基于经济产业的发展观
迄今为止，不论是实业界，还是在政府决策层，发展旅游业的基本出发点都深深地植根在旅游活动的经济功能上。这种基于经济和产业的发展观（为了叙述的方便，以下简称为经济性发展观），包含四个相互联系的特征和要素：
一是发展旅游的原动力和主要目的，对国家来说，是获取外汇，为国家的经济建设提供进口设备和技术所需要的资金。对地方来说，是发展地区经济，扩大就业，调整经济结构，改善人民生活。90年代以后，随着财政包干和分税制的实施，地方从发展旅游业中获得的利益更为直接，发展旅游的积极性空前高涨。对旅游业的经济功能和作用的认识取得了广泛的认同，旅游业能够富民富区、旅游业是经济腾飞的驱动器和催化剂等观点深入人心。
二是认为旅游业能够以较高的速度发展，而且在一个相当长的时期能保持较高的增长速度。经济性发展观在政策上的集中表现，就是形成了政府主导下的超常规发展战略。超常规发展战略确定，中国旅游业是在一个相对薄弱的基础上发展起来的，有条件、也应该通过政府的指导和推动，通过集中必要的政府和市场资源，以高于国民经济平均速度发展，在一个较短的时期内，使中国旅游业提高到一个较高的水平。为了实现这一战略，旅游业采取积极有效的招商引资政策，开放经营市场，搞活企业的机制，实行灵活的劳动雇用制度，促使海内外的资金和人力资源得以自由地流动，消除人为的制约和障碍。
三是地方政府起着主导的作用，身兼事业发展者、市场监督者、行业指导者、开发推动者、业务经营者和资源投资者的多重角色。在旅游业发展过程中，地方政府受到发展地区经济的宏观目标的导引，在确立发展目标、运用政府资源、协调社会力量、推动旅游开发方面发挥了主导作用。由于政府机构掌握着土地、规划权和生产力要素，通常是投资开发旅游资源的先行者，在市场发育不完善的条件下，通过先期进入市场而形成垄断优势，占有经营市场的较高份额。发展旅游业的政府主导型战略有两个突出的特征：一是强烈的加速发展的国家意志；二是这个国家意志通过国家机器的行政手段，对旅游业优先配置资源要素。
四是建立了刺激和鼓励外延扩大的利益机制。90年代以来，国际客源市场的增长渐趋平缓，旅游供给的扩张速度超过需求的速度，旅游业由卖方市场转向买方市场。即使是在这种市场条件下，鼓励外延扩大的机制仍是主流性的指导思想。在超常规发展战略下，产品开发面广量多，区域开发遍及全国各个角落，资源开发具有爆炸性的能量，以冲击波的形式波及各个地区。
经济性的发展观和与其相适应的一整套政策措施，适应了八九十年代中国经济发展的形势，也与国内旅游业蓬勃兴起的潮流相呼应，在实践上取得了成功，在推动中国旅游业发展的历史进程中发挥了重要作用。中国旅游业通过大规模的开发建设，对改善投资环境、完善经济结构、发展地区经济、改善环境等诸多方面，发挥了巨大作用。通过发展社会生产力，极大地促进了社会精神文明的建设、引进了文明生活方式、改善了环境质量、舒缓了社会关系、光大了文化的传统，也有助于树立和强化对国家和民族的认同感。但是旅游业在发挥巨大作用的同时，也产生了一些后遗症和副作用。经济性的发展观在很大程度上导致了下面的一些症状：
——旅游业的发展唯一或主要是为了经济的发展，经济利益成了压倒性的目标。旅游业的社会功能、文化功能和环境功能在政策决策过程中居于无足轻重的地位，在不同功能发生冲突的情况下，往往被忽略。
——政府机构受到经济利益的驱动，对旅游资源的开发采取放任的态度，为争夺发展资金而忽略项目对本地区土地、环境和其他社会要素的消极作用。由于各地区有相对独立的经济利益，加上实质存在的地区经济割据，不顾市场和资源条件开发的情况普遍存在。
——文化的粗俗化。中国传统文化是我国旅游业取之不尽的源泉，文化旅游是我国旅游产品的主流。但在外来文化和现代文化的冲击下，许多地区的旅游开放常常摒弃珍贵的民族文化特色，忽视特有的文化内涵和价值。古朴的民俗文化和民族风情面临过度商业化的侵蚀。旅游区文化和科学知识的含量不高，误释误导或不健康文化充斥的现象比较多，旅游者在旅游过程中常常感受不到有益的教育和熏陶，旅游增识益智、寓教于游的文化教育功能远未发挥出来。
——旅游业发展与环境的依存关系遭受巨大的挑战。我国区域性环境污染进一步恶化，使不少高品位的旅游资源和景观环境遭到很大的破坏。在旅游业内部，由于旅游需求的推动，我国将面临新的一轮旅游资源开发浪潮。在投资主体多元化和社会办旅游的发展模式下，政府的宏观调控乏力，规划执行力度随意性很大，形成了中国特色的旅游业粗放发展格局。旅游资源开发重点正在逐步移向海滨海岛沙滩、过度地带的山岳景观乃至自然保护区等自然生态系统更加脆弱、更加敏感的地带。
由中国国家旅游局、原国家科委和中国科学院组成的旅游可持续发展研究组在深入研究了影响中国旅游业可持续发展的若干问题后，提出了我国旅游业面临的五个方面的问题：（1 ）旅游资源：有限的旅游资源面临旅游者数量倍增的巨大压力，而旅游资源家底不清和盲目开发更加重资源供需失衡。（2 ）生态与环境：脆弱的生态环境与旅游需求的快速扩张形成强烈反差；生态系统的破坏与环境退化是中国旅游业可持续发展的主要障碍。（3 ）国民素质：淡薄的环境意识与普遍的不文明旅游行为并存；提高旅游者与经营管理者素质与可持续发展意识迫在眉睫。（4）旅游文化：旅游文化品位不高，优秀的传统文化受到强烈冲 击，民族特色旅游受到严峻挑战，旅游文化教育的功能亟待加强。（5）旅游科技：旅游科技水平低，发展滞后，是造成旅游发展质量不高和可持续发展能力不强的重要因素。（6 ）旅游经济：旅游经济高速增长与粗放经营并存，基础薄弱；体制亟待理顺，管理亟待加强。报告所提出的中国旅游业存在的问题，印证了前面对中国旅游业发展观的反思。
诚然，每一个经济产业的进步，都必然要付出一定的代价，旅游业与其它经济产业比较，资源和社会的代价是比较低的。但是，由于旅游业在下个世纪的巨大规模和快速增长，这种发展的代价如果不加以控制，就不一定是我们所能够承负的了。人类的理智和智慧，使我们可以在经济进步和社会发展方面建立一种平衡的关系和模式，寻求和确立符合全局的、整体的和持续的社会利益的旅游发展战略。
二、社会性或可持续的发展观
从90年代开始，在全世界范围内，随着旅游业的规模日益扩大，旅游业的作用和影响日益重要，旅游活动在国家政治经济活动和公民的社会生活中占有更重要的地位，旅游业的发展模式受到了关注。1990年在加拿大举行的全球可持续发展大会上，旅游行动委员会提出了旅游发展行动战略草案，从国家和地区的角度提出旅游业可持续发展的目标、政策、措施、以及政府和企业的任务。1995年世界旅游组织和其它联合国机构在西班牙召开了“可持续发展旅游世界会议”，通过了《可持续旅游发展宪章》，宪章强调旅游业发展要将经济发展目标与社会目标相结合，保证资源的可持续利用。1998年10月，亚洲和太平洋地区25个国家的议员在中国的桂林召开亚太议员第六届环发大会，深入讨论了旅游业可持续发展所面临的挑战及有关的战略行动，会议通过的《桂林宣言》确认，旅游业的可持续发展是本地区经济可持续发展不可缺少的组成部分。会议呼吁各国政府制定和实施旅游业可持续发展的战略和政策，使旅游业的发展同本国社会、经济和环境保护的总目标相适应，造福于当地人民。
经济性的旅游发展观已经走到其发展的尽头，以新的发展观来更替是历史的必然。从供给的角度来看，国家的自然资源和环境资源不可能无节制地开发，我国脆弱的生态环境难以承负继续以目前的规模和速度粗放式地和掠夺性地利用资源。从消费者的角度来看，今天的消费者日益具有生态、环境和文化意识，对旅游目的地选择标准也日益体现生态和文化的需求。从社会发展的角度看，对旅游业与社会发展协调发展的要求已经越来越多地成为政治家、经济管理部门、法律、舆论和社区公民关注的重点，旅游业不能漠视这一时代的潮流。
我国政府已经确定将可持续发展作为国家迈向现代化的两大基本战略之一，日益成熟的可持续发展思想，奠定了旅游业新的发展观的理论基础，国际和国内在这一领域的积极探索，为旅游业新的发展观的形成提供了丰富的实践准备。旅游业的新的发展观建立在一个平衡的、全局性的、可持续的基础上，从全新的视角来审视发展目标、发展道路、发展策略问题，我们把这种发展观称之为社会性的或可持续的发展观。
社会性的发展观的核心观念是，旅游业具有经济、社会、环境和文化的四大功能，国家和地区发展旅游业的出发点，不仅仅是经济的目标，而且应该自觉地、充分地把旅游经济发展与社会、环境和文化发展结合起来。旅游业的发展在客观上会带来对社会发展的革命性影响，在某种程度上是社会变革的非常重要的推动力量，尤其是在某些偏远的地区和社会发展的起步阶段。但是，旅游业发展并不会自动地和直接地发挥这种作用。社会发展是一个十分复杂的系统，其运行有自身的规律，需要在规划和发展的阶段，加以充分的考虑和设计，将社会发展放在恰当的位置。例如，旅游业的发展并不能自动地改善旅游目的地社会的社会关系和结构，相反，有可能改变该社区的传统的生活方式和价值观，引发旅游文化与地方传统文化的冲突。旅游业的兴起也不可能普遍地改善该社区所有人的福利，通常的情况下，部分人获得了旅游发展的大部分利益，而其他人却可能不得不忍受物价高涨和嘈杂喧闹的后果。旅游业的兴起也不一定能够保障青年、妇女和少数民族获得发展的机会。但是，通过教育和实施保护弱势人群的劳动法律，这种社会图景能够有所改变。
把旅游业发展的功能放在更广泛的范围来审视，并不意味着贬低和忽略经济的主导作用。准确地说，社会性的发展观仍将经济作为旅游发展的主要功能来考虑，在经济普遍落后的地区，发展权仍是最重要和首要的基本权利。只有根本解决发展问题，才可能谈得上根本解决其他问题。问题是，文化和环境资源具有一旦毁灭就难以再生的特点，在我们对资源的价值还没有深刻的认识的时候，为了短期的利益，是否值得牺牲长远的资源价值呢？或者，是否有别的方式和途径，可以在保存这种价值的同时又实现经济发展的目标呢？
答案是肯定的。解决这个难题的基本思想就是旅游业可持续发展的理论。联合国大会和世界旅游组织以及其它的国际组织已经就这个问题发表了一系列的宣言、规则和要求。可持续思想被完美地表达为既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。这个理论的各项原则，既适用于各种旅游经济活动的主体、客体，适用于各种旅游产品的开发，也适用于旅游活动的质量控制、市场促销和交易活动。规划作为旅游开发的基础，必须坚持以可持续发展理论作为其全部工作的基础。
建立完整的新发展观，不仅仅意味着改变我们考虑和解决问题的方式，也需要我们相应改革发展旅游业的政策和战略。这种变革会带来阵痛和重负，但是也是中国旅游业长期利益之所在，是旅游业不仅仅作为一个经济部门而且作为一个精神产品输出部门确立在社会中的地位和形象的重要基础。坚持可持续的发展观，要求我们更多地思考以更经济的方式开发旅游资源，千方百计地以更少的资源消耗获取更大的效益产出；要求我们更多地考虑经济和社会效益的统一，在经济发展中兼顾社会和文化的发展；要求我们突破利益的羁绊，以更负责任的态度考虑旅游业的布局、开发；要求我们分担文化发展、环境保护和教育的共同责任。旅游业只有先利人，才可能最后利己。坚持旅游业的可持续发展，最终还是为了旅游业以一个负责任的大产业，生机勃发地进入生态更为平衡的未来世纪。
三、发展与发展政策的思辩
在旅游业中推进可持续发展战略，具有其它经济产业部门不可比拟的有利条件，一个优势是旅游业是物质文明和精神文明相结合的产业，天然倾向于可持续地发展；另一个优势是旅游业没有历史的负担，可以轻装上阵，采用可持续发展战略的成本和代价相对较低，认识也更易达成一致。但是，两种发展观有不同的利益出发点，有不同的思维特点，有不同的规则和标准取舍，不仅在理论上，而且在实践上都迥然不同。下面的几个问题可以作为两种不同发展观的试金石，加深我们对旅游业可持续发展理论的认识。
（一）政府主导和政府目标的设定
在公有制占主体地位的条件下，政府不仅有推进社会发展和福利的公共目标，也有直接控制资产和享有投资所得利益的集团目标。能否将公共利益和集团利益结合起来，或者说，将经济发展同社会、环境和文化发展的目标结合起来，在很大的程度上取决于地方政府的行政架构和运作机制。
旅游业在90年代倡导实行政府主导型发展战略，确立了动员全社会的力量加速产业发展的格局，直接的结果是旅游业的作用和地位提高到一个新的层次。但是，个别地方在理解和实施政府主导战略中也出现了偏差，表现在以行政手段干预本可以通过市场手段来进行的经济活动；个别地方特别是在经济发达的华东地区，冒进和过热的情况已经存在，出现乡乡冒烟、村村点火的现象；建设项目严重失控，景点布局重复，低水平模仿抄袭，违背旅游活动的基本规律。而在需要政府给予大力支持和投入的领域，如社会环境、公共设施、宣传促销经费和政策协调等方面，政府主导的力度不够有力和及时。
如果抛开现实的状况，从严格的意义上来说，政府其实没有自己的集团利益，社会、文化、环境的发展目标即使不是置于经济之上的话，也应该和经济发展置于同等重要的地位。而且，这些功能和职能只有政府才有可能发挥作用。在旅游业的范围内，政府主导的含义包括，既要通过政府的领导和推动，使旅游业能够得到健康、快速和持续地发展，而且要通过政府的力量，推动旅游业充分发挥其社会功能，确保旅游业的发展与其它社会发展的协调同步，并尽力减少发展中带来的负面影响。政府主导整个事业的发展，但主要不是通过直接参与的方式，而是通过营造环境，创造条件，扶持企业的方式；政府一方面促进旅游产业的发展，一方面采取措施减少发展带来的负面影响，使旅游产业建立在环境优美和文化丰富的基础上，实现旅游发展的长期目标。
（二）评价和衡量旅游业发展的体系
按照传统的发展观，旅游业的发展水平主要依靠规模和速度来衡量，这种衡量方法很直观，但却不能全面地度量产业的素质和效益，也不能科学全面地反映旅游业对社会进步的贡献。由于旅游业是一个新兴的产业，在全世界的范围内，还在为建立一个科学的评价体系而努力，世界旅游组织和加拿大政府推荐的旅游卫星帐户，试图通过建立一套虚拟的国民帐户，反映旅游业经济活动的全景。世界旅游理事会通过深入的研究，勾画出旅游业对国民经济、就业、税收、政府服务的贡献。在我国，旅游业的经济贡献主要是外汇和国内旅游收入，出国旅游的支出被视为外汇漏损，抵减外汇收入的贡献。
我国旅游业的经济贡献难以确切衡量的主要障碍，主要是对旅游业的构成和范围存在与国际通行标准不同的认识。旅游业经济活动的统计基于旅游者的消费，这与传统的按生产部门统计的方法不同。在我国现代经济发展时间很短，旅游经济活动影响仍较有限，经济活动基本是按部门而不是按产业来组织，旅游业的产业边界和范围尚未取得共识，旅游业的经济贡献被大大低估了。另外一个障碍是，由于旅游产业活动分布在相关经济部门中，旅游业对政府的财政贡献方面的统计方法仍不完善，也往往使旅游业的作用难以用数字来定量衡量。在很多情况下，地方政府和行政首长对旅游业的认识，主要不是依靠数字，而是基于在实践中获得的经验总结和领导者的战略眼光、战略判断。
旅游业本身在宣传旅游业时，仅仅描绘和强调其经济贡献是远远不够的。应该继续努力研究和建立旅游对社会发展、环境和文化发展的贡献的动态指标，建立一个准确定量其相互关系和影响的理论框架。我确信，只要旅游业具有这些积极的作用和影响，就一定有一种科学的方法和量化指标关系存在。从强调旅游业的经济作用转向更多强调旅游业的社会作用，并不会掩盖或误导对旅游业的认，相反，只会凸现旅游业是一个发展成熟的、负责任的产业，这将会更好地赢得社会对旅游业的支持。
（三）增加旅游产品的科技和文化含量问题
中国五千年文明积淀所形成的博大精深的文化传统构成世界文明中最璀璨的一部分。让文化通过旅游这个载体和媒质传播和发扬光大，应该成为旅游业的责任和使命。在科学技术方面，旅游业是大量采用最新科学技术的产业之一，先进技术的广泛进入是旅游业在最近半个世纪取得突飞猛进的基本推动力量之一。目前关于旅游业的基础理论研究总体上还很薄弱，与旅游业作为下世纪最大产业的地位和发展前景是不相适应的。
旅游业在逐步成为重要的经济和社会事业并对公众产生日益重要的影响的过程中，探索建立一套完整的文化观念／理念，是与充分利用文化同样重要的任务。通常我们把旅游活动归属在娱乐休闲文化的范畴中，但是，从事旅游工作的人们，如果没有抱持着发扬文化和发展文化的理想，只能在表层上理解和从事日常的工作，将难以从文化交流和文化延续的角度，深入地体验旅游的魅力和精髓。我们业已形成的旅游文化，基本是一种娱乐文化、喧闹文化、感官文化、模仿文化和躁动文化的集合体。实际上，旅游景区、产品的开发和经营，应将教育人，熏陶人，传授知识，普及科学精神，开启人的心智，开阔人的眼光，激发游客对民族文化的欣赏和了解等等这些文化因素作为考量的重点，通过不懈的努力，建立有益于社会、服务于大众的新的旅游文化。
（四）旅游与环境的关系
旅游业与环境保护的关系，是一种良性的互动的关系。国家环境保护总局局长解振华在亚太议员环发会议上阐述了两者之间的关系。第一，良好的生态环境是旅游业可持续发展的物质基础。只有得到精心保护，处在良性循环状态的自然环境和人文景观，才能激发人们的旅游意愿并转化为现实的旅游需求。因此，环境保护为旅游业的可持续发展提供了基础，创造了条件。第二，旅游业的健康发展，也推动了环境保护的发展。人民通过旅游，走进自然，提高了保护自然的认识和保护环境的自觉性。通过发展旅游，可以实现部分自然资源的永续利用，减少资源开发造成的生态破坏；可以替代部分资源消耗大、污染重的传统产业，达到减轻污染排放的目的；可以为环境建设提供必要的资金，促进当地环境质量的改善。
在确定旅游业与环境的基本关系时，需要特别强调两项重要的原则：
一是积极发展旅游业，在发展中提高发展质量。中国作为一个发展中国家，经济发展水平比较低，只有产业规模扩大了，产业实力增强了，才能对国民经济和社会发展作出更大的贡献，并为实现可持续发展创造更为有利的条件。
二是在资源开发中，坚持保护与开发并重，合理开发，优化利用。保护和利用，两者兼顾，并努力争取做到两者的相互促进，达到良性循环。绝对的保护、纯自然主义的方式既不利于环境与资源的保护，也不利于旅游业的发展。要区分两类不同的资源，实行不同的环境保护战略。对少数生态环境非常脆弱、敏感的地区实行封闭式的保护管理；对多数旅游资源富集且具备发展条件的地区，应通过积极发展旅游来促进资源的保护。
中国旅游业正处在世纪之交的门槛上，旅游业发展的环境和条件同过去的20年比，已经有了巨大的变化。今天旅游业面临的是对环境和文化的需求更高的旅游者，对生态更负责任的政治和法律环境，对资源更加珍惜的经济体系。面对这种变化，我们曾经取得成功的观念和政策可能变成历史的负担。社会性的发展观是对旅游业发展新条件和新环境的主动适应。在迈向新世纪的道路中，我们在新旧两种发展观面前必然要作出选择，不管我们作出了哪种选择，都将深刻地影响旅游业发展的方向，并决定旅游业的未来。
本稿收到日期：1998年11月9日