自然垄断产业理论演进与规制改革，本文主要内容关键词为：规制论文,理论论文,自然论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.6 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2005)01-0093-06
（一）自然垄断理论的演进
自然垄断是经济学中一个传统概念。最早谈到自然垄断问题的是约翰·米尔(John Stuart Mill 1848)。在其名著《Principles of Political Economy》中，他提出“地租是自然垄断的结果”。而一般意义上的自然垄断是与规模经济紧密相连的。规模经济最基本的含义说的是在既定的条件下，如果在某一区间生产单位单一或复合产品的平均成本递减或递增，就可以说存在规模经济或规模不经济。通过引入生产函数，可以给出对规模经济的定义。假设某厂商生产某种产品需要如下n种投入要素：
图1中所示是从规模经济的角度来解释自然垄断的经济特性。
图1 规模经济模型图
在图1中，工厂的大小及其组织是隐含的变量；长期边际成本(LRMC)表示为产量的连续函数，它描述了对于所有可能要求企业供给的产出数量、资本及其辅助资源所做的最优化调整。图1中还显示了成本为最低的工厂规模。
单位成本(LRAC)是市场规模的递减函数，在这种情况下，只有存在另外一个同样大小的企业，才能够对该市场上的自然垄断地位形成挑战。
现代经济学家对自然垄断的新说明则是建立在成本弱增性(subadditivity)的研究上。鲍莫尔(Baumol,1977)首次以成本的弱增性来定义自然垄断，认为其是自然垄断最显著的特征。沃特森(Waterson)在其专著《Regulation of the Firm and Natural Monopoly》中指出：自然垄断指的就是这样一种产业，它的成本函数是，单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。假定这个产业存在着两个企业，现设成本曲线分别为
为使总成本最低，应最优地分派产量。
由一家厂商单独生产仍是合理的。
单一产品生产者在现实世界里是少见的，而多产品自然垄断更符合现实。在多产品生产中，规模经济对于成本弱增性而言，则既不属于必要条件，也不属于充分条件。其主要原因在于多产品生产中，产品生产过程的相互依赖性：两种或多种商品可以用比独立生产更低的成本连带地生产出来，即使在生产过程中没有过剩的生产能力和可以共享的投入。典型的生产过程为：
衡量这种相互依赖性的方法就是范围经济的概念。曼斯菲尔德(Mansfield,Edwin)和一些学者给出了测算范围经济程度的公式：
式中：
当SE＞0时，存在着范围经济。SE的值越大，范围经济的程度越高。当SE取值足够大时，即使存在着规模收益不变或某种程度的规模不经济，范围经济也可能导致整个产品集合的成本降低。
对自然垄断主要经济特征的认识，经历了一个不断深化的过程。其认识上的另一个新进展就是一个产业是否为自然垄断并不是一成不变的。市场需求的变化和技术变革会使产业最优结构发生质的变化，进而改变自然垄断的边界。维斯库兹(Viscusi)、维纳(Vernon)和哈瑞顿(Harrington)(1995)提出了“永久自然垄断”和“暂时自然垄断”概念。强调自然垄断产业由于需求及技术等因素的变化，其本身的技术经济特征存在一个动态演变的过程，原有的自然垄断行业可能由于技术和市场需求变迁而成为竞争性行业。如电信行业由于光纤的使用导致其固定资本沉淀性的下降，宜于引入竞争；并且自然垄断产业也并不是整个产业所有业务领域都具有自然垄断性质。在自然垄断产业经营业务中，可分为自然垄断环节和非自然垄断环节。如在电力产业中，只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务，而电力设备供应、电力生产和电力供应则为非自然垄断业务。同时，从一定的意义上说，自然垄断行业的认定也是根据国家政治经济体制的演进、社会发展阶段、执政党的政治哲学、国内资源的禀赋及以财政、金融等情况形成的一定历史阶段的产物。因此，可以从更广阔的视角审视自然垄断理论的演进，从而深入把握其发展的规律性。
（二）中国自然垄断产业规制改革的约束因素
1.体制约束。中国自然垄断产业长期实行的是政府直接规制的体制，产业主管部门既是规制的制定者，又是规制执行的监督者与实际业务的经营者，规制的不同机制——规制立法、执法机制和被规制对象三位一体、政企同盟，行政性垄断特征十分明显。由于行政性垄断是通过各级政府或行业部门实施的，产生了地区性垄断、行业垄断以及结合起来的混合垄断。虽然政府规制的初衷是为了限制垄断，可是，最后的结果却往往是以行政垄断代替了市场垄断。行政权力系统是一个特殊的利益集团，它的社会权势大于法律，行政垄断一旦形成，便很难有力量能够限制和制约它，它比市场垄断的破坏力更强。20世纪80年代以来中国进行的放权、分权改革，淡化了政府作为资本所有者对产业（企业）的经济性控制和责任，改革还仅仅局限于经济性层面，却没有从根本上触动政府作为社会行政管理者对产业（企业）的控制和安排这一行政性层面。这在规制上主要体现为企业对政府行政系统的组织隶属，如企业被赋予行政级别。企业经营必须服从政府的行政指令和工作计划。从行政上控制企业经营者的任免权仍然是政府调控经济的有力手段，等等。从地方分权看，行政分权并没有解除多年来困扰我们改革的政企不分，却加重了市场分割。地方政府除了考虑税收因素外，还会考虑到就业效应和公共品供应的拥挤效应，会根据这类效应判断作出保护性或非保护性的反应。同时，为了使所属产业（企业）能够服务于产业管理部门或当地政府的行政管理目标，产业管理部门或地方政府又会对产业（企业）提供相应的条件和保护。例如，联通公司成立以后，相关产业管理部门就实施了对联通公司市场进入的限制，实施交叉补贴、低价倾销、垄断定价等行政垄断行为。再有，电力产业“厂网分开、竞价上网”改革也受到地方保护主义的严重阻碍。许多地方为了确保税源宁用本地高价电，拒用外地低价电。还有，目前中国对自然垄断产业领域的价格大都由政府直接定价。而定价原则是保证企业能获得正常利润，这样企业无法也无须为企业的资产的长期价值最大化负责。企业缺乏足够的激励去降低成本，企业实际上并没有一个统一的且十分具体明确的政府机构或自然人，像真正的所有者关心自己的利益那样既有内在的动力，同时又有内在的压力，每时每刻都毫不放松地关注国有财产或社会资源是否会亏损，并在出现亏损时尽力采取一切办法去最大限度地避免亏损。结果，国有企业的经营发生了扭曲，掠夺式经营行为泛滥成灾，国有资产严重流失。据胡鞍钢(2000)分析，行业垄断造成的社会福利损失高达1300亿元～2020亿元。
2.理论束缚。长期以来，我们过分注重国有企业的社会属性，把国有化视作应对自然垄断的一种必然选择。这种认识是建立在国家所有制代表全社会利益的假定基础上，从而自然推断出：当国有制的自然垄断企业提高生产效率时，其成本节约自动由全社会获得，即使国有企业制定高于边际成本的价格，其超额垄断利润也属于政府。然而，我们发现这个假定大多是不符合实际情况的。我们实际上往往看到的是国有制企业很难积极地按照社会福利的最大化，按照资源最优配置的规则来行动。正如我国学者周其仁(2000)所言，国有制企业体制的根本特征是非市场合约性，即是“没有真正负责任的所有者”。在国有制企业庞大的体系里，实际上活动着的全部是形形色色的“代理人”，而并没有可以追溯的最后委托人。国家代理人能够在多大程度上为国家利益最大化、而不是为国家代理人自身利益最大化工作，取决于相应的激励机制和制约机制。若让这种“没有真正负责任的所有者”的企业自由进入市场，自由从事经营活动，则这些企业的财产必然会因没有所有者的监督或约束而被侵蚀殆尽。而国家租金激励与市场体制的利润激励机制相比较也是处于竞争劣势的。那些主张引进市场竞争而无须改革国有制企业产权的经济学者们不愿承认，一切产品和生产要素都互为投入产出的市场特性终究要表明，人为划定只允许一部分产品（服务）可以自由市场交易是徒劳的。部分产品（服务）的市场经济总会扩展为全部产品的市场经济，进而扩展为包含一切生产要素的市场经济。当人力要素终于可以合法上市交易时，国有制企业的市场化改革就触及到了根本。因为任何一种人力资源只能以个人为载体；能够走上劳动力市场只能是一个个自然个人，而再也不可能是抽象的“全民”、“国家”和“集体”。由此可见，为从根本上促进中国自然垄断产业的长远发展，激励自然垄断产业生产经营的积极性，必须跳出自然垄断产业中国有企业改革局限于原有国有经济框架内调整的局面，对传统的政府通过国有企业直接垄断经营的治理体系进行根本性改革。对自然垄断型国有企业进行产权制度的彻底改革。从而构建自然垄断产业激励性规制改革的微观企业制度基础。
3.认识偏差。在人们通常认识中，某个产业的自然垄断属性往往是一成不变的。其实，自然垄断的产业性质，会因为某些决定产业运行的技术或经济原因变化而变化，自然垄断的性质因此会被消弱。技术变化会引发资本有机构成变化，资本和劳动之比发生变化。或者经济进步引起资本稀缺程度的变化，资本不再是非常稀缺的生产要素，也可能改变资本和劳动之间的价值构成。这些变化都有可能引起产业的自然垄断性质发生某种程度的变化。技术进步后，自然垄断性质可向规模经济性质发展。随着社会需求增长，自然垄断性质会逐渐减弱。也就是说，如果在企业规模经济要求的规模边界不变的情况下，社会总需求增长以后，单个企业的规模经济边界小于社会总需求，为新企业的进入，竞争效率高于规制效率提供了基础。而事实上，在传统自然垄断产业，如在铁路、电力、电信等产业，需求结构和成本结构正发生着变化，有关这些产业是否仍属于自然垄断产业或者这些产业的所有业务是否都具有自然垄断性质需要重新考察认定。
（三）自然垄断产业治理方式与规制改革目标导向
1.自然垄断治理方式。国有化是治理自然垄断产业所广泛采用的一种方式。其基本思想是由政府而不是私人企业拥有和管理自然垄断产业。但理论与实践都证明，政府垄断经营往往会使企业缺乏竞争力，从而使自然垄断产业处于低效率运行状况。由此应该进行治理方式的改革。从理论上讲，治理方式的选择标准应依赖于成本收益的分析。不可笼统地设定自然垄断行业应该是国有企业控制还是实行民营化，自然垄断行业规制改革的目的在于提高效率，这应是检验规制改革的最终标准。对自然垄断产业治理方式进行比较，可更好地评价现存的各种治理方式，有利于自然垄断治理制度的正确选择。在英国改革以前，国有化是自然垄断产业的主要组织形式，而眼下英国关注的是国有企业“私有化”，现在已经进行的“私有化”及在私有化过程中建立起的新型规制，大大提高了自然垄断产业的运营效率，减轻了财政负担，是自然垄断产业规制改革的一个经验模式。由于中国自然垄断产业规制的微观基础与国外不尽相同，中国自然垄断产业的国有经济比重较大，这是中国特有的制度约束。同时中国自然垄断产业真正的规制机构还没有出现，规制职能还不明确，政府与国有企业、政府与规制机构之间关系还未能理顺，政府规制的法律环境也不尽相同。在转轨经济这一特定阶段，选择由国家控制自然垄断行业或许不失为一种有效的制度安排。但同时竞争机制的建立与国有企业产权制度的改革也应同步进行。即便这样，建立国有企业进行垄断经营也仅仅是治理自然垄断的方式之一。在一定程度上讲，这种选择实质上是受限于中国转轨经济的背景。但我们不可就此僵化对国有经济控制自然垄断产业的认识，更不能以此为借口阻滞自然垄断行业非国有化改革的步伐（林木西，2004）。
2.自然垄断产业规制改革的目标指向。针对传统的自然垄断产业规制所引起的种种失灵或者低效问题，规制改革的重要思路是，把实现有效竞争和实行激励性规制作为规制改革的基本目标导向。现代产业经济学认为，竞争与垄断是不可分割的，是一运动过程的两个不同方面。同时，竞争又是与一定环境相联系的，是围绕具体产业展开的。实际上，一个企业既便没有同一产业的另一个企业与之竞争，但也还面临着与潜在的进入者、消费者、替代品、供方企业的竞争，这些势力综合作用的结果，也就形成了一个激烈竞争的产业环境。因此，在自然垄断产业引入竞争机制须考虑很多情况。由于竞争和垄断具有相克的特征，显然，要达到有效竞争状态，就要统筹考虑规模经济和市场竞争度，要求两者作出适当“让步”。规模经济“让步”的低线就是要保证特定自然垄断产业内的企业规模不低于最小规模经济；而市场竞争度“让步”的最低限制则是要保证竞争收益大于竞争成本；两者存在一个合理区间，不是一种点状态，而是一种区域状态。显然，在这一区域内所分别获得的规模效益和竞争效益不一定是最大的，但两者的综合效益最大，能实现经济效率极大化目标。这可作为我们衡量有效竞争标准和设计不同目标导向的基本思路。其一，在极端自然垄断情况下，应在大体上保留自然垄断，谨慎引入竞争，但其治理规制方式的选择可以灵活多样，既可国有化，也可非国有化，也可有国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合股份化。还可采取特许投标争取垄断经营权或委托经营等方式。中国政府强调对垄断行业要放宽市场准入，要大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式，这将为自然垄断行业的治理提供强有力的体制保障。其二，在绝大多数产业内以及自然垄断产业的部分领域实行有效竞争，要区分具体产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的规制政策。对于非自然垄断性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家新企业进入，但要控制进入的企业数量，并要求企业达到最小的经济规模。其三，有相当部分公用事业以及其他一些产业，存在着进入障碍，即便规制机构不对市场准入施加任何限制，也会存在着在位优势企业反竞争行为的侵害。这种情况下，自由化并不意味着有效竞争，反垄断行为的竞争导向规制政策尤为重要。
而作为规制改革的另一个目标导向就是激励性机制的建立。给予企业的激励规制是多种多样的，但总的说来不外乎引入竞争，使企业提高生产效率和经营效率。给予企业提高生产效率和经营效率的诱导，主要规制方式为：
特许权投标规制。即通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业中的独家经营权，在一定质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权。在垄断经营状态下，价格与成本之间的空间很大，这会诱使其他企业盲目进入该产业，导致过度竞争。而政府定期通过特许招标的方式，实现竞争与规制的相容，使竞争变得有序。因为价格和服务质量要求在多家企业竞争中产生，所以价格有可能接近平均成本，获得经营权的企业不再是垄断高额利润的获得者。又因为定期特许招标制度的存在，可定期更换经营者，经营不好的企业会被淘汰，自然垄断就可以被适度竞争的体制所打破。但是特许权投标也存在一些缺陷。如存在着投标者串通合谋的可能性；对那些未能继续中标的垄断性企业而言，可能导致资源的浪费等；特别是当存在不确定性时，特许招标与直接规制的区别就变得越来越小，其优点也不明显。对此，我们可通过一些完善或补救措施使其趋利避害。
区域比较竞争规制。通过异地的相同产业的成本和经营信息，来修正对本地垄断企业的规制，从而提高配置效率、生产效率和分配效率间的互换水平，这是区域比较竞争规制的核心。这个规制对于中央政府来说，运用这种方式有利于向各地方政府提供不同地区性企业的经营成本信息和指导性价格；对于地方政府来说，这一方式则有利于打破本地企业对信息的垄断，发现本地区的真实成本和降低成本的潜力，从而为制定合理的规制价格提供客观依据。但是一系列迫使垄断企业披露其成本和经营信息的方式，都应在政府规制企业的过程中得到应用，才有可能使政府得到企业的信息最接近真实的边缘，政府的规制才不会因为信息失真而失败。
价格上限规制。价格规制的主要目标是把价格和利润保持在一个既不失公平，又对企业有提高效率刺激的水平上。以刺激企业优化生产要素组合，充分利用规模经济，努力实现最大生产效率。一个功能完善的价格的上限规制会在提高业绩优秀企业利润的同时，降低业绩较差企业的利润所得。能否达到这个目标关键在于规制者致力于保持这种激励的努力程度。
（四）中国自然垄断产业的规制改革实施要点
1.铁路运输产业。实行“网运分离”把具有自然垄断性质的铁路线路和具有竞争性质的运输运营业务分离。对于路网的自然垄断性业务的经营，不一定非国有独资公司莫属，当然也并不是说一定要改由民营经济负责。是国有化还是民营化，对这个问题，不宜先入为主，也不宜一概而论。可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营，通过招标形式确定。企业作为市场经济的微观主体，效率是其生命线。自然垄断行业规制改革的根本目的在于提高效率，因此，效率也是一个重要的衡量标准。过去我们过分注重国有企业的社会属性，把其视为与社会经济制度相关的组织形式，而忽视其经济属性。从这个角度出发，自然需要对传统自然垄断治理的僵化认识进行调整，对自然垄断国有企业进行产权制度改革，搞真正的股份制改造，从而构建自然垄断产业激励性规制改革的微观企业制度基础（肖志兴，2003）。而对于运输营运业务可由国有、私营、股份制等多种所有制企业经营，以开展适度竞争为原则，提高生产效率，组建真正的中国铁路运输业规制机构。
2.电力产业。中国的电力工业在传统的计划经济体制下运行了40多年。长期以来投资建厂、设备购买、人员安排、铺设电网等统一由国家财政支出；发电、输电、配电、供电等业务也由国家来经营管理，国家直接控制电力产业、实行严格的进入规制和价格规制。改革以来，虽然有许多新企业进入电力产业，但这些企业主要集中于发电领域，而在输电、配电、供电领域仍基本上采取垄断性的垂直一体化的市场结构。近年来，国家加大了“厂网分开，竞价上网”等改革措施的力度，将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产重组。中国电力产业改革中的一个基础问题是国有产权主体单一，企业产权责任界定不清。因而电力企业改革应按照现代企业制度要求进行公司化改造，明确其市场竞争主体地位，使其完全从国家电力公司这个集行政管理与生产经营于一身的巨型垄断机构中独立出来。现在“厂网分开”的改革已经实施，除华能集团直接改组为独立发电企业外，其余发电资产通过重组形成若干个全国性发电企业，每家发电公司的资产规模、质量大致相当，由国务院授权经营。同时，成立了国家电网公司和华中、东北等区域性电网公司，这有利于采取“区域间比较竞争理论”，以考核比较各大区公司电网运行绩效，提高电网的整体运行效率。而在配电供应领域，由于自然垄断性并不明显，具有潜在竞争性，应发挥竞争机制的作用，开展适度竞争。在此方面，可借鉴英国等国家的规制经验，从法律上规定任何一个地区的配电供应企业都应以合理的收费，向其他地区的供电企业提供配电网络，以便电力消费者根据价格和服务质量，有权选择电力供应企业，从而在配电供应领域较充分地运用市场竞争机制（王俊豪，2004）。这实际上就是实行自然垄断性业务与竞争性业务相分离的市场结构重组模式。根据不同产业性质和本国的国情分别采取不同规制方式和产业政策，这样才能符合效率的原则，也才会有较强的适应性和针对性。
3.电信产业。中国政府对电信业一向严加监管，一直都是国家投资、国家定价和国家垄断经营，是一种典型的政企合一的管制体制。1994年，中国联通公司成功进入中国电信领域，打破了新中国建国以来电信产业由邮电部独家垄断经营的格局，为在中国电信产业发挥市场竞争机制的作用创造了初始制度条件。此后，中国电信业打破垄断，放松规制的举措持续不断。1999年，中国政府将中国电信肢解为分别经营固定电话、移动电话、卫星通讯和寻呼业务的4大独立营运主体。2002年，又将中国电信分割为南北两个集团公司，按光纤数和信道容量，两大集团分别拥有原中国电信全国干线传输网70%和30%的产权。可见，电信业进入规制放松的程度已经加大，自然垄断势力已被削弱。但中国电信市场有效竞争局面仍未真正形成，独立规制机构也并未真正得以确立。因此，为了在动态上使中国电信产业处于有效竞争状态，中国政府应重点培育在长话和市话业务领域的竞争力量，实行非对称规制政策，但同时在注重培养新进入者的同时，也应当注重对新进入者的政策规定，以防止非效率准入带来的不良后果。
自来水产业。目前，中国的自来水产业普遍存在地区性垄断经营的市场结构，因此，如何通过引进竞争机制，把这种垄断性市场结构变为具有一定竞争性的市场结构，这是中国自来水产业市场结构规制的重要目标。中国自来水产业主要有管道网络等基础设施建设、自来水生产、管网输送和供应到户这四大类业务。可将四大类业务由不同的企业来承担。在自来水管网等基础设施建设方面，可运用招投标方式确定施工单位，以便获得最优竞争效率、降低建设成本，提高工程建设质量；在自来水生产领域应允许多家企业竞争，实行竞价上网；虽然管网输送的企业自然垄断特征十分鲜明，但还是可以寻找到展开竞争的体制安排。政府可将管网输送的特许经营权在众多的服务商当中投标。政府保留输水管网设施的资产所有权，即使发现中标者的服务存在问题，也可更换中标企业；在政府的限制下，负责管网输送的企业只考虑采购成本最低的自来水生产企业的产品，这样市场竞争机制会使真实的成本信息显露出来，较为根本性解决因成本信息不对称导致政府规制失灵的问题。而在自来水供应领域，也可由多家企业进行竞争，如一个城市可有几家供水商，或者是不同的用水小区有不同的供水商，小区的用户可以更换那些价高质劣的供水商。同时，我们还应强调，自来水产业与其他基础产业的一个显著差别是，自来水产业对环境存在着明显的外部性。目前，中国的自来水供应业务和污水处理业务多半是分离的。这不利于将因污水处理所造成的负外部性问题实现内部化。因此要特别注意两者的协调关系，否则，会形成规制低效率问题。
收稿日期：2004-09-09.
标签：自然垄断论文; 规模经济论文; 市场垄断论文; 企业经济论文; 价格机制论文; 价格垄断论文; 价格改革论文; 治理理论论文; 目标成本论文; 行业性质论文; 企业经营论文; 垄断竞争论文; 经济学论文;