我国加入WTO后面临的外资银行监管问题和对策，本文主要内容关键词为：外资银行论文,对策论文,我国加入论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、WTO与外资银行进入我国的经济背景
WTO的金融服务贸易协议已于1999年3月生效，102 个成员方作出了有约束力的减让承诺，它们将更大程度地开放各自的金融服务市场。在金融业中占重要地的银行业也将逐步走自由化。中国在争取加入WTO 的同时也面临着如何进一步开放国内银行业的问题。二十年来，中国银行业的开放呈现出不断扩大的趋势。至1998年，中国人民银行已批准部分外资银行经营人民币业务、进入全国同业拆借市场，中国银行业对外开放迈出了实质性步伐。
外资银行进入中国市场，带来了贷款和投资，有利于我国更好地引进和利用外资，而且，也带来了外部竞争力量，可以增强我国银行的市场及竞争意识，促使国内银行通过提高服务效率和服务质量，学习并采用先进的管理方法，更新经营手段，从而增强自身的市场竞争力。但同时，外资银行的进入也会带来负面的影响，主要是它对民族银行业的冲击及其本身违规或不稳健经营带来的金融风险。如何趋利避害？这是中国银行业开放过程中面临的重要问题。
东南亚不少国家的金融自由化政策和前一时期发生的东南亚金融危机引起了人们的警觉。有人把东南亚一些国家金融市场的混乱归咎于这些国家的金融自由化政策。但是，实际情况却是这些国家不但不因金融危机关上大门，而且还积极地参加了WTO金融服务贸易谈判， 并且最终在金融服务贸易协议上签字。这就表明，金融服务贸易自由化并非金融危机的“罪魁祸首”，关键是在自由化过程中必须加强监管能力。在银行业开放过程中尤其要加强对资本项目自由化的监管。自由化不等于撤销管制，服务贸易总协定不仅确认所有政府有权规范其金融市场，而且确认它们有绝对自由争取一切必要的强制性措施以保障其市场的整体性。
实践中我们已经看到，中国银行业并没有因为东南亚金融危机而关上已经打开的大门，相反却在进一步扩大开放的程度。从长远观点看，按全球金融服务协议的要求开放金融服务领域，是我国加快融入国际社会的必然要求。应该看到：金融服务业开放是国际金融发展的一种趋势，并且最终我国将成为WTO的成员国， 全球金融服务贸易协议最终将适用于我国。因此，必须顺应这种趋势，尽早地做好各方面的准备，根据我国金融市场的成熟程度，逐步取消外资金融机构进入我国市场的限制，并积极采取措施开拓国外金融市场。
近年来世界贸易谈判的一个核心问题是金融服务市场的开放。在中国自身的金融体系尚不完善、金融机构缺乏竞争能力的条件下，中国政府做出了减让承诺。中国在金融开放方面所做出的努力，得到了大多数国家的赞赏和理解。关贸总协定秘书处多次表示，中国在金融市场准入上所做出的减让承诺是可以理解和接受的。中国遵循银行—保险—证券开放顺序的战略，逐步推进金融业的对外开放。
中国目前金融监管能力还不强，而金融服务领域的开放已经提上了日程，如何适应金融领域的对外开放，提高金融监管能力是一个非常重要的课题；同时，金融服务领域的开放意味着将有更多的外资金融机构进入我国，如何提高我国金融机构的竞争能力，保护我国的民族金融利益，维护我国的金融安全和经济安全也是一个迫切需要解决的问题。目前中国银行业的发展水平和监管能力距离全面开放的条件还有较大差距，所以，我国作为发展中国家，渐进式地开放本国银行业是与《服务贸易总协定》的要求相符的。GATS将市场准入和国民待遇规定为特定义务，并不要求成员方立即开放其服务贸易市场，即使在承诺开放的服务部门，成员方也可维持各种条件和限制，这就为我国在加入WTO时， 如何加强对外资银行的监管提供了一定的时间来进行体制改革和完善。
二、我国引入外资银行过程中存在的政策环境问题
自1979年我国引入建国后第一家外资银行以来，我国的外资银行业取得了辉煌的发展。但是在实践过程中，也出现了如下四个方面的政策环境问题。
1.在外资银行引进上缺乏长期的发展规划与明确的目标。首先是80年代的特区外资银行引进失度，且引进速度过快，这一方面使得在特区的外资银行业务近于饱和状态，同时也给我国政府对外资银行的监管带来了困难。其次是外资银行引进的地区结构的不合理，外资银行主要集中在经济特区和沿海大城市，这些地区的外资银行业务约占全国外资银行业务总量的90%以上。90年代我国虽然相继开放了一些沿海的其他城市和内陆经济中心城市，但这些城市的外资银行业务发展缓慢。为了吸引外资银行的进入，各获准引入营业性外资银行的内陆城市和沿海中等城市纷纷给予各种鼓励和优惠措施，并对外资银行的准入从松把关，并相互攀比，这很可能导致我国在下一阶段外资银行引进总量上的失控，进一步加大中央银行监管与货币政策实施的难度。
2.监管法规和监管制度不健全。在监管法规方面，我国虽于1994年颁发了《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，并同时废止了1985年颁布的《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》和1990年颁布的《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》，使我国在外资银行管理法规上迈出了一大步，但由于一些配套措施未能及时跟上，以及缺乏实际操作措施，各地对外资银行的监管标准仍各有不同，而且实际操作时不得不层层请示。在其他相关法规（如税收、破产等）上也存在若干不完善之处。
在监管体制上，各监管部门之间的关系尚欠协调。我国对外资银行实行二级管理，即由中国人民银行总行负责制定法规和政策，并检查和监督有关政策、法规的执行情况，外资银行所在地的中国人民银行分行具体负责对外资银行的日常监管工作，并在总行的参与和指导下对外资银行进行检查。我国外资银行监管还存在着多头管理的情况，如目前，我国外资银行代表处是由中国人民银行外事局审批管理，营业性外资银行由中国人民银行金融管理司审批，其业务由外资金融机构管理司管理。
在日常监管上，我国外资银行监管行政性色彩较浓，行政或准行政性限制和要求较多，同时，我国对外资银行的定期稽查与评价制度仍很不完善，加上有关监管人员对国际金融监管的规则和惯例等不甚了解，监管人员也不足，使对外资银行的日常监管往往流于形式，监管缺乏力度。
3.对外资银行监管表现为“内紧外松”，缺乏平等的竞争条件。“内紧外松”，即对国内银行管制较严，对外资银行管制较松。我国对外资银行的限制主要是在业务范围上，如只允许其从事大部分的外币业务和极有限的人民币业务等。但在其获准经营的具体业务上，我国对国内银行的监管则要比外资银行限制更多。如在外币业务上，我国对国内银行在利率、费率、外汇、汇款、开户和现金管理等方面均有不少限制，但对外资银行却“网开一面”，经营中较少受约束。此外，外资银行在税收、准备金方面还享有政策优惠。我国多数外资银行外币业务的所得税率仅15%，同时营业税大多获减免，而我国四大商业银行、中国投资银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行的所得税率为55%，其他金融机构为33%。目前，外资银行的外币存款准备金率三个月以下为5%，三个月及以上仅3%，其人民币存款的准备金率与备付金率虽然执行与国内银行同一政策，但备付金率亦按较低的掌握（5%）。
4.国内银行业成长滞后使监管体制滞后发展。一般而言，一国引进外资银行一方面对该国金融与经济有积极的意义，同时也可能会带来一些负面的影响，如加大了该国货币政策当局制定与实施政策的难度，加剧了该国银行业的竞争，阻碍其民族银行业的正常发展等。因此，正确引进外资银行的政策和战略应能充分发挥外资银行的积极作用，并尽可能降低外资银行的消极作用。其中，在引进外资银行的同时，加快国内银行业的成长是政策的关键之一。只有为国内银行业创造良好的竞争环境，使之与外资银行相互促进，并在与外资银行的竞争中不断壮大，国内银行业才不至于受到外资银行业的强大冲击。目前，我国由于国内银行改革尚存在一些短期内难以克服的难点，如银行商业化改革及相关改革（如企业改革）等，国内银行业的成长总体上看要略滞后于外资银行的引进和发展速度，这可从外资银行在外币业务上所占的市场份额得到反映。近年来，在上海、深圳、厦门三地外资银行的外币贷款占该市外币总贷款的比重各达到了50%、65%、35%以上，其国际结算业务的比重约各在35～40%、40%和50%。而国内银行的成长滞后使得我国对本国银行的监管仍然采用旧有的方式，不能适应新的经济环境，由此缺乏应付国际金融创新条件下新业务的监管措施，而这些措施恰恰是监管外资银行所必需的。
三、我国监管外资银行具体措施中存在的问题
监管的具体措施是与监管的政策环境紧密相连的，在监管的指导政策存在缺陷的情形下，具体措施必然会有值得改革和完善的地方。
第一、在事前监管中，我国审批外资银行过程还缺乏透明度。《中华人民共和国外资金融机构管理条例》在第五条、第六条、第七条和第八条分别对设立各种外资银行的最低资本金及申请者的资格等条件作出了具体规定，第十三条是关于获得申请表的规定，条文如下：“中国人民银行对设立外资金融机构的申请初步审查同意后，发给申请者正式申请表。申请者自提出申请之日满90天未接到正式申请表的，其设立申请即为不予受理”，第十四条是关于填好申请表后须连同申请一起报送中国人民银行审批的文件，第十五条是有关接到中国人民银行批准后所应做的工作。
从上面几条规定可以看出，符合条例所规定条件的申请人能否获得申请表，或获得申请表后能否得到批准完全取决于中国人民银行。而中国人民银行根据什么样的标准发放申请表和审批申请，本条例未作规定，并在其他的法规中也很难找到相应规定。按外商投资产业指导目录的规定，外资银行行业属于限制类，而中国人民银行有关负责人的讲话中则是“成熟一个，审批一个”。但何为成熟是不得而知的。其实按条例中第五至第八条的条件，很多申请者都可以达到，但是以现在已审批的外资银行来看，基本上是一些国际上著名银行所投资创办的外资银行，这对于国外的一些中小银行而言就存在着进入障碍。
第二、在事中和事后监管中，我国对外资银行监管过于宽松。虽然外资银行从其市场准入到业务范围受到很大限制，但作为外商投资企业仍能享受一些比国内商业银行优惠的待遇，这也给国内商业银行造成竞争压力。这首先表现在税收上的优惠：由于外资银行所得税率较低所以它在许多金融服务上具有价格优势。其次，在外汇业务上，包括利率、费率、外汇汇款、开户和现金管理等方面限制较小，而国内商业银行在外汇业务上所受的限制则严格得多，这使国内商业银行在这一领域竞争上处于不利地位。
《管理条例》第四章虽然对外资银行的监管作出了一系列的指标和规定，但是从总体上看，由于监管宽松造成对外资银行的监管是不健全的。（1）缺乏同外资银行母国监管机关之间的联系。1975年和1983 年《巴塞尔协议》都就东道国和母国对跨国银行的监管作出了很好的建议，而我国监管当局却缺乏这方面的工作。（2 ）对外资银行的监管没有转到以资本充足性为核心的风险资产管理上来，虽然《管理条例》中有些指标，但未就资本充足性作出规定，这与1988年《巴塞尔协议》是不符的。（3）由于《管理条例》规定过简，许多条款不易执行， 例如第三十一条规定：“外资金融机构应当按规定计提呆帐保证金。”又如第十二条：“外资金融机构的存款、放款利率及各种手续费率，由外资金融机构按照中国人民银行的有关规定确定”等等，这些规定需要一些补充规定，但目前却没有一套全国统一的配套法规，结果事实上造成各地对外资银行监管标准不一。（4 ）现行监管中对外国银行的分行和子行未作区别，外国银行的分行有母行作后盾其风险相对较小，而外国银行在中国境内设立的子行相对风险较大。母行常常将其境外劣质贷款转移到子行名下，或不合理地分摊各种费用以转移利润，因此区别监管是必要的，而《管理条例》中却未作任何区分。 （5）监管法规和监管制度不健全。我国目前对外资银行监管的主要法律依据是1994年颁发的《管理条例》和1996年底制定的《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》，但由于一些配套措施未能及时跟上，以及缺乏实际操作措施，各地对外资银行的监管标准仍各有不同。在实际操作时，也不得不层层请示。在对外资银行的定期稽查与评价制度方面也不够完善等。
第三、由于我国对外资银行的监管人员有不少对国际金融监管的规则和惯例不甚了解，监管人员在量上也不足，使对外资银行的日常监管往往流于形式，监管缺乏力度。同时，因为对外资银行引进本身即是政策的重点，这导致我国对外资银行的进入主要是放在审批和限制业务范围方面，而缺乏对外资银行的日常监管和引导，以充分发挥外资银行的积极作用。外资银行监管人员的质量和数量的不足还导致对外资银行的有关业务（如外币业务—“网开一面”，使其在经营中比国内银行受到较少的约束，同时，对外资银行的某些不合理竞争手段（如请客、送礼、安排旅游观光等），也未采取强有力的制止措施。
四、对外资银行实行渐进式开放战略来完善我国对外资银行监管
对于银行业尚不发达的国家而言，引进外资银行并不必然是利大于弊，如果政策不当或监管乏力，引进外资银行可能会对国内经济金融造成不必要的冲击，甚至可能产生外资银行与国内经济恶化的恶性循环。对待外资银行必须开放和监管并重，并根据不同经济发展时期选择不同的监管政策和措施，只有这样，才能充分发挥外资银行的积极作用，促进本国经济金融的发展。
从我国目前来看，对外资银行的政策与监管应考虑以下几个方面：（1）从改革角度考虑， 引进外资银行是与我国改革开放的基本国策相一致的，引进外资银行既是我国改革开放的一个表现，也有助于加快我国改革过程；（2）从发展角度考虑， 明确认识引进外资银行的长期利益要大于短期利益；（3）从世界经济角度考虑， 开放外资银行业是发达国家的普遍做法，故开放外资银行一方面是我国经济金融与国际接轨的必要要求，也是我国银行业走向国际的重要条件；（4 ）从中国角度考虑，要充分考虑中国的国情和国力，目前我国经济与银行业还比较落后，总体看，还经不起外资银行的剧烈冲击，因此，还不能无限制地开放外资银行。
从以上几个方面看，我国引进外资银行应采取渐进战略，以实现效率（表现为外资银行对国内银行业效率的提高与外资引入等效应）与保护国内银行业（避免在竞争中被击溃）的均衡。渐进开放战略的核心含义是：引进外资银行要与我国银行业发展战略和发展阶段相一致。渐进开放战略具体可概括为三个时期：保护时期，过渡时期和成熟时期（注：对这三个时期的具体特征分析，作者有另文专题论述）。我国目前正处在从保护时期向过渡时期转变的过程之中。一方面，我国对外资银行的政策限制逐渐放宽，外汇业务基本放开，符合条件的外资银行也获准经营部分人民币业务，允许设立外资银行的城市也由原来的经济特区扩展到了其他沿海开放城市和部分内陆经济中心城市；另一方面，国内银行业改革的步伐也在加快，国内银行的竞争力正不断得到改善和加强，这为向过渡时期、以及最终向成熟时期迈进创造了前提条件。
成功地实现这一转变，并最终过渡到成熟时期，除应以国内银行业及相关的经济改革为先导外，关键是建立并完善对外资银行的监管机制。改革和完善对外资银行监管机制的核心内容有以下几个方面。
1.采用经济手段（包括利率、准备金率、再贴现率、税率等）对外资银行进行谨慎性监管，定期对外资银行进行实地检查和非实地检查，避免外资银行的海外风险转嫁到国内。可参照国外的做法，对外资银行实行有关的评级制度。谨慎性管理的最终目标是实现与国际接轨且与国内银行一致的比例管理。
2.通过优惠或其他措施，积极引导外资银行支持我国的有关政策与发展战略，以充分发挥其积极作用，减少或消除其消极作用（特别是外资银行自身或帮助三资企业避税和转移利润，不正当竞争等），引导外资银行在我国健康经营，实现扬利避害的目的。
3.加强外资银行的法制化管理，包括银行资本的充足性监管，外资银行的自律管理和外资银行法建设，并且加强和外资银行母国监管当局的联系，实现国际协同监管。
4.加快国内银行改革，增强国内银行的竞争力。与外资银行经营状况形成鲜明对比的是我国商业银行经营状况普遍低下，有关资料显示， 不少商业银行出现盈转亏，这已严重影响了我国银行业的生存和发展。从我国内外资银行经营状况比较中可以看出，为了保护本国民族银行业，目前应重点解决商业银行的亏损问题，采取一系列切实可行的措施，强化对国内商业银行的业务指导和监管，以强有力的姿态来迎接外资银行带来的冲击，这也同时提高了对外监管的水平，降低了开放的风险。对于外资银行的竞争压力，从长期看，不能靠“堵”，或限制外资银行业范围等歧视性政策来保护国内银行业，而是要改革国内银行的现行运机机制，真正建立一整套适当市场经济体制需要的商业银行制度。商业银行应该以自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束为经营原则，提高承受外资银行竞争的能力。
5.建立中资银行与外资银行：竞争与合作的伙伴关系。从战略上重视外资银行，并积极了解、学习外资银行的有效做法，加强彼此间的合作，也是提高我国银行业竞争力，保障有效监管的一个重要手段。我国银行同外资银行之间，除竞争外，实际上还存在着许多相互补充、相互合作的机会。外资银行同我国银行在中国市场上各有所长，合作前景广阔。外资银行在给三资企业提供透支便利和循环使用的信用额度便利、为出口企业承购应收帐款，为进口企业提供承兑信用和进口抵押贷款、提供中长期项目贷款、充当银团贷款的牵头行、参与外汇即期、远期、期货和期权交易等方面比较擅长，而我国银行则在本币业务、国内网络方面具有优势，合作能实现“双赢”。
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