国企特性及其战略重组，本文主要内容关键词为：国企论文,特性论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F037.1 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2000)03-0020-06
对国有企业特有性质的认识
对于什么是国有企业，不同国家也许有不同的定义，但有其根本相同的一点。如果按照世界银行给出的一个比较权威的定义（参见World Bank,"WorldDevelopment Indicatiors 1999:States and Markets"）来说，即国有企业是政府（包括政府部门）拥有的或（不管通过什么途径和方式）实际控制的经济实体。这一定义可以说反映了国有企业的特有性质。对于这一性质，我们可以进一步从两个方面加以认识。一是从国有企业与市场经济存在的矛盾去认识。二是从其与普通企业，或其他所有制企业、非公共产权企业的根本区别去认识。这两点不仅可以加深我们对国有企业特有性质的认识，更重要的是可以帮助我们进而明确国有企业战略重组的方向。
结合处在改革之中的、数量庞大的中国国有企业实际面临的问题，我们可以把国有企业存在的深层矛盾具体归纳为以三个主要方面：
1.经营权利与经营责任平衡的问题。为了使国有企业成为自主经营、自负盈亏的经济实体，政府不得不、也能够将经营权下放给企业。但是权利下放后，不管经营者是善意经营还是恶意经营，国有企业一旦发生经营亏损，都无法由个人来承担起经济赔偿的责任。理由很简单，国有企业中没有谁的经济实力能相应达到承担这种可能亏损的程度，特别是在国有企业的财产权大部分都属于国家并发生巨大亏损的情形下。反过来说，在经营良好的情况下，伴随着企业资本扩大的不是与企业经营相关的某个个人资本的增加，而是相关政府部门或经营者支配国有资本的权利的增加，以及伴随着经营规模的扩大，由行使这种权利可能带来的经营风险的增加。也就是说，随着国有资本经营规模的扩大，支配国有资本的权利的增加与承担由此带来的经营风险的能力的增加是不平衡的。这不仅在中国是如此，在其他国家也是一样。例如，日本民营化前的国有铁路公司挂起的债务，到1998年，已达到28兆日元之多。经多方激烈争论之后，最终的解决办法也只能是由国家承担（见1998年9月25日《日本经济新闻》）。
2.在国有资本经营中，投资权利与投资风险对称的问题。为了企业经营能够适应市场的瞬息万变，政府需要、而且可以将部分投资权利委托给企业经营者。但是，经营者根据经营发展需要作出投资决定所冒的风险确是不能由经营者本人承担的。之所以如此，道理同上一问题。国有资产管理者的投资权利不是因持有个人资本而得到的，而是由拥有控制、管理国有资产权利的上级政府部门委托人。作为人格化的国有资产管理部门中的具体管理者，其行使的投资权利或委托投资的权利与其自身拥有的资本是不对称的。如果一定要投资决策者承担全部的投资风险，投资决策者将不愿面对市场机会去做风险投资，从而使企业失去可能的发展机遇。因此，一般说来，能抵押这种投资风险的主要还是个人的政治前途，投资风险损失是无法得到经济补偿的。比如，在有利可图的市场前景下，是否需要上新项目、投资规模多大，仍将是令政府主管部门头痛的一种政治决策。在投资失败的时候，做出投资决定的部门、企业中的相关人员，失去的主要不是个人的财产而是个人的政治前途。
3.国有企业与政府的关系问题。为了健全市场经济体制，政府必须负起的一个重要职责就是维护市场公平竞争的法律秩序。因此，即使国有企业违法，政府也必须并且能够依法惩处违法的国有企业。但是，当法律处罚会给国有企业招致破产的危险、甚至进而影响到相关政府部门政绩的时候，实际上，政府常常不愿对国有企业严格地按照法律加以约束。因为在这种情况下，为了维护国家利益的执法带来的结果不是减少了国家利益的损失，而是可能给国家造成更大的经济损失。特别是在企业经营尚有起死回生转机的情况下，法律往往会被变通甚或违背。结果在企业违法经营行为较为普遍时，将会形成法不责众的局面。现实中，国有企业间大量形成“三角债”就是一个佐证，其结果是严重影响市场机制的正常运转。这表明代表国家利益的政府与经营国家财产的国有企业之间的利益关系难以严格用法律调整，市场经济公平竞争、优胜劣汰的准则也难以保证不被动摇。
由以上三个方面的矛盾可以看出，与国有企业的特有性质相联系的确实有一些不应回避的深层次的问题和矛盾。若是在国有企业战略重组中不考虑并解决和处理这些问题和矛盾，国有企业的重组很可能只是走过场，难以收到根本成效。
另一方面，国有企业与民营企业的本质区别在于国有企业的主要产权或控制权为公共所有。从这一点来看，国有企业的经营行为与民营企业的经营行为存在许多不同。具体而言，也可以归纳为：
1.就经营动力而言，即使与私有企业经营者相比，国企经营者的经营动力也不会成为大问题。因为，国企经营者从事的是一种既有较高政治社会地位，又有较高收入的职业。特别是在年薪制、期股制这类激励机制不断问世后，国有企业经营者甚至也会产生象出于个人资本积累那样的使企业利润最大化的动机（有的学者已经证明了这一点，例如，Groves等，1994）。但就经营压力而言，在非国有资本经营中，经营者在亏损第一分钱开始，就会受到来自个人投资者的巨大压力。而在国有企业经营中，国企经营者承受的这种压力往往比私企经营者来得低而且滞后。
2.在国有资本经营中，人格化的资本所有者缺位。因而缺少真正的经营与投资风险的预防与补偿机制。私有资本经营的亏损是投资者在经营过程中自始至终都无法逃避、直接承受的。而国有资本经营亏损的补偿责任却往往只能在秋后算帐时才能明晓。
3.一般国有资本经营者缺乏长远利润最大化动机，当经营艰难或不景气时，他们宁愿从增加经营成本中得到个人的实惠，而不是寄希望于未来的利润中实现自己的收入。而在资本也是属于个人的情况下，没有必要，也不会允许这样去做。因为，个人投资家不会拿自己的本钱当利润吃。
以上各点区别说明，国有企业的特有性质决定了国有企业是一种能够通过“扩权让利”赋予经营者相对的经营动力，但却不通过“扩权让利”给予其绝对的经济压力的一种经营机制。这种机制的矛盾不仅激化于经营不良时，而且也潜藏在经营顺利时。不管能否确立起一种机制来赋予国有企业经营者全力以赴经营的决心、权利和责任，始终存在的问题是，在经营者抱有良好的经营愿望努力经营之后，经营和投资风险依然存在和可能发生，而且最终只能由国家承担。这还不是问题的关键之所在。单从经营机制上难以说明国有企业对整个经济发展的影响和其应有的位置。国有企业经营机制上的弱点也不能排除其在特定条件下可能具有的优点。关键的问题是国有企业的总量是否大到了如此程度，以致在经营和投资风险发生后，其实际经济损失的非个人补偿性影响到整个市场经济体制正常运行和发挥有效配置资源的基础作用；国有企业的分布是否广泛到了如此地步，在遍布各行各业的国有企业真正作为利益主体，以利润最大化为目标，对市场份额展开激烈竞争时，各级政府部门已难以有效承担起保障市场公平竞争秩序的责任。基于上面论及的矛盾以及下面将要分析的一些可能是目前改革中误区的地方，可以看出这种疑问是有根据的。
目前某些改革尝试和努力方向上的问题
目前的许多改革思路作法没有收到预期的效果，尽管其中有一个认识不断深化、改革逐步深入的过程，但也存在一些值得探讨和商榷的问题。从国有企业的特有性质看，其中典型的问题是：
1.明晰产权的问题。国有资产属于国有，是全体人民的财产，其资本经营应该为全体人民带来最大利润。这本本已是十分明晰的。但由于无法克服上述国有企业与市场经济结合中的诸多矛盾，不得不倒过来寻求所谓“产权的明晰化”。其实际表现是产权被分割为各个地方政府、各个政府部门所有，形成政府部门各自为政，国有企业各以不同的政府部门为背景的局面。诸如外贸的压价出口，原材料的抢购等等发生在国有企业经营上的不正常现象都可以证明这一点。其结果是，利益局部化，模糊乃至混淆了国有企业（公共产权）与普通企业（非公共产权）在经济社会功能上的根本区别。这一改革取向与政府应有的维护全局的、长远的、全体人民的根本利益的价值取向是不一致的。
2.自负盈亏的问题。由于上述存在的经营权利与经营责任的不平衡、投资权利与投资风险的不对称，国有企业很难切实作到自负盈亏。落实自负盈亏的改革常常导致政府采取一些有悖市场原则的做法。例如，政府出面“为企业找市场”、甚至通过“政府主要领导扭亏责任制”，帮助企业扭亏为盈，实行地方市场保护主义等等。
3.对经营者的监督与激励的问题。建立监督与激励机制有许多具体的途径。但是，只有所有者才会给经营者最严厉的监督，并在最大程度上关心经营者的激励问题。在国有企业的场合，扮演这一幕后角色的只能是政府中的相关者。实施激励要靠政府的政策，最终的监督要靠政府部门的把关。由于政府是非人格化的财产所有者，其决策的基本出发点将是衡量决策结果对手中权利（这包括对社会各方面影响的考虑）的利弊，而不是资本的最大增值。因此，他们最终经营的只能是自己的权利，而不是自己的资本本身。其对经营者的激励与监督也是建立在这一基础上的。并且，这一点也决定着对经营者的激励与监督。
4.国有企业实行股份制的问题。作为过渡经济形态中的一个环节，国有企业的股份制需要一个渐进的过程。但这种情况的长期持续，已经造成一些负面效果。一是套住了大部分社会资金，但由于经营机制没有实质性改变，企业没有使这部分资金发挥最大效益。二是民间股东在企业中丝毫没有发言权。由于利益得不到有效保证，公众股东大多只热衷为了短期利益的投机，而不重视长远利益的投资。进而导致证券市场失去促进资本合理流动、有效组合的作用，很大程度上成为一个筹集解困资金的场所。最近在国企股份制上出现的另一倾向是由主要经营者持大股。虽然，由此加大了对经营者的激励和约束。但是，这不仅将国有财产降同于对企业的融资，也难说这还是国有企业。而且，少量存在的国有资产很可能成为经营者利用其为自己谋利的条件（如打着国有旗号要政策等）。在国有资本失去控股地位的企业里，问题已经不再属于国有企业的范畴了。
由上述种种可见，不管在哪一单方面的推进上，都不能寄予彻底解决国企问题的全部希望。没有结合国有企业特有性质的改革，其实际成效往往大打折扣，甚至不可避免陷入误区。
必须明确国有企业战略重组的方向
迄今为止，许多人把国有企业改革主要看成是经营机制上的问题。误以为解决了国有企业经营机制的问题就可以为搞活国有企业找到普遍的出路，而没有把国有企业整体与市场经济如何有机结合的问题放到一个更高的层次加以考察。就现代企业制度的要求而论，无论是产权明晰、自负盈亏，还是政企分开、自主经营，都与国有企业的特有性质存在深刻矛盾。当国有企业取向越来越以利润最大化为目标，其经营机制与民营企业越来越接近的同时，也越来越多地丧失了其作为国有企业存在的、应有的特别意义。换句话说，如果国有企业的主要目标是盈利，那么，本可以由以利润最大化为本能的民营企业更好实现的内在经济功能和外在经济作用，没有什么特别的必要一定要由国有企业来承担。在非国有企业的利润最大化的含义中已经包含了与国有企业一样的上缴给国家税金最大化的内容。因而，单从利润目标衡量，一个屡屡亏损的国有企业对国家的贡献不见得比一个经营良好的民营企业多。以此推断，大多数国有企业都失去了存在的依据。因而，对大多数国有企业来说，主要的问题并不局限于建立现代企业制度。与此同时，国有企业谋求建立这种本质是以盈利为目标的自主经营机制，虽然由于强化了竞争（百般竞争为利润）而一定程度促进了经济发展。但是，在没有对国有企业经营的产业领域实施战略调整的情况下，国有企业的这一取向导致了两方面的不利影响。一方面，导致一些国有企业只顾企业自身利益，不顾国家整体利益的经营行为日渐普遍。私有企业常见的种种问题，如偷漏税、假冒伪劣、污染环境等等，如今在国有企业经营行为上已不鲜见。并且，由于公共产权不会在企业内部生成自我约束力，这种行为甚至比私有企业还难以控制。有例为证，国家统计局曾对全国110家酒厂的收入、费用和利润报告进行审计，竟发现其中102家企业的数字是伪造的（顾守拙，1999），而这些酒厂的大部分是国有企业。另一方面，许多地方政府部门的地方保护主义有增无减，其所作所为已被进入技术、人才、资金、信息及至政策全面竞争中的国有企业拖至到一个个企业集团的水平上。蕴涵巨大风险的使用公共资金的重复投资、重复建设屡禁不止。在这种情况下，统一的市场体系、健全的市场秩序、全体人民的长远根本利益将难以得到有效保证。归根结底，这些问题暴露了国有企业为适应市场经济改革而不得不为之、并带来巨大阶段成果的“自主经营”取向已接近极限。不经过产权重组的经营利益局部化、独立化取向与国有企业财产的公共所
有权之间发生了深刻矛盾。要解决这一矛盾，就不能脱离上述国有企业的特有性质。简言之，只要国有企业承担的经济活动是具有全局意义的，国有企业的经营就不会与其公共产权产生如此尖锐的矛盾。因此，国有企业战略重组的方向应是将其从事的经营活动主要集中于具有全局意义的，也就是公共性较强的产业领域。从以下三个方面可以进一步论证沿此方向重组的必要性与可行性：
首先，在分析上述一系列问题和矛盾以及与之伴生的一些失误的基础上，我们不能不换一个角度，问问国有企业与其特有性质相关的特殊作用和功能究竟在哪里，政府保留大量的国有企业的积极意义到底是什么。在发达的市场经济国家，通常强调的是国有企业在外在性（对改善整个产业基础和社会环境发挥的作用等）以及在市场机制失灵领域的公益事业上的作用。就目前中国经济的发展阶段来说，国有企业的特殊作用可能还有更多一些。例如，保障经济过渡期的社会稳定；在市场机制尚不健全的情况下，弥补其不足的功能等等。总之，主要的还是关系社会经济整体运作的作用。这些作用，不是所有领域的国有企业都能承担的。只有经过选择的、达到一定规模的、处在影响全局的产业领域的国有企业才具有并能发挥这样的作用。处在这些特定领域（如资源独占）、特殊地位（如垄断或寡头垄断），并可以得到特殊政府的国有企业一般不会亏损。加之特定领域的范围有限，即使国有企业亏损，也不会成为拖累国民经济发展的首要问题。同时，由于国有企业具有的全局意义，国家也有理由通过调节其他企业的税收来改善国有企业的经营体质。这表明国有企业的特有性质决定其适合从事具有全局意义的经济活动。
其次，在主要从事具有全局意义的经济活动的前提下，国有企业的根本目标不是利润的最大化，而主要是落实国家的重大产业经济政策、弥补市场机制的不足和缺陷。所以，尽管国有企业应该努力提高自身的经济效率，但盈亏不是判断国有企业好坏的最主要标准。只要有利于国家整体长远的社会经济发展规划的国有企业，就应扶植。同其他任何形式的企业一样，国有企业在制度上需要不断创新，但不一定能够、也不一定非要做到政企分离或自负盈亏。只有在国有企业承担的最大责任不是利润时，国有企业才能成为利润动机不能推动的产业领域的主角，发挥和弥补其他所有制企业之不足的功能。换言之，非利润目标的功能恰恰是非公有制企业都不具备的、国有企业不能不发挥的特有功能之一。例如：在短期难见回报的基础高科技开发与储备上的投资经营，在投资回收期较长的大交通、大通信、环境保护产业上的投入等。因此，不能把国有企业看成是一个完全能够独立自主经营的、纯粹的经济组织，也不可能单纯依靠经营机制的改变来彻底解决国有企业的问题。只要国有企业大量分布于仅为局部利益而竞争的领域，由于上面业已论述的种种矛盾和问题，一旦经营不佳，就会对经营发展造成严重影响，其除了盈利之外的特殊作用则无从谈起。大量国有企业存在下的不景气，往往对社会就业，市场需求都会产生直接的深刻影响，使政府只能从直接经营企业的层次去解决本应从宏观的层次去间接解决的经济问题。这表明国有企业的特有性质决定其应该从事具有全局意义的经济活动。
第三，国有企业“从事具有全局意义的经济活动”的选择，不会影响政府对国民经济运行的调控力度，也不会动摇国有企业的主导地位。因为，一方面，国有企业依然占据着国民经济的要害部门和基础产业，控制着公共需求。另一方面，国家对国有企业所能采取的控制措施，对其他所有制企业不仅同样能够采取，而且同样有效。事实上，大多数民营企业受到的管制远比国有企业为重为多为严，政府在民营企业融资权、自营出口权、定价权、产业进入许可、市场准入等等上，都可以对其进行严格控制。现实的结果是，受到种种制约的民营企业甚至难以发展成为与“三资”企业一争高低的民族产业的组成部分。如果不担心对大力引进外资发展起来的“三资”企业失去控制能力，也没有必要担心对国有企业退出的、民营企业进入的领域失去控制。故此，国有企业经营主要集中于具有全局影响的产业领域是可行的。
总之，既要发挥国有企业的特定功能，又要不回避以上深层次的问题和矛盾，就不能不对国有企业给予重新定位。除了经营机制的改良，这一定位的最主要内容就是对国有企业实施有效的战略性重组。这一重组必须与国有企业的特有性质及其在国民经济发展中的特殊地位和作用相适应。由此决定的方向就是国有企业从事的经济活动应该主要限于具有全局意义的产业领域。党的十五大报告提出的国有企业应该有进有退，有所为有所不为的方针就已经充分体现出了这一点。只有从此出发，才能为国有企业改革找到更为切合实际的出路。关于这一点，有许多研究者已经提出了他们的主张（董辅礽等，1999）。基于以上对国有企业特有性质、关联矛盾及其对策的分析，本文赞同这样的主张。同时，认为国有企业的战略组应朝着如下已逐渐形成共识的方向进行：
1.继续放开、搞活中小国有企业，推进中小企业机制的全面转换使存量资产得到更有效的利用和更快的增值，为民间资本积累开辟渠道。目前，地方政府拥有大量中小国有企业不肯放开，阻碍了资产的跨地区、跨部门的重组，使国有资产配置过于分散，产业分布也不合理。结果，政府越放不下包袱，包袱越重，变得越难以放下。
2.适当加速破产、兼并步伐，收缩国有企业过长的战线，具体落实有所为有所不为的战略调整方针。国有企业战线收缩，只是经营资产规模的调整，不是国有资产总量的减少。通过调整，国有资产总量的增速也许更快。
3.加紧推进股份制、股份合作制的实施，促进国有股、法人股的流通，提高公众股比例，避免有限的社会资金在体制尚不健全的国有企业经营上的浪费。
4.由经营领域退出的国有资产应向社会保障体系集中，为国有企业的减员增效的战略实施创造良好的社会条件与环境。
总之，战略重组是要使国有企业有条件的保留，而不是无限制的发展。国有企业不应是政府用来实现利润目标的工具，而是落实促进整个经济健康发展的政策的载体。过多层次、过散领域、过大数量地保留国有企业的结果将是无法杜绝国有企业的深层矛盾，也不能发挥国有企业应有的特定作用，反而使国有企业成为政府在维护公平竞争秩序上患得患失的累赘。因此，只有对国有企业实施有效的、针对其特有性质和矛盾的战略重组，国有企业才有走出困境的希望。
（收稿日期：2000-02-26）
标签：国企论文; 国内宏观论文; 企业经营论文; 企业经济论文; 企业利润论文; 经济利润论文; 宏观经济论文; 经营利润论文; 国家部门论文; 经济学论文; 投资论文;