财政学的政治观：历史回溯与现实反思，本文主要内容关键词为：财政学论文,现实论文,政治论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 财政学作为研究政府收支或政府经济活动的科学，最早形成和主要发展于西方国家。在财政学发展史上，被广泛认可的是，1776年亚当·斯密(Adam Smith)出版的《国富论》单独以第5篇系统阐述财政问题，标志着财政学作为一门真正意义上的科学的诞生。以斯密为代表的古典经济学派对财政学建设的贡献不仅在于将财政问题的研究置于了科学地位，也明确肯定了财政的经济范畴属性，并将财政理论作为了经济理论的一个重要组成部分(王传伦，1998)，使财政学成为了经济学的一个重要分支。 财政学的研究对象和学科归属决定了财政学及其发展具有两个显著特点：第一，财政学虽然被作为经济学的一个分支，但与政治密切关联。客观地讲，财政既是一个经济范畴，又是一个政治范畴。其反映到不同科学追求下的主观学术层面，就是财政学研究的发展演进始终与对经济和政治关系的不同认知及处理密切相关。而这种不同认知与处理的基本分野，是在以经济学为基本研究视角的同时，是否坚持应有的政治观和坚持什么样的政治观。第二，对经济与政治关系的不同认知和处理不仅关乎财政学的研究取向与具体性质，也是经济学发展和演进的主要脉线之一。由于财政学从属于经济学，财政学的发展演化又与经济学的发展演化紧密相连。特别是在经济与政治关系的处理和相应的研究视角上，两者可谓如影随形，一脉相承。随着经济学从早期的政治经济学到现代经济学，再到现代经济学中新政治经济学的变迁，财政学也演绎着大致相同的嬗变路径。这种变化，突出体现为财政学研究内容中经济与政治关系的分合离即和财政学具体性质的转换。 当今我国正处于完善市场经济体制和国家治理体系的探索时期，财政学肩负着为其提供理论支持和实践指导的重要使命。鉴于目前流行的以新古典经济学和福利经济学为主要分析框架的财政学在现实解释力上存在不逮之处，财经理论界在经历了财政学“西为中用”的转型之后开始再度关注和思考“财政学向何处去”，①其中所疑所议涉及的仍主要是经济与政治的关系或财政学的政治观问题。本文即以此为主题，将财政学置于整个经济学的发展过程进行历史和现实分析，以期对回答“财政学向何处去”有所助益。 二、政治经济学：财政学政治观的原本体现 在资本原始积累和古典主义时期，经济学的名称为政治经济学。这一名称不仅标明当时经济学研究关注的是经济与政治的关联(邵宜航、刘雅南，2011)，同时也是财政学政治观与学科属性的原本体现。因为财政学与政治经济学原为一家，政治经济学最早是从研究国家财富管理即国家财政问题开始的，尔后才逐步将研究范围扩及整个经济领域。1615年，法国早期重商主义经济学家安德·蒙克莱田(Antoine de Montchretien)首次使用“政治经济学”一词立著，出版了他极力主张国王干预管理国家经济生活的代表作《献给国王和王后的政治经济学》。此举的划时代意义，就是将经济学与“政治”联系在了一起(何正斌，2010)。1662年和1690年，被称为古典政治经济学之父的英国经济学家威廉·配第(William Petty)分别出版了其名著《赋税论》与《政治算术》。前者是集中论述财政问题的第一本专著，也是世所公认的古典政治经济学奠基之作。两者都以经济与政治相融合的思维讨论了财政收支问题，并建议国王对财政制度进行改革。1767年，英国经济学家詹姆斯·斯图亚特(Jame Stuart)继蒙克莱田之后，再次以“政治经济学”之名出版了其教科书式著作《政治经济学原理》。其中，亦用大量篇幅论述了公债和税收问题，并明确将政治经济学定义为“为政府管家”。②自此，政治经济学进一步传承开来，遂成为古典时期经济学的一般称谓和学理规范，亦成为财政学研究的基本传统。虽然在后来的发展中政治经济学与财政学各自作为一门独立的社会科学的特征日益凸显，并最终两相分离，但财政学一直是政治经济学的重要载体。 由于早期以国家财政收支或财富管理为基本内容的政治经济学主要将其中的“政治”理解为国家(政府)行为，故其政治观还是比较简单和狭窄的。此无疑与当时的政治学主要是一种以王权为中心的国家理论不无干系，更是时所流行的重商主义推崇国家作用与国家权利的直接体现。但是，这毕竟孕育了财政学政治观的基因和基本逻辑，即国家或政府收支不同于私人收支，其是集私家之财，敷社会之用，既是经济的，也是政治的，整个过程无处不蕴含着私人与公共、政府与市场、效率与公平、国家意志与个人权利、财富获得与社会正义、利益分配与政治权力和政治制度等诸多复杂关系及相应的价值判断。正因为如此，财政学乃至整个政治经济学研究才逐步触及和融入了更多、更深邃的政治元素。实际上，这种进步在上述政治观流行时期就已经开始显现。如，17世纪英国重商主义代表人物托马斯·曼(Thomas Mun)的《论英国与东印度的贸易》(1621)一书，在阐述政府对贸易的税收干预时讨论了赋税原则问题，其中除强调交换和节约外，还包含了明显的民主政治思想。他指出，国王课税必须取得议会的一致同意，在临时征税时应取得全体人民的同意，应由议会来调整贵族与平民的利害关系，国王应对这两个阶级采取公平的立场。③威廉·配第的《赋税论》从公共经费和赋税问题的研究入手揭示了财富的源泉，并区分了国民的财富、公共的财富及国王私人消费的财富，初步涉及了财富分配、使用和赋税中的利益关系，强调公共财富必须用来增加国民的财富，而不能过多用于国王的私人消费；同时，还批评了课税过重、税款被挪用挥霍和课征不公，并将其看做是国民不愿意纳税的首要原因，进而倡导平等公正课税。重商主义晚期兴起的重农学派则在经济和财政理论中涉及了更为尖锐的政治问题。如其代表人物弗朗斯瓦·魁奈(Francois Quesnay)以重农主义理论为基础，对国民进行了阶级划分，并在所阐述的赋税理论中体现出了通过税制改革，唤起对专制王权的批判，指出资本主义经济发展方向的意义。④ 进入18世纪中后期，随着自由资本主义制度的形成和以经济自由主义为思想主旨、以劳动价值论为理论基础的古典政治经济学科学体系的建立，经济学与财政学的政治观开始由主要关注国家和政府转向重视个人权利、社会公正、国民利益和利益分配关系。斯密在《国富论》中指出，政治经济学作为政治家或立法家的一门科学，有两个目标：第一，为人民提供充足的收入和生计；第二，为国家供应足够维持公共服务的收入。总之，要使人民和国家都富裕起来。表面看来，斯密关于财政问题的论述仍主要是探讨国家的财富管理之术。然而，必须注意到，“《国富论》的研究起源于对商业社会道德的争论，斯密在此前所著的《道德情操论》其实是《国富论》的基础和前提。在斯密看来，自由制度的效率其实是在道德准则和公正法律制度等约束下才得以实现”，即其中的政治元素“实际上包含了更丰富的含义和更广阔的范畴”，除“显式表现‘国家’之外还有其隐式的表现‘社会公正’与‘道德’”(邵宜航、刘雅南，2011)。更何况斯密对财政学的另一重大贡献是认定财政属于对社会财富的分配(王传伦，1998)，而社会财富分配正是直接体现社会公正和利益关系的载体(因此，财富或收入分配也一直是政治学、伦理学研究的重要内容)。也正是从这种意义上，斯密在《国富论》中将后来被约翰·穆勒(John Stuart Mill)称为“政治格言”的课税公平作为了税收的第一原则，主张各人按自己的能力和从国家获得的利益纳税。不过，斯密的《国富论》不同于重商主义经济学，其反对国家干预，强调市场这只“看不见的手”在经济运行中的作用与效率性，这也为后来以研究效率为主的现代经济学把“政治”从经济学中剥离开来埋下了“伏笔”(邵宜航、刘雅南，2011)。斯密之后，对政治经济学发展起了重要推动作用的大卫·李嘉图(David Ricardo)在其《政治经济学及赋税原理》(1817)中将支配土地产品在土地所有者、资本所有者和劳动者之间分配的法则视为政治经济学的主要问题，从而正式确立了最能揭示经济与政治关联的政治经济学研究的分配范式。相应的，李嘉图的赋税理论也是一种在此基础上扩展了的分配论。特别是其税负转嫁与归宿理论，不止历史性地拓宽了赋税研究的视野，也是对税负运动中利益分配关系的一种深层洞见。到古典政治经济学终结时期，约翰·穆勒(1848)批判性地继承斯密和李嘉图的思想，又在国家与赋税问题的认识上作出了两点重要修正：一是接受时代的要求，摈弃了斯密狭窄的国家职能观点，以“一般便利”即公共利益原则诠释和扩大了政府职能的内容；二是秉持个人主义的社会观，将课税公平理解为牺牲的公平，主张按平等牺牲理论求得课税平等与最小牺牲，并从税负转嫁与社会公正的角度对地租税、利润税、工资税、所得税、商品税等税种的归宿与影响进行了具体分析和优劣评价。处于同一时期但略早于以斯密为代表的古典政治经济学和财政学的德国官房学虽然奉行的不是古典经济学派的经济自由主义主张，但在财政学研究中也一直致力于寻求经济、政治、法律和行政等各种因素的整合，并同样高度关注国民利益问题。 18世纪末至19世纪中后期是德国历史学派的经济与财政理论迅速发展和马克思主义政治经济学的创立时期。德国历史学派基于当时德国的落后地位，旨在克服德国资本主义的后进性，确立国家保护主义的具有国家科学性质的政治经济学和财政学体系。其显著特点是强调国家在社会经济秩序中的主导作用，把财政看成是不同于一般私人经济的以权力体为中心、具有政治强制性的国家经济或共同经济，主张以政府的社会政策介入经济活动和通过税收解决所得分配的不公平现象。基于后者，时为德国财政学三大巨星之一的阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner)还提出了纳税的社会正义和普遍性原则，主张人格平等化，削除特权阶级的免税特权。马克思主义政治经济学以生产关系或经济关系为研究对象，旨在揭露资本主义经济的运动规律，秉持的是经济与政治的统一观。作为革命的无产阶级的政治经济学，其财政思想与其经济思想一样，政治意蕴最为深厚和明显。这主要表现在：第一，其财政理论的核心是阶级国家论，认为国家是凌驾于社会之上的掌握公共权力与征税权的阶级统治的公共团体。同时强调，国家又是整个社会及其共同利益的代表，国家的政治统治须以执行某些社会公共职能为基础；第二，从阶级国家论出发，认为资本主义国家预算是对剥削阶级有利的国民收入再分配的工具；第三，在税收和公债的作用问题上，承认税收对与资本主义生产直接相关的分配关系具有调整作用，但这种调整充其量只能使其在次要方面得到修改。资本主义国家的赋税是偏袒某一个阶级而压制其他阶级的。公债及其相对应的财政活动则具有在资本家与大众之间夺取财富的作用。 三、从政治经济学到经济学：财政学政治观的退化 19世纪末期，因应自由市场制度的确立，肇始于瓦尔拉斯(Leon Walras)、杰文斯(W.S.Jevons)和门格尔(Carl Menger)引领的“边际革命”，经济学研究开始由古典的财富增长与分配转向主要关注市场机制下稀缺资源的有效配置和微观市场主体的选择，并仿效自然科学采用数学化的研究方法，从而极大地促进了经济学技术层面的科学化，但同时也开启了经济学“纯粹化”、“形式化”和“完全公理化”及其与政治学离析分化的进程，逐渐蜕掉了其原有的政治内涵。尽管杰文斯的著作仍名为《政治经济学理论》(1871)，但他在第二版序言中已明确声称要放弃“政治的”这一形容词。到马歇尔(Alfred Marshall)《经济学》(1890)的出版并由此建立起的新古典经济学理论体系，更是彻底地将“政治经济学”变为了“经济学”，使之成为现代经济学的主流。与此相应，财政学研究亦逐渐去政治化，转向纯经济的技术化的财政学。 财政学的去政治化主要源于欧洲大陆的奥意学派和瑞典学派，其代表人物如萨克斯(Emil Sax)、潘塔莱奥尼(Maffeo Pantaleoni)、马佐拉(Ugo Mazzola)、马尔科(De V.D.Marco)、威克塞尔(Johan G.K.Wicksell)、林达尔(Erik Robert Lindahl)等。他们将经济学边际革命的成果运用于财政问题研究，构建了纯经济的财政学框架。这种财政学说的基本思路是： 首先，将国家经济活动比附于私人经济活动，用私人经济学的原理来理解和说明财政行为。萨克斯在1887年出版的《理论的国家经济原论》一书中，以欲望论为基础，分别将追求个人欲望和追求集体欲望的经济活动视为私人经济和国家经济，并将集体欲望还原为私人欲望，认为支配私人经济的原理同样适用于国家经济。⑤林达尔(1919)也把公共欲望看做是个人欲望的一种，认为公共欲望与私人经济欲望一样，是每个人的个人欲望，与集合欲望相同。⑥萨克斯还首次运用主观的边际效用价值论，把税收作为经济价值问题来理解，赋予了税收活动以价值，指出“各种课税都是集体估价的例子，这种集体估价可以从价值现象的一般性质找到充分的说明”，⑦并从边际效用递减原理出发，将个人之间的价值均等作为平等课税的依据。 其次，将财政预算安排视为效率目标下的稀缺资源配置活动，并将边际效用比较作为这种配置活动的效率准则。1883年，潘塔莱奥尼运用杰文斯的分析方法，研究了议会分配政府费用应遵循的准则。他认为，政府预算安排也涉及资源的稀缺性问题，对于预算可用基金的分配，各种支出项目边际效用的比较程度应是其合乎逻辑的标准。在既定的同一总量下，每一单项支出的边际效用都应等于其他任何一项支出的边际效用。整个政府预算支出的安排，应考虑将每一种可能组合的边际效用与其需要的税收总量所引起的边际牺牲相权衡。⑧秉承这种边际主义的效率观，威克塞尔在《财政理论考察，兼论瑞典的税收制度》(1896)一书中进一步提出，国家公共服务所给予个人的边际效用，应与个人纳税所损失财富的边际负效用相等。与此相关联，他还将利益赋税的公平原则纳入了边际效用论的分析框架，提出国家应按个人的主观效用评价来课税，如果消费者根据他们的边际评价缴纳税款，就可以认为是在按公平原则办事。⑨ 再次，以公共物品供应作为财政过程的核心内容，将政府收支看成是类似于市场机制的交换活动。边际效用价值论运用于政府公共领域，顺理成章地赋予了国家活动以生产性和价值，其提供的国防、司法、公共设施等也就成了一种具有价值的特殊产品，即公共物品。马尔科在其1888年的论著中，把国家比作一个“大工业”，其目的是通过一种特殊的生产性活动来满足社会的需要。马佐拉则在其1890年的论著中对公共物品理论作了较为明确的阐述，初步揭示了后人所熟知的公共物品消费的非排他性与公共福利特征，指出公共物品不具有形成单一的市场价格的技术性能。⑩在此基础上，林达尔(1919)进一步模拟市场交换与价格机制，完成了对政府收支的贯通性分析。他首先将税收视为消费者为获得政府通过财政支出提供的公共物品而支付的价格，认为“作为人民赋税的支付数额，人民对公共财物所确认的边际效用决定其价格，于是公共经济现象成为纯经济的价格现象”，(11)继而建立了类似于私人物品竞争性均衡的林达尔模型，用以分析两个消费者共同分担公共物品成本和公共物品供应的均衡数量问题。在这一均衡点上，每个人支付的税收价格等于每个人获得的公共物品的边际效用价值。为了获得公共物品供给的真实均衡解或效率解，林达尔还设想了一个多种预算支出规模与相应的税收份额的报价拍卖过程，以期解决个人真实偏好的表露问题。 相对于以前占据主流地位的古典政治经济学派，奥意学派和瑞典学派以边际效用价值论和公共物品论重构了财政学的价值论基础与逻辑脉络，以配置范式和自愿交换理论取代了原来财政学研究的分配范式，将边际效用学说的效率准则(即在既定的个人偏好下，当每个人的边际效用都与价格相等时，福利达到最大化)的适用性扩展到了政府财政领域，并克服了古典学派因限制政府职能和否认财政的生产性而在财政学研究中主要关注财政收入或税收问题，忽视支出问题的局限，转到了收支并重甚至支出优先和注重收支两者的统一联系上来，从而促进了财政学与市场经济的深度融合，形成了更为严密、完整的逻辑体系和技术路线。但是，由于财政学政治本色的退化和丢弃相关的价值判断，也拉开了其与现实生活的距离。正如日本学者时子山常三郎所批评的：“最终，为使财政学严密化，而与财政的现实脱离，……这种纯经济学派的财政学研究恰与所谓的严密化相反，对现实不可能具有指导意义。”(12) 不过，需要指出，在上述大陆学者中，也并非全都漠视和排斥政治因素在解释和解决财政问题中的作用，特别是瑞典学派在这方面又与奥意学派的观点存在差异。鉴于公共物品的供应和付费毕竟与私人物品有所不同，威克塞尔批评了奥意学者在公共物品有效供应上单纯模拟市场的理论思路，指出要真正使公共产品供应达到最佳效果，还有赖于建立起切实的政治议决程序。其理想的办法是由消费者对若干选择方案进行投票，并由此提出了一致同意原则。(13)正是由于这一点，威克塞尔被看做现代“政治的经济学”——公共选择理论的思想先驱。林达尔模型也是对市场行为的模拟，但已意识到其前提须是两个消费者在政治上处于平等地位。当然，这并不能根本改变当时财政学的纯经济性质。因为威克塞尔虽然认识到了政治议决程序的重要性，但其财政理论的重点还是将边际效用理论与边际成本定价方法运用于公共部门和公共物品，对政治程序的论述只是针对公共物品需求表露特点提出了一种新的方法论，而未形成一种系统、科学的理论范式。更遗憾的是，威克塞尔的这种政治程序观点没能引起西方财政学界的注意和重视，直到半个世纪后布坎南(James Buchanan)将其从尘封中重新发掘出来，才得以传播和发扬光大。林达尔模型只是在消费者政治地位平等的既定前提下模拟市场行为，并以此对威克塞尔反对模拟市场的观点进行匡正，实际是抛弃了威克塞尔政治程序观点的合理内核和仍然回避政治因素的影响。 纯经济和技术化的财政学最早发端于奥意学派，但其受到批判和遭遇异见也是最早发生在奥地利和意大利。鉴于第一次世界大战后奥地利出现严重的财政危机，国家局势非常混乱，纯经济和技术化的财政学既无法对此提供相应的解释，也无法提出有效的应对之策，奥地利学者葛德雪(Rudoif Goldscheid)、熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)批判了财政学的纯经济和技术化倾向，提出建立财政社会学。继之，耶希特(Horst Jecht)、兹尔坦(Herbert Sultan)及意大利经济学家Borgatta、Sensini等也先后对此研究作出了不同的贡献。财政社会学的基本特征是将财政视为探讨社会结构与政治结构的最佳着眼点，强调财政中的政治契机和从财政角度来观察国家、国家的性质、国家的形式及国家的命运，并致力于“将财政学建成为包括政治、经济、社会的综合的政治经济学的财政学”(坂入长太郎，1980)。财政社会学的创立作为财政危机背景下直面现实与直接针对纯经济和技术化财政学的一种批判性尝试，其意义自不待言，但由于缺乏共同一致的具体思路和主张，因而仅仅成为丰富财政学的一种方法，在德语世界和意大利经历了短暂的发展之后，到1930年代即彻底销声匿迹。此外，19世纪末20世纪初，意大利学者普维亚尼(Amilcare Puviani)还在论述“财政幻觉”的著作中，(14)一反当时财政研究的纯经济学逻辑，立足于国家的垄断性和作为统治集团代表与社会决策制定者的假设，将财政分析与政治制度紧密联系起来，视财政结构为一种制度手段。统治者可以通过这一手段，强制地从被统治集团那里取得资金，来为统治集团获得希望的物品及劳务提供经费。统治者的目标就是使财政结构的安排能将被统治阶级的抵抗减到最小，故而尽可能地制造财政幻觉，使纳税人误认为所要缴纳的税收低于其实际负担，从政府提供的公共物品中的受益高于其实际价值，以有利于获取足够的资金和扩大支出。(15)可惜，这一理论也一直受到冷遇，直到1950年代才渐被广泛承认。 有趣的是，尽管英国也是经济学边际革命的发源地之一，但英语世界的学者们却迟迟未能像奥意学派与瑞典学派那样实现财政学的“革命”，而是继续大体保持着亚当·斯密和约翰·穆勒等人的财政学传统。同时，也未能像财政社会学派那样在财政学与政治的关系上取得新的进展。此时他们虽然也开始重视各种公共支出的研究，但仍然停留在具体问题和枝节问题上。巴斯塔布尔(C.F.Bastable)1892年出版的英语财政学专著《公共财政学》，就是这种学科状况的典型代表。直到1920年庇古(Arthur Cecil Pigou)在其《福利经济学》中提出与公共产品理论相近的外部性理论，1922年道尔顿(Hugh Dalton)在其《公共财政学原理》中运用边际效用价值论观点分析政府预算支出的效率问题，边际革命的思想才开始在英语财政学中有所体现。而到1936年意大利学者马尔科的《公共财政学基础原理》在美国翻译出版，1938年马斯格雷夫(R.A.Musgrave)发表介绍财政交换理论的论文《公共经济自愿交换论》，纯经济的边际主义财政学才正式进入英语世界。其以后的发展则主要是由英美学者完成的。特别是萨缪尔森(Paul A.Samuelson)于1954年发表《公共支出的纯理论》一文，对公共产品的客观属性及其最优供给的技术条件作出了严格界定，尔后进一步运用一般均衡分析方法建立了奥意传统的公共物品最优供给模型；马斯格雷夫在此基础上对欧洲大陆和英美的财政学体系及凯恩斯(J.M.Keynes)的宏观财政理论进行了整合，使得公共物品理论、新古典主义的配置(最大化)范式、边际分析方法及在福利经济学、凯恩斯经济学基础上发展出来的分析框架成为20世纪五、六十年代以来现代主流财政学研究的基本特色。 四、从经济学到新政治经济学：财政学政治观的回归 自20世纪二、三十年代，基于世界经济危机和日益尖锐的社会矛盾对“纯粹经济学”现实解释力的挑战，经济学研究中被摈弃的政治思维又开始返流回潮。作为先导，一是凯恩斯创立的宏观经济学重新关注国家，强调政府宏观政策对经济的干预作用；二是庇古倡行的福利经济学重新关注国民收入分配，将收入分配公平视为与资源配置效率同等重要的社会总福利水平的决定因素。而后，使经济与政治进一步密切结合的是20世纪中期兴起的以公共选择理论、新制度经济学等为主要组成部分的新政治经济学。新政治经济学将其中的“政治”由国家政策层面扩及政治制度、组织、权利配置、政治行为和政治治理等更广阔的领域，主要强调经济活动中政治因素与政治问题的影响，“试图阐述总体的经济政策中政治和经济力量之间的相互作用”(戴维·米勒，1987)，并重提社会公正和价值取向；同时，注重运用现代经济分析中的数学方法揭示不同价值判断的结果。新政治经济学这种研究倾向对经济科学最突出的影响成果，第一是使主流经济学也开始对社会公正与价值取向的重要性有所注意和包容；第二就是直接导致了财政学一些研究议题和研究视野的变化，特别是与古典政治经济学一样，新政治经济学的研究对象本身就包含了许多财政问题，从而使财政学的政治观趋向回归。 综观新政治经济学产生以来财政学研究内容在经济与政治关系上的新变化，贡献和影响最为突出的当属以布坎南为主要代表的公共选择理论。公共选择理论以政治决策的经济学分析为主旨，财政问题自始就是其主要研究对象。特别是布坎南的公共选择理论，更是以政府财政决策为基本内容，以分析民主决策过程中财政制度或政治制度对集体选择中个人行为的影响为主要任务，形成了较为完整的新的政治经济学属性的财政学思想体系和分析框架。 在研究范式上，布坎南的公共选择理论与新古典经济学共享个人主义的方法论和理性选择假定，但对政府及其财政活动的解释却完全不同。首先，布坎南以公共物品需求和供给的分析为起点，肯定人们作为公共物品的“买者”或“卖者”的交易是一种有组织的政治过程或政治交易，进而构建了以选民、利益集团、政治家、官员为主体的政治市场。这样，公共物品的有效提供就不再是简单的税收价格模型，而是取决于财政制度和源自基于个人选择与个体利益诉求的政治博弈过程。因之，政治程序和政治决策也就成为了财政活动的内在机制与本质特征。其次，布坎南(1967)认为，政治决策是一个错综复杂的集体选择过程，比私人市场中的非政治决策要复杂得多。在两种场合中限制个人选择的制度规则必然不同。而且，由于这些制度规则和基本目标的性质，私人成本和收益之间的简单对应关系这种市场选择的基本特征，在政治过程中并不存在。不过，同市场选择一样，决定政府财政预算规模和财政预算组成项目的基础仍然是个人偏好和个人理性，集体选择和政治决策的意义在于通过民主程序将分散的私人选择结合在一起，产生出符合一定标准(一致同意或多数同意)的社会或集体的结果，使这种决策代表或反映公众意志。再次，由于市场在公共物品提供方面存在失灵问题，主流财政学理所当然地将解决此类问题的希望和出路指向了政府，而布坎南基于政府官僚也是自利的经济人和“官僚不是天使”、政府并非“至善至能”的假设，在肯定政府解决这些问题的优势和有效性的同时，否认政府行动是有效弥补市场失灵的充分保障，进而揭示了政府在解决公共性问题上的失灵之处及其政治原因。更为深刻的是，布坎南还通过对民主政治过程的分析，具体揭示了其中存在的财政幻觉、政府财政权力扩张等问题，为财政决策失效、公共物品供给不足或过多、财政赤字等现象提供了一系列实证性的政治解释。复次，与主流经济学主要关注个人偏好和决策不同，布坎南的公共选择理论主要关注决策规则和对规则的选择。决策规则约束个人在集体中的行为，个人是在给定的规则约束下选择能给自己带来最大限度满足的行动方案。因此，布坎南提出的效率与公平的判断标准和实现财政活动效率与公平的途径也主要在规则或财政制度设计方面。其核心处方，就是重视立宪的作用，通过宪政制度改革来完善对规则的选择和约束政府的公共权力。 从思想渊源讲，布坎南的公共选择理论继承了威克塞尔、普维亚尼财政理论中的政治思维，但远比他们要系统和深刻得多。在布坎南的分析中，从研究对象、研究内容到研究目标都着眼和贯穿的是对财政活动中政治因素的考虑，而非纯经济功利主义的。尤其突出的是，布坎南将民主决策或公共选择的内容由既定财政制度下对具体财政方案的“操作性”选择延伸到了对财政制度本身的“立宪性”选择，(16)并以后者作为关注的重点。他(1967)认为，“有效率”的公共物品供应产生于“理想的”个人——集体选择制度的供应。在财政理论中，应像政治学那样，更多地注意制定产生最终结果的规则或制度。因为在选择规则时，人们既不能肯定自己从所采纳的支出计划中得到利益的份额，也不能肯定自己未来作为纳税基础的经济状况，因此，每个人都将努力挑选一种几乎在任何情况下都过得去或看上去是“公平正义”的规则，尽管其产生的最终结果并不一定是主流经济学中理想的帕累托最优效率状态。这就像选择干净的挡风玻璃比脏的挡风玻璃对于驾驶汽车更好，而不考虑司机要向什么方向开一样，只要给定路线，如他能看清正在往哪儿开，就将驾驶得“更有效率”。这样，不仅大大降低了集体选择中讨价还价的成本，更容易达成一致意见，也由于“好的”制度既是有效率的，又是人们认为公平的，从而可使经济学视为相互矛盾的公平与效率统一合并在一起并指同样的东西。由此而言，布坎南财政学的政治观显然比威克塞尔的政治思维具有更强的科学性和现实主义色彩。此外，布坎南(1967)还认为，既然是在立宪框架中讨论制度选择，就不能像纯经济学那样完全摈弃伦理原则和价值判断，只不过应把价值判断的规范性讨论放到透彻地进行了非价值的分析之后来进行。 除布坎南的公共选择理论外，公共选择学派及与其有着相同或相似学术倾向的其他学者也对财政学政治观的复归做出了各自不同的直接或间接贡献。诸如：阿罗(K.J.Arrom)在关于社会选择和社会福利的研究中高度关注社会选择过程和受某些投票规则约束的民主政治程序，并基于社会福利函数存在的非必然性认识和投票循环问题，提出了著名的阿罗不可能定理。从学术意义上看，不论这一定理本身，还是后来一些学者对这一定理的质疑与批评，都进一步丰富了包括财政决策在内的民主政治决策机制的研究视野。塔洛克(Gordon Tullock)在对“操作性”公共选择阶段出现的各种不理想的政治结果的研究中，高度重视官僚特权、政治垄断、寻租等因素的作用，并较之相对激进的立宪改革，主张采用更为温和的制度调整来解决问题。比如，在制度中引入竞争机制，减少政府部门所拥有的垄断权，实行公共服务对外承包，或全部转让给市场等。另外，鉴于人类历史中最常见的政治形式是独裁统治及公共选择理论只分析现代欧美国家的民主制度和其中个人行为选择的缺憾，塔洛克还在《独裁政府》(1987)中专门探讨了独裁政治和独裁者的行为选择，指出在“滥用”从人民那里征集来的收入方面独裁者与民主选举出的政治家是一致的，差别仅在于二者追求这些目标的程度和规模有所不同，从而为财政和社会决策的政治分析提供了必要的补充。尼斯卡宁(W.A.Niskanen)的官僚理论对财政决策过程中的官僚行为和推动财政支出规模膨胀的政治力源进行了深刻分析。其从对官僚的经济人假定出发，推导出官僚的行为目标是使本部门的预算最大化。由于官僚行为目标与预算规模正相关，他们必然竭力扩大预算规模。加之公共物品的提供过程复杂，缺乏与私人部门产品的可比性，数量很难测度，以及政府官僚与立法机构之间的特殊关系，由此必然导致财政支出规模的增长和公共物品供给量高于其最佳产出水平，造成净效益损失。奥尔森(Mancur Olson)和贝克尔(G.S.Becker)的利益集团理论在将利益集团视为一个经济主体的前提下分别论述了利益集团存在的不同结果，为在财政决策中认识利益集团的作用提供了理论鉴照。奥尔森致力于解决利益集团间的冲突问题，认为一个社会是由多个利益集团组成的，集团的行动，特别是具有排他性特殊利益集团的行动，可能会造成如预算支出超出最佳限度之类的负面结果。为此，从整个社会角度来看，所要做的就是粉碎利益集团。贝克尔利益集团模型则关注的是政府如何决定税收和补贴规模问题，认为如果每一个利益集团都利用政治压力迫使政府为他减少税收或增加补贴，就可使政府趋向选择更有效的政策手段，在利益集团之间进行社会资源的再分配，即利益集团之间的竞争会促使政府提高效率。(17)科斯(R.H.Coase)、诺斯(D.C.North)、威廉姆森(Oliver Williamson)等人的新制度经济学反对将制度作为外生变量和关注产权、交易成本、制度变迁等问题，为财政学进行制度、决策等方面的政治性分析提供了适用的理论和方法基础。 当然，在肯定新政治经济学对财政学政治观的回归起了主要作用的同时，亦必须承认，其中也有财政学在整合与现代化过程中对某些原有政治性传统的继承和发展。如，主流财政学重新重视古典财政理论昭彰的收入与财富再分配问题，并将政府以税收和支出手段进行的再分配及实现社会公平目标上升到了财政职能层次，与资源配置、经济稳定一起作为财政的三大职能之一。“纯粹经济学”主导的分析框架忽视再分配问题，视收入与财富分配状况为资源配置的既定条件，与资源配置效率无关，或将分配的社会公平完全推入政治学、伦理学的研究范围。而作为财政三大职能的创立者，马斯格雷夫(1989)认为，“既知分配问题与经济政策问题有着紧密的关联”，是制定预算政策时必须考虑的，“关心公共政策的经济学家也就不能不去思考公平问题。”再如，创始于蒂布特(Charles Tiebout)、奥茨(W.Oates)等人，现已成为主流财政学体系重要组成部分的财政联邦制或财政分权理论，先承19世纪末巴斯塔布尔财政学对中央与地方政府的差异及其不同职责、不同支出和地方财政收入的分析，融合公共物品理论，用现代经济学方法研究多级政府间的财政体制。该理论主要基于各级政府在提供不同公共物品上的比较优势，说明如何在各级政府之间分配公共物品供给职责和实现这些职责的财政工具与财政权力，核心是论证政府体系内部的纵向责权配置制度和政治治理结构对公共物品有效供给的影响。因此，其也是财政学政治观回归的突出亮点。 五、财政学政治观的现实反思 虽然上述财政学政治观的回归打破了纯经济化财政学排斥政治因素的一统做法，给财政学重新注入了多种令人瞩目的政治生机，但从财政学的发展现状和现代主流财政学的理论基调与分析框架来看，仍然主要是纯经济和技术化倾向的，尽管其具体表现与原初的纯经济化财政学并不完全相同。 就财政学的发展现状而言，这突出体现在公共选择理论与财政学的关系上。公共选择理论的新政治经济学特质顺应了财政与经济实践发展的客观需要，对于增强财政学的现实解释力和指导力具有非凡的意义。然而，众所周知，其迄今尚未成为当代财政学的主流思想和主导逻辑。不可否认，上世纪70年代以来，特别是布坎南1986年获得诺贝尔经济学奖之后，公共选择理论已被财政学界广泛接受。包括代表主流财政学方向的马斯格雷夫的《财政理论与实践》在内，几乎所有的西方财政学著作和教科书都引入了公共选择理论的内容。问题在于，这种接受大多是“孤岛”式地在原有体系中单设篇章，概要介绍公共选择的程序、方法和影响因素，而非融会贯通式的吸收和全面的有机整合，因之也未能真正改变主流财政学严重经济化的基本特色。严格说来，布坎南等人的公共选择理论与马斯格雷夫所奠基的现代主流财政学，遵循的是两种不同逻辑的理论范式，不经过一番科学取舍和通体改造，两者就不可能整合为一种统一的理论体系，甚至会出现同一问题解释上的内在矛盾。由此观之，现行主流财政学对公共选择理论的引入，与其说是接受，倒不如说更像是一种公共选择理论影响日隆背景下应景的、半推半就的“点缀”。 就现代主流财政学的理论基调与分析框架而言，其纯经济和技术化倾向主要体现在分析基点及其前提假定、分析范式与分析工具、对不同理论意见的整合处理偏向等方面。 首先，主流财政学的分析基点是政府与市场的关系。即先从以公共物品、外部性等为主要表现的市场失灵推导出政府干预的必要性与合理性，进而推导出政府经济活动和财政存在的理由与基本职能。支持这种推论的前提假定有三：一是把政府看作一个与私人一样的生产性经济和配置主体；二是把政府看作一个外在于私人经济主体的社会经济生活的干预者；三是把政府看作一个“至善至能”的单一决策主体。(18)基于这三个前提，顺理成章地导致了主流财政学分析框架中的两个结果：第一，既然政府是与私人一样的经济和配置主体，其财政活动就客观存在并须满足与私人市场经济具有同样技术要求的最大化标准，以此作为政策分析的依照。只不过由于政府干预的目的是从总体上弥补和改善市场失灵，这种标准指的不是某个或某些人的福利，而是社会福利标准。因此，主流财政学倾向于做最优分析和次优分析。又由于分析过程中加入了更多的数学和计量因素，故使其看上去比以往任何时候都更加技术化和形式化。这一走向极端的做法，使得对实际决策过程和规则的分析显得更不重要，以至于离现实越来越远(马珺，2012)。第二，既然政府是单一的、“至善至能”的决策者，而非个人意愿的整合“工具”，且是根据社会利益目标进行决策，那么，一则现实生活中特别是民主政治下公众以各种身份参与财政决策过程和个人及利益集团在财政决策过程中进行政治博弈的事实，就自然被遮蔽和排除掉了；二则财政决策过程中利益集团的作用、政治家的作用、官僚的作用、权力的配置与运用、议决程序的选择等众多政治因素的影响及其可能导致的财政活动偏离社会利益的情况，也就再很难或者无须进入财政决策研究的视野。所以，主流财政学分析的重点是如何通过精确的计划、计算、成本—效益比较及有效的政策运用与管理，来达到高度技术化的社会福利标准的要求。这无疑也是严重偏离实际的。而如果着眼实际放松这种假定，可以想象，主流财政学许多内容和结论的科学性将大打折扣，甚至变得徒有科学形式而实则难以成立。 其次，主流财政学分析中采用配置(最大化)范式与自愿交换或税收价格模型，也是出于纯经济和技术化的需要，并排斥政治考虑，特别是排斥作为政治之核心的利益分配关系问题的。在主流财政学中，配置范式阐明和追求的是稀缺条件下公共资源汲取与运用的效率，税收价格模型说明和强调的是纳税人从政府财政的受益与其所付出税收价格的对等，两者都是私人经济市场原则的直接翻版，于分析公共经济和财政问题，解释力是远不充分的。因为，财政活动中的配置和交换与私人市场经济不同，其配置主要是政府数额不等地将各私人支配的资源转为公共资源，尔后重新进行计划安排；其交换直接表现为私人与政府之间的交换，具有一定的非自愿性、不平等性和强制性。所以，财政过程所要解决的问题就不再简单地是新古典经济学所谓的“生产什么、生产多少、为谁生产”，而是更进一步的“得到什么、得到多少、如何得到、谁能得到”的问题，这当中无不充斥着人们之间的利益关系调整和利益博弈。而主流财政学恰恰漠视这种差别，将财政活动中的资源配置和交换完全归结为旨在实现微观经济学意义上的公共物品有效供给，并用私人物品有效供给的原理和边际成本、边际收益、边际转换率、边际替代率等技术工具阐释公共物品有效供给的标准与条件，用边际分析和现代财务分析方法阐释预算支出的确定和支出项目的评价。其实，财政配置与交换不仅仅是一个优化资源运用的过程，更是一个利益分配的过程。因为现实生活中公共物品供给成本不是每个人均担的，几乎所有公共物品的受益也都不是每个人等量的。这既与公共物品的客观特性有关，也与财政制度和公共政策有关。与此类似，主流财政学对财政稳定职能的分析亦是针对实现总供需平衡或宏观均衡的目标，主要关注扩张与紧缩的政策手段、政策效应、政策传导机制及条件等与资源配置和效率相关的内容，而回避其中隐含的利益分配问题。如，扩张时增支和减税，究竟是增加哪些和对谁的支出？减少哪些和对谁的税收？紧缩时减支和增税，又究竟是减少哪些和对谁的支出？增加哪些和对谁的税收？各国实践证明，每每实施宏观财政政策时，这些都是不同个人及利益集团关心和争议的焦点。这说明，要完解财政问题，分配范式是断不可缺的，至少应将其置于与配置范式同等重要的地位。当然，如前所述，主流财政学在政治观上的一个突出贡献是重新重视收入和财富的再分配，但这仅限于针对调节直接分配领域的收入和财富占有差距，并未将其广而化之，作为一种贯穿始终的分析范式。此外，配置范式的另一个局限是把市场和公共部门都理解为一个配置稀缺资源的“工具”，从而无法触及制度问题。相比之下，公共选择理论推崇的交易范式把市场和公共部门都理解为人们参与交易的制度安排，由此很容易演绎出一系列的政治性解释。然而，这恰恰是主流财政学分析工具中所缺少的。 再次，马斯格雷夫在整合各种不同传统的财政理论以形成主流财政学基础的过程中，采取了折中主义的态度，的确在很大程度上做到了兼收并蓄。但仔细分析，其还是有所选择，轻重有别，明显偏向纯经济和技术化的。比较突出的：例如，尽管在其教科书中，公共选择学派中弗吉尼亚学派代表人物的著作(特别是20世纪60年代的)被多次提到，(19)但所提及的内容仅限于廓清经济学中技术性问题的部分。至于他们所代表的弗吉尼亚学派的灵魂思想，特别是布坎南基于无知面纱而进行制度设计的重要性，却被完全忽略了。一些弗吉尼亚学派的学者就曾认定，马斯格雷夫的教材妨碍了其思想和学说进入主流教学内容。(20)又如，在资源配置效率与公平分配的关系上，其(1989)虽然承认制定政策时两者应协调权衡，但只肯定公平分配是一种效率成本或效率代价，并强调“当人们决定公平目标应达到何种程度时，必须考虑这一代价”，而未强调资源配置效率也是一种公平成本或公平代价，其中分明内含的是效率优先原则。再如，在税收原则上，马斯格雷夫同时强调了受益原则和纳税能力原则的必要性，但又认为受益原则相对于能力原则更有优势。实际是拒绝了英美财政学传统(含古典与新古典)中占主导地位的只考虑税收面的方法，将受益原则置于了优先地位(马珺，2012)。而受益原则恰恰是不适合于说明公平分配的。 六、简短的结论 1.财政学作为经济学的一个分支，随着经济学从早期的政治经济学到现代经济学，再到现代经济学中新政治经济学的变迁，其政治观也经历了一个从原生到退化，再到回归的演变过程。经济与政治的结合是财政学的内在要求，政治经济学是财政学的原本属性。财政学政治观的退化是经济学追求科学化、技术化背景下出现的极端性偏差。财政学政治观的回归则是民主政治背景下财政学理论适应现实需要和反映新的经济学思想的升华。 2.财政学政治观的回归使财政学获得了新的政治生机，但全面审视财政学的发展现状和现代主流财政学的理论基调与分析框架，其仍然主要是纯经济和技术化倾向的，以致对现实财政经济实践缺乏应有的解释力与指导力。 3.未来财政学的发展与建设，基本方向和主要任务应该是在充分体现时代特点的前提下，按照经济与政治密切结合的原则，重构和完善财政学的理论框架与逻辑体系，真正现代化地复归财政学的政治经济学传统。 注释： ①近几年各种有关财政学的研讨活动频频触及这一问题。如2012年11月4日中国社会科学院财经战略研究院和山东财经大学联合举办的财政理论创新与财政学科建设研讨会，即专门以“财政学向何处去”作为会议主题。 ②参见何正斌《经济学300年(上)》，湖南科学技术出版社2010版，第4页。 ③转引自张馨、杨志勇等《当代财政与财政学主流》，东北财经大学出版社2000年版，第128页。 ④⑤⑥参见坂入长太郎《欧美财政思想史》，中国财政经济出版社1987年版，第113页，第336页，339页。 ⑦转引自弗·冯·维塞尔《自然价值》，商务印书馆1982年版，第258页。 ⑧⑨⑩参见张馨《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版，第593-594页，第597页，第594-595页。 (11)(12)转引自坂入长太郎《欧美财政思想史》，中国财政经济出版社1987年版，第340页，第342页。 (13)这里隐含的假设是，社会福利是每一个社会成员福利的加总，它是否有所增进，要考虑每一个人的偏好，要看每一个社会成员的福利是否都有所改善。如果每一个社会成员都认为一项公共物品对自己有益，就证明它是值得向社会提供的。因此，这一原则即经济上的帕累托最优在政治上的对应物。 (14)其分别为普维亚尼1897年发表的《论公共收入的幻觉》和1903年发表的该著作的扩充版《论财政幻觉》。 (15)参见雷良海《财政支出增长与控制研究》，上海财经大学出版社1997年版，第41页。 (16)布坎南将对财政制度本身的选择称之为“立宪性”选择，是基于他从广义上将“宪法”视为一套制度或社会规则，个人在其中从事活动和相互交往。如此，财政制度也是广义政治宪章的一个组成部分。 (17)阿罗、塔洛克、尼斯卡宁、奥尔森、贝克尔等人的基本分析可分别参见高嵩《公共选择经济学导论》，经济管理出版社2007年版，第十、十一、十四章。 (18)前者继承了大陆财政学派的理论基因，后两者则是凯恩斯宏观经济学在主流财政学中运用的最重要的表现。 (19)公共选择学派因其具体研究方向不同，又分为弗吉尼亚学派、罗切斯特学派和芝加哥学派。布坎南是弗吉尼亚学派最主要的领军人物。 (20)参见马珺《财政学：两大传统的分立与融合》，《经济理论与经济管理》2012年第10期，第18-19页。标签：财政学论文; 经济学论文; 公共物品论文; 边际效用论文; 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