政府自利性的逻辑悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,逻辑论文,自利论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、相关研究综述与缘由
学术界在政府自利性问题上主要有四个方面的观点：（1）政府是自利的。主要表现出三种形式：一是地方各级政府自利；二是政府职能部门自利；三是政府组织成员的自利。[1]并且认为“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[2]在对同一问题的论述中，也有学者用另一类词汇表达了相同的思想，认为政府官员的利益、政府部门的利益、政府组织整体的利益都是这种自利性的具体表现，其依据是“政府是市场经济中的利益主体之一”。[3]他们认为，“自利性与阶级性、社会性并存，政府的阶级性总是属于主导、核心的地位，社会性则是政府属性外在的主要表现，是为阶级性服务的，自利性通常只能在事实领域处于隐蔽状态，属于次要地位。”[4]（2）政府自利性是合理的，有双面效应。自利性“有利影响”表现在“利益共容、内在驱动”，“负面影响”表现在“机构扩张、利益独立、行为示范”等方面。[5]（3）维持政府自利性必须有一定的“度”，“自利行为不会自动消失，必须通过外在的强制性来克服，这种外在的力量来自于制度的重新安排和法制权威的树立。”同时，通过“界定合理的政府自利和控制不合理的政府自利”来实现控制的目的。[6]（4）“政府本身不应有自己的私利，但操纵并组成政府的人却有着自身的利益，而且他们会借助政府的强制力来实现自身的利益，这时，政府权力就完全表现为同人民大众的‘分离’。”由此导致政府部门自我扩张行为。[7]
笔者认为作出这些结论的主要原因在于对政府权力的本质、政府存在的目的缺乏正确判断，没有看到政府是一种特殊的组织形态，有自己独持的属于公共利益的个性。
第一，自利性的提出是基于公共选择理论“经济人”的假设。古典政治学家从政府的本质出发普遍认为政府源于人民的公意达成和公意授权，人们通过一定的契约关系建立公共组织管理社会，并认为政府是以保护私有财产为目的的。[8]由此，政府是社会性的，没有自己的利益。但现代经济学家从“经济人”概念出发，把政府当作追求经济利益的个体看待，认为政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本属性。布坎南指出，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。[9]同时认为在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的。正是这种假设，把政府官员也推向了自利性的一面。其中包含这样一个逻辑关系：同一个官员公共领域与私人领域的行为是一致的，官员是经济人并且是自利的，政府行为即政府官员行为，所以政府是自利的。
第二，把“政治家”与“政府管理者”混为一谈，把政治家的自私自利等同于政府管理者的自私自利。政府是“政府管理者”的政府，而非“政治家”的政府。政治家的权利范围和活动范围比政府管理者更加广泛。政府管理者的技术身份、管理者身份和代理人身份规定了他不可能成为私利的代表者，政府管理者一旦使用权术和大肆为个人和集团谋取私利，就蜕变成了庸俗的政客。
第三，混淆了私域行为与公域行为的界线。欧文·休斯认为，官僚和其他人一样，不是受到公共利益的激励，而被认为是受到其利己的利益激励。欧文·休斯注意到了公共与私人之间的界限问题，但没有把它与政府利益问题联系起来。事实上，在所有把官员及工作人员的利益追求等同于政府利益追求的论述中，正是混淆了这种界限造成的。假如不加分析地把私人权力的滥用看作是政府的行为，或者政府的意志表达，私人时间的私人行为还代表着政府的话，那么就造成了政府行为对私人行为的侵占，就是不公平的。
第四，把部门不正当利益的追求看作公共利益追求过程中的一部分。这里有一个不合理的假设存在，就是把利益追求等同于自利性，或者把部门不正当的利益追求等同于政府自利性。当部门利益与公共利益的追求目标一致时，并不能说部门利益就是政府的自利性，因为它是合理的和合法的。部门利益与公共利益目标背道而驰的时候，部门利益才可以称之为不正当利益。不正当利益是不合理和不合法的，是政府利益所不允许的，因此，不正当利益并不是政府利益，不正当利益所表现出来的自利性也是政府利益所不允许的，政府也从来没有允许部门不正当利益存在。
第五，无视阶级关系变化之后，阶级利益已经成为共同利益的事实。把阶级利益看作政府自利性的一个方面根源在于政府的阶级性，然而，当一个阶级上升为统治阶级并组建自己的政府之后，阶级利益、政府利益与公共利益之间的差别事实上消失了，统治阶级的意志因为和全社会的意志差别不存在了，阶级利益就是政府利益、就是公共利益，也就不存在因阶级性而生发出来的自利性的描述。
第六，政府自利性是合理的这一观点是无稽之谈，“度”的分界线是不存在的。自利性既不能促进公共利益的实现，也不能完成公共目标和公共价值。地方的自利会产生强大的地方保护主义，造成公共利益的分割；部门利益会造成政令不畅和山头主义盛行；而个人自利则会产生腐败、寻租之类的欲望膨胀。可以说，这种自利无一利而有百害，更不可能被天真地幻想成“政府行为的内在驱动力之一，能激励政府及其工作人员负责地、高效地开展工作”。[10]
综上所述，政府自利性不是政府的“应有现象”，它是政府发展不成熟的表现，是一种必须经过努力才能克服的“现有现象”。
二、政府自利性的不合理逻辑
把自利性看作政府的必然逻辑实质上是视野偏误的结果。滥用权力在公共行政中是不允许的，因此，谋取私利也是不合理的。有些权力滥用并不是为个体谋取利益的，更多的是为了显示一种身份，满足自我的虚荣心理。因此，政府自利性是表面现象，自利的根源是个人、部门、阶层权力滥用。
孟德斯鸠提出这样一个论断：一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。因此，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。据此，制度研究者提出了“权力界限”的假设。[11]那么，实施公共管理的政府其“权力界限”在哪里？我们认为应该是时间与空间两方面的规定，即法律与制度所确定的“工作时间”和工作时间内所进行的“公共事务”的管理工作。也就是说，在私人领域和公共领域，同一个人会按照、也应该按照两种不同的行为方式进行活动，私人领域追求自我利益的最大化，公共领域则是超利益的，奉行的是利他主义的精神，公共利益第一的原则。在公共领域的范围内，行政权力的有效性、公正性、公平性、合理性及秩序必须得到维护，并且决不允许滥用，追求公共利益和解决公共问题是基本目标。超出这个范围，一切个人、部门和阶层的行为都与政府无关，个人的行为会演化为自我利益追求，部门和阶层的行为会演化成政治利益（权力）追求。这是一种平衡，维护这种平衡的正是宪法、规则与制度。
一切个人、部门和团体的自利性。不管有多少种表现，其核心是政府与官员（个人）的关系问题，政府代表的公共领域、公共利益与私人代表的私人领域、个人利益的关系问题。这是分析政府自利性不合理逻辑的起点，由此展开，我们可以获得以下方面的认识：
政府自利性的存在不符合政府发展的逻辑。政府是从城邦演进的，逐渐经历了公共组织和初级政府的发展时期，最终向成熟政府发展。早期的政治学家认为城邦是一种合作关系，城邦成立的意义是为了实现正义和维护正义，而正义与城邦的“善”紧密联系在一起。[12]近代政治学家则从公共的契约精神、公共福利等方面论证政府的公共性，并强调执行法律、维护社会以及政治的自由、更好的福利是政府的目标。因此，公共性、公平性、公正性自始至终是政府的属性和政府发展的基本逻辑：从低级的正义向高级的正义发展，从初级的公平向高级的公平发展，整个过程就是“善”的追求过程，任何私利和杂念都可能使之失去公允，因此政府从本质上排斥自利性和自私行为。
自利性的存在是政府发展不成熟的标志之一，表明政府在制度、道德和伦理精神方面存在问题。其中重要的一点就是没有从制度上严格界定私人领域与公共领域的界限，没有有效限制私人行为从而使之不断侵扰公共行为。
作为一种范式，政府组织的形态是抽象的，对它的要求并不能等同于对管理者的要求。人们要求政府组织有“大公无私”的品质，只有公共领域的活动，但不能同样要求管理者如此。管理者是具体的自然的生命体，强调公共领域的“大公”，同时也要强调私人领域的“有私”。我们常常把政府的品质强加在管理者身上，把对政府的要求强加在管理者身上，实际上是混淆了两种形态的界限。也正是这种认识上的含混，在考虑政府组织的权与利、任务与责任、绩效与报酬时，看重的是“无私奉献”，承认政府报酬之类的内容可以忽视。但以同样的内容考量管理者时，机械地照搬，忽视对管理者私人生活领域个体利益的考虑，不能满足他们的需求，由此造成公共行为中私人利益渗透并对公共利益侵占。政府每一次改革与发展之后之所以存在普遍的自利行为。就是管理者的利益与报酬没有兑现的结果。
政府自利性是政府自我控制能力弱化导致的非理性行为。政府可以对个人、部门与阶层自利行为进行控制，但当政府行政能力下降时，这种控制能力也会下降，就会导致非理性行为发生。政府的行政能力取决于政府领导者能力的强弱和政府组织自身结构的稳固与否，能力强的领导者和结构稳固的政府组织可以对自利性进行控制，反之则不然。任何政府都会有行政能力的强势时期和弱势时期。强势时期政府的自我控制能力强，个人、部门与阶层的自利性不会侵占公共利益。弱势时期这种自利性普遍存在，非理性行为也就大量出现。
政府自利性的存在容易产生假借政府名义的“收租”和“收费”现象，并导致公共管理中私人组织和第三部门的畸变。官员寻租的前提是权力被个人侵占，而政府自利性为个人侵占权力披上合理的外衣。在寻租过程中，私人利益被满足，而公共利益遭到侵害，获益的个体会假借政府的名义收取各种费用和好处费。在政府收费变成事实的过程中，私人组织和第三部门对政府的信任打上了问号，与政府共同管理公共事务的能力受到影响，为社会提供服务的积极性遭到打击，最终导致发展受阻或畸变。
三、如何正确把握政府的本质属性
要真正理解政府的本质属性必须从以下方面把握：
1、政府的控制、权力以及权威。埃兹恩尼认为权力就是组织的全部，而且几乎所有的组织特征是由在组织中运用的权威所决定的。[13]在政府中，个人是没有权力的，有的只是政府的权力。个人在行使权力时其个体的威望并不具有权威，真正的威望恰好来自于个体背后庞大的政府。譬如：单个警察的力量未必有罪犯大，但警察能对罪犯产生威慑力，主要原因在于警察代表着整个法律机器。政府官员如此，每一次行动都代表着背后庞大的政府，都是政府意志的体现者与执行者。因此，政府及所有的公共部门中权力不可能私有，也不可能个人独占。
政府对个人、部门与阶层的控制主要是两个渠道：一是规范性的权力委托，一是合理的薪金。政府委托权力依靠的是制度和一系列规范来实现，在委托的过程中，按照一定的委托程序，政府权力被分解成若干方面，按照一定的能力、素质、责任等方面的规定性分解给若干官员，并且对权力的使用范围进行了有效的规定，即公共权力只能用于公共领域并为实现公共利益服务。为防止公共权力滥用和有效控制官员行为，合理的薪金制度成为必需，一方面满足官员私人生活的需要，一方面成为刺激官员工作的手段。由此，剥夺权力和停止薪金成为政府控制官员的基本手段。
分解的公共权力会产生外部性。因此，政府所有控制的基本内涵是防止公共权力外溢，从制度上严格规范公共权力的使用范围，通过制度安排和契约协议中确立的刺激机制，防止官员在私人领域使用公共权力。政府有效控制的手段是公共政策、制度以及法律，控制目标是始终让政府成为公共利益的维护者，让政府的每一个工作人员、每一个部门、每一阶层始终为实现公共利益服务，并付给他们合理的报酬，以满足私人空间的生活需要。在控制过程中，政府的权力理论上没有私人色彩，权力的分配、占有和使用都是从维护公共利益，满足公共需求的目的出发。
2、政府官员私域行为与公域行为有巨大的差别。政府官员的行为存在于两个空间，即以家庭为代表的私人空间和以政府为代表的公共空间。同一个人在不同的领域其行为方式有巨大的差异，表现在：（1）成本支付方式不同。私域行为成本由私人支付，且有很大的随意性、不确定性，个人对家庭负责，以自己的心理平衡为判断标准。公域行为成本由公共财政负担，必须通过一定的计划、制度来实现，官员个人对政府和纳税人负责，满足客观的公正的评判标准。一旦出现私域行为成本由政府财政负担或者公域行为成本由私人负担的局面，政府管理就无法有序进行下去。（2）行为效果不同。私域行为追求私人利益的最大化，追求内在心理的满足，并不考虑社会效果和社会评价。公域行为则最大限度满足公共愿望，既要考虑“成本—效率”的平衡，还要考虑社会效果和评价。（3）约束条件不同。私域行为最低约束条件是道德，而公域行为约束条件包括法律制度、行为准则、行业道德和伦理规范，官员要强制遵守。（4）发生时间不同。私域行为发生在私人生活的每一时、每一地，时间和空间上的限制少。公域行为则发生在“工作时间”和公共部门，较少随意性、自由性和可变性。正是这种巨大的不同，追求公共利益和追求自我利益有可分割的明显界限，并且有赖于制度来加以保障。
3、“政府人”的两种状态：“资源人”与“社会人”。对于政府而言，政府工作人员不仅仅是工具性的，更重要的是一种资源，我们称之为“资源人”。但同时，这些人又是一种自然人，一种社会人，有社会人的需要和自然人的属性。尼斯卡兰1971年在其《官员与代议制政府》一书中认为，一个官员可能追求下列目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构。”同时，官员只把他的服务“卖给”政府，而政府只从官员那里“购买”服务。[14]虽然尼斯兰卡把官员概念泛化，把官员与政府的关系看作“服务”的买卖关系，但事实上正是这种买卖关系的存在，官员对政府的服务和政府对官员的要求才能在一定的约束条件下进行。尼斯卡兰正是从分析官员的行为和状态入手，解释政府预算规模越来越大和机构越来越臃肿的原因，并从侧面证实了官员的非自利行为。
从政府或公共部门角度看，一个人要想进入政府必须经过一些必要的途径，主要包括考试、选举、招聘等，每一种途径都包含着对这些人作为一种“资源”其基本状况的判断，然后才是与权力、责任相联系的薪金、职务和声誉等等。因此，政府首先看重的是“人”作为一种资源，在行政与公共服务的过程中其可利用的价值有多大，能够创造多少精神财富与物质财富。从个人角度看，进入政府或公共部门也只是一种谋生手段，关心薪金多少和养活自己的能力是否能够实现，因此自然的属性是首先考虑的。同时，自然的属性并不能通过不择手段的方式实现，必须在一定的规制下完成，因此，政府人的自然属性更有特殊性。
4、政府制度比一切都重要。政府中官员、部门与阶层的自利集中反映了现代政府制度的失败：即政府制度残缺，公正性不足；政府制度不严肃，流于形式；政府制度缺乏权威性，执行不力；政府制度冲突，相互间充满矛盾。因此，建立、改进和完善政府制度是规范官员公域行为和防止私域行为侵犯公域行为的重要手段。政府制度的建立与完善必须从以下方面入手：（1）政府制度较好地预见政府的发展趋势；（2）能够有效规范对公域行为与私域行为的划界；（3）能够维护政府运行秩序，确保政府信息传送通畅；（4）是现代政府激励机制建立的必要手段。
总之，有关政府自利性的表述充满矛盾，影响政府形象，也不利于政府制度建设。政府究竟朝什么方向发展，清醒地把握政府自利性的实质显然有着深远的意义。运用公共管理新的理论成果，全面审视变革中的政府，就一定能全面认识、准确把握其发展的脉搏，这是研究政府发展问题的逻辑起点。