建立信用档案的法律思考，本文主要内容关键词为：信用论文,档案论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，诚实信用既要靠人们自觉，又需要一种强制性的约束。我们现在的生活范围扩大了，不再生活在熟人的社会里，如果仅靠舆论来约束人们的诚实信用，未免力量太小了，这就需要我们另辟蹊径。建立信用档案不失为很好的选择。因为信用档案是用来记录人们的守信与失信（侧重于失信）的行为的文件，信用档案记录的良好的信用信息是扩大信用交易，提高生活质量的动力，而信用破产者将面临经济制裁和道德舆论的谴责，未来的生活困难重重。根据成本效益原则，使信用违约成本大大高于违约收益，从而通过记录不良行为对失信者造成很大的压力，迫使每个人对自己的行为负责，即强制人们守信。这正是我们所需要的。但信用档案在我国是一项全新的事务，正处于起步阶段，还没有系统的理论和完善的法律来指导。本文拟就“建立信用档案”这一议题谈一谈自己的看法，希望更多的人来关注这项有益于社会和未来的事业。
一、如何建立信用档案
我们应该思考这样一个问题：为什么发达国家有了较为成熟的信用记录，可是有关信用方面的犯罪却日益猖獗，社会痼疾仍很多？我们应如何避免类似的现象在中国的出现？我们以为，国外的信用档案仅限于记录经济信用，内容未免过于单一，作用有限。一个信用社会需要的不仅仅是经济信用，政治信用、道德信用或许更重要。所以，我们要建的信用档案的内容应该丰富得多。立足于关注全社会的信用建设，是有中国特色的。我们设计的建立信用档案应包括以下内容：
（一）由中介机构建立信用档案
由谁来建立档案关系到信用档案的真实性，即社会是否相信它、依赖它。实践中多由政府来主持这项工作。虽然政府主持可以减少许多麻烦，但我们认为还是由中介机构承办为好。理由如下：
第一，我们有几千年的专制史，造就了权力强大的政府，且政府的触角深入到社会各个角落。统治者不惜采取各种手段加强对社会的控制，故而政府与民众的亲和力差。虽然从本质上讲，我们的政府是人民利益的代表者，但它毕竟处于管理者的地位，也有着不同于一般民众的利益，并且民众与政府对立的这种惯性心理一时难以扭转。如果由政府主持建立信用档案，人民难免会怀疑它的真实性而心存疑虑：这是不是政府强加在我们头上的另一道绳索？如果动不动就以信用档案来要挟我们接受政府的一切指令怎么办？如此一来，本来对社会有益、对民众有好处、需要民众支持的信用档案却得不到民众的理解与认同。还有，我们的信用档案或多或少会涉及道德问题，而政府行为一般以国家强制力做后盾，所以难免用强制手段解决道德问题，稍有不慎可能退回到道德法律化的封建时代，从而与法治相背离。这是我们千万应该避免的。
第二，我们的信用档案有自己的特色。政府及其他国家机关也属于征信对象。即对政府和其他国家机关及其工作人员失信于民的行为，也如实记录在册。从法律的角度和情理上讲，政府自然应回避该项工作。
可见，由政府建立信用档案不合适，应该由中介机构来承建该工作。这是因为中介机构处于超然、公正、独立的地位，信用档案更易于取得社会的信赖。该信用中介机构独立于国家机关，独立承担责任，仅凭自己的“公正、公平、公开”在社会上立足。它可以依公司法的规定而成立但又不同于一般的企业，受公司法和其他有关诚信法律的约束。这样的中介机构容易为民众认同、接受。在现实生活中，我们已经有过类似的尝试。如律师是“向社会提供法律服务的人员”，是自由职业者，律师事务所自主地开展业务活动，独立承担责任；仲裁委员会独立于行政机关，它们之间也没有隶属关系，是为了保障其裁决结果更易于为当事人所认可；医疗技术事故鉴定由专业性强、权威性高、公平性强的医学会负责等。当然，我们讲由中介机构主持建立信用档案工作并不是说该项工作完全排斥政府的介入。政府和其他国家机关应该对该项工作通过立法进行宏观的指导、监督，而不应介入具体事务。
（二）信用档案的内容应包括经济行为、公务行为、道德行为等
信用档案所记录的内容要适度。记录范围过小就不能很好地体现记录对象的信用情况；记录范围过大，一则可能侵犯记录者的隐私权和其他正当权利，二则征信、记录、查询都不容易，需要耗费大量的人力、物力、财力。前面已谈到，我们的信用档案是有中国特色的，不仅拘限于经济行为，也包括国家机关的公务行为和公民的某些道德行为。从整体上讲，信用档案包括三部分内容：基本情况（单位名称、地址、法人代表、工商注册号、活动范围、个人姓名、性别、身份证号、工作单位）、优良记录和不良记录。优良记录包括记录对象获得的有关荣誉称号和其他有益于国家、社会和人民的行为。不良记录包括违反法定的、约定的、道德的义务的情况，具体来讲信用档案的内容应包括以下方面：
第一，国家机关信用档案的内容：公务行为和经济行为，如人大及常委会是否忠实地履行了法律赋予的职责（参照宪法和组织法的规定）；政府执法部门依法行政的情况（如有无故意刁难相关人）；履行社会承诺情况；司法机关依法司法情况（如有无办人情案、金钱案、权力案等），以及这些机关在经济交往中的信用情况。
第二，事业单位信用档案的内容：职业行为和经济行为。如学校、医院乱收费情况、履行社会承诺情况、相关人的投诉及处理结果、信贷情况、获得的相关荣誉称号等。
第三，生产经营单位（包括个体工商户）信用档案的内容：劳动用工、生产经营情况和经济行为。如有无制假售假、价格欺诈、虚假广告、欺行霸市等不正当竞争行为、拖欠债务情况、信贷情况、被投诉及处理结果、依法纳税情况、获得的相关荣誉称号及其他有益于社会的行为。
第四，中介机构信用档案的内容：向社会提供服务的质量、劳动用工和经济行为。如依法纳税情况、有无欺骗顾客、做虚假广告、披露虚假信息等不正当竞争行为，合理收费情况、被投诉及处理结果、信贷情况、履行社会承诺情况、获得的荣誉称号等。
第五，个人信用档案的内容：依法纳税情况、重大违法违纪情况、恶意违背道德规范且造成较坏影响的情况、获得的相关荣誉称号及其他有益于社会且影响较好的行为等。
应该强调的是，记录的内容一定要公平、完整。即某单位或个人的同样行为在同等条件下我们都能获取并记录，尤其对不诚信的行为。对当事人悔改的言行要如实登记，即完整地记录一个单位或个人由不诚信向诚信的转变过程，给每一个有不良记录的对象一个改过自新的机会。因为我们的信用档案不是一棍子把人打死，而是促使全社会守信。
（三）征信程序
征信程序是否公平合理决定着征信内容是否真实、可靠、全面以及相关人的权利的保护程序，一定要科学合理地设计。我们认为，征信程序应分以下几个步骤：
第一，征信渠道
1.国家机关征信
A.人大党委会提供的一府两院的诚信情况；
B.工商部门提供的企业历史资料：一方面是未年检、被注销或被行政处罚的企业名称及其法人、经理、事由等经济执法检查中受到工商部门查处的材料，另一方面是企业所获得的各项荣誉的记载；
C.金融单位提供的信贷情况；
D.税务部门提供的企事业单位及个人的偷、漏税情况及“纳税先进”等称号的获得；
E.质量技术监督部门提供的企业的质量认定以及是否有假冒伪劣、以次充好的质检违商行为记录；
F.司法部门提供的企事业单位、行政部门的违法乱纪及处理结果的记录；
G.政府、司法部门提供的人大及其常委会履行法律的情况。
2.社会征信
A.行业协会、工会等行业自律组织提供的对本行业的资质评比数据以及政府的依法行政情况；
B.由村（居）委会向辖区内的单位和个人征集的据有征信对象的信用情况。如个体工商户的生产经营行为、政府执法部门、司法部门的公务行为及周围居民的守信情况。
第二，信息确定。既然征信渠道如此广泛，收集到的信息当然会很多很复杂，不可能将收集到的都汇总进入信用档案。那么，由谁来确定哪条信息进入档案便成了一个必须解决的重要问题。显然，这么复杂的工作不可能由哪一两个人来决定。我们是否可以借鉴一下医疗事故技术鉴定的办法呢？《医疗事故处理条例》第23条规定“负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会应当建立专家库。专家库由具备下列条件的医疗卫生技术人员组成：（一）有良好的业务素质和执业品德……这就基本保证了鉴定结果的公正。比照这种做法，在确定记录档案的信息方面，可以组建“信用档案征信认定委员会”对信息进行甄别、裁决。由于信用信息的确定不像医疗事故鉴定那样专业、复杂，但是涉及范围广，社会性强，该委员会的成员应该能反映出这个特色，尽是吸收各方面的人士参加。我们认为，征信认定委员会应包括：法律专家、社会学家、国家机关、企事业单位、中介机构和公民个人代表。因为鉴定诚信与否，需要高尚的道德品质和对社会事务的热情参与来支撑，对征信委员会组成人员的最重要的要求应该是道德方面，尤其是本人必须要诚实信用。这些成员像大赛的评委、监委一样，公平、公正、威信很高，且身为征信认定委员会成员本身就是身份的象征。征信认定委员会的人数不宜太多（10～30人之间的单数）至少应于1～2个月开一次会。开会时不仅表决信息是否入档，还要对不入档的信息做处理。比如，进行具体分析，借此发现社会中哪个环节存在问题，定期向有关部门反映情况，提出建议，将关注的焦点放在改善不诚信的环境，促使社会守信氛围越来越浓厚。委员会每次开会的人数应超过2／3，同意将信息写入档案的票数应占全体委员的1／2以上，表决实行无记名投票，一般不允许投弃权票。表决人应对表决结果负责。
第三，通知当事人。在征信认定委员会做出表决后7日内，信用中介机构应将被载入信用档案的信息书面通知当事人，确保当事人知情权的实现。当事人在接到书面通知后15日内可以提出疑异并提供证明，此时信息暂不录入。应该强调的是，当事人的疑异是对事件的真实性提出，而不允许对表决结果提出。
第四，记入档案。信用中介机构在当事人应该接到录入信息之日起15日后开始录入信息。录入的内容包括：事件的简单经过、信息来源、委员会表决结果、当事人意见等。信息保存时间一般为3～5年。过期的信息进入另一套系统予以继续保存。
第五，修改档案。如果遇到情况发生变化需要修改档案内容时，一般由当事人提出申请或由信用中介机构主动提出并通知当事人，经认定委员会一半以上多数同意方可进行。
（四）查询档案
查询档案应有较为严格的限制，以防止别有用心的人将信用信息用于不正当目的，扰乱社会秩序。查询条件：一是法定条件，如查案或挽救生命财产；二是法定事件，如招标、招工、经济交往等。查询人要持有合法有效的证件，经过登记且交纳一定费用。之所以收费是因为信用信息是一种商品，有其自身的价值和使用价值。
（五）监督
信用中介机构应接受监督：一方面接受法律的约束；另一方面也应接受来自社会各界的监督，监督方式多种多样，如果它自己的行为违背了诚实信用原则，应按照法律的规定承担民事责任、行政责任、刑事责任等，如：赔礼道歉、恢复名誉、赔偿损失、警告、罚款、责令停产停业、暂扣或吊销执照等。
二、建立信用档案应该注意的几个问题
（一）建立信用档案的法律依据问题
这是建立信用档案遇到的首要问题。因为至今我国没有一部关于诚实信用的法律。我们是否可以说该行为不合法呢？显然答案是否定的。对这个问题我们应该这样分析：
由政府建立信用档案合法。有人对此观点提出疑异，因为法治社会强调两点：法律没有明确禁止的公民就可以作为；法律没有明确授权的政府就不能作为。这句话本身没错，但是持这种观点的人恰恰忽视了这一事实：我们正在建立法治国家，这一点至少说明我们现在还不是法治国家，那么怎么能用法治国家的原则要求现在的我们？尤其应该注意这样一种现实：我们正在建设有中国特色的社会主义，我们在摸索中前进，不可能干每件事之前都去翻法律条文是否明确授权于政府。当初建经济特区、建社会主义市场经济时不也没有明确的法律依据吗？小部分地区实验成功之后再立法向全国推广，改革开放的道路就是这么走过来的，也符合中国的国情。我们应该有这样一种远见和胸怀：凡是符合“三个代表”的思想，符合法律的公平、正义、秩序价值的行为，我们都应有勇气有胆量去尝试。况且，我国宪法中明确规定：“中国各族人民……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项……，把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家。”第24条规定“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设。”建立信用档案应属于完善社会主义制度的措施，属于社会主义精神文明工作的范围，是符合宪法的。当然，我们认为政府建立信用档案合法并不是提倡由政府主持这项工作。
由中介机构建立信用档案合法。如果由民间的中介机构来主持建立信用档案则合法性问题并不那么敏感了。即便用法治社会的那两个原则来衡量，该行为也合法。因为法律没有明确禁止，民间当然可为了。虽然该行为符合公平、正义、秩序的法律价值和原则，符合宪法的规定，我们也必须尽快立法来为该行为提供明确的法律依据并规范该行为。
（二）建立信用档案是否侵权的问题
信用档案涉及到公民的姓名、性别、年龄、民族、婚姻状况、工作单位、家庭住址、职务以及某些违反法律和道德的行为，这些都可能和个人的名誉有关，记录并公开这些内容是否侵犯公民权利？这就需要具体问题具体分析。或者说，为预防侵权，我们可以采取以下方法：
第一，严格把握信用档案的内容。首先，所有的信用记录都要有证据。其次，对于涉及法律范畴的内容应慎之又慎，如必须恶意或重大过失影响很坏，当事人屡教不改等。涉及到家庭内部关系的，只记录触犯法律的行为，如重婚、遗弃、虐待等。我们应该明白，建立信用档案只是建设信用社会的一种方法而不是唯一方法。不要期望信用档案能解决道德领域的一切问题。
第二，严格规定查阅公民信用档案的条件。如须通知当事人等条件，前面已谈到。
第三，规定如果查询人将查阅的信息用于非法目的造成恶劣影响应承担的责任。
把握好以上三点，一般就不会侵权了。
（三）信用档案如何发挥效力问题
我们建立信用档案的目的是希望人人守信，“最终使我国成为一个守信的社会，为人们提供良好的生存环境。信用档案对不良行为的记录毕竟只是一种软约束措施。假如一个人不应聘、不投标，没有任何信用经济往来，不良记录可能对其毫无约束作用。这是我们不愿看到的结果。为了有效也发挥信用档案的约束作用，我们是否可以考虑以下做法：
第一，把失信者的失信行为扩大为失信者与全社会的矛盾。如法律支持信用中介机构向失信者的有关人员（交易双方、雇主、政府机构等）有偿提供信用调查报告，让失信记录方便地在社会传播，把失信者对对方的失信转化为对全社会的失信。使失信者在一定期限内付出惨重的代价。
第二，司法配合。如对每条不同性质的记录规定相应的分数，几年内积累到一定的分数则给予相应的制裁。如小商小贩长期缺斤短两，达到规定的分数后则给予行政处罚；对失信严重的行为根据对应的法律进行量裁，使触犯法律的失信者留下蹲监狱的终生记忆。这样把信用档案的约束硬化，强制人人守信。
当然建立信用档案涉及的法律问题还很多，限于篇幅的限制，我们只谈这些。希望能为我国的诚信建设尽绵薄之力。