对中国六年来宏观经济调控政策的反思与展望，本文主要内容关键词为：六年论文,中国论文,政策论文,宏观经济调控论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F12文献标识码：A文章编号：1006-1096（2003）05-0013-04
我们在肯定积极财政政策的积极正面效应的同时，不能不看到，中国近六年来积极财政政策效应的偏差同样是显而易见的。由于单向片面地强调需求调控一方，而忽视了供给调控另一方，仅仅在“市场需求——宏观需求管理”这个圈子内寻找对策，未能将需求刺激与供给推动结合起来对市场进行调控，故宏观经济调控政策效应与预期结果至今仍相距甚远。概括起来，中国近六年来的积极财政政策与实践的悖论主要表现在通货紧缩的压力至今并未根本解除，经济增长放缓的趋势并未改变，民间投资的启动效应仍不明显，不可忽视的国债风险及公共投资的腐败等等方面。
一、中国近六年来宏观经济调控政策的反思
积极财政政策与中国实践的悖论运行，迫使人们不得不对政策本身进行反思。概括起来，其中的症因主要有以下几个方面：
（一）中、西方（实施积极财政政策）的历史背景不同。邓小平同志曾经说过，就经济的一般运行来说，社会主义市场经济在“方法上基本上和资本主义相似。”因此，我们在发展社会主义市场经济的问题上，完全可以大胆地吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营管理方式。1998年我国开始实施的积极财政政策就是对西方积极财政政策的直接仿效。但在具体操作过程中，我们却忽视了中、西方实施积极财政政策的历史背景。西方以扩大内需为目标的积极财政政策，若溯起源头，在实践上最早开始于20世纪30年代的罗斯福新政，其理论源头却来自于凯恩斯学派的理论和政策主张。其共同背景是世界经济的大萧条。正如有的学者所说的，“研究稳定政策的现代方法产生于大萧条。关于大萧条的知识，在60年代以后，仍是理解现代经济学和美国经济的要点。”一句话，西方的积极财政政策是“大危机”、“大萧条”的产物，凯恩斯理论亦被称之为萧条经济学。而自1998年以来，中国面临的时代背景只是市场疲软，通货紧缩，而不是大危机、大萧条。而且中国目前最主要、最重要的是无效供给（过剩）问题，而不是真正有效需求不足，是过剩供给与需求各踞一方。宏观经济调控政策的有效运作既必须依赖于一整套制度基础（体制完善）和结构条件（结构优化），还必须积极适应宏观经济环境的变化。不同的宏观经济环境对政策导向的选择及其目标都有不同要求。历史背景不同，即宏观经济环境发生了变化，则解决问题的宏观经济调控政策就必须做出相应的调整。否则就会使宏观经济调控政策出现“水土不服”。这正如《宴子春秋》所言：“桔生淮南则为桔，生于淮北则为枳。”
（二）我国尚不具备积极财政政策范式的适用条件。西方正统经济学在论述宏观经济政策时均是以经济结构稳定和制度结构既定为假定前提的。换言之，积极财政政策范式的实施或有效运行必须具备和依赖一定的制度基础和结构条件。一方面，必须具备高度发达的完善市场经济制度的基础条件，包括真正独立的国企制度；真正适应市场经济发展要求的财政制度与运作体制；建立独立的具有一定权威的中央银行制度；相对完善的商业银行体系及非银行金融机构；完善、发达的金融市场体系；市场化的利率制度：高效廉洁的政府体制及健全的法律制度等。另一方面还必须拥有一个合理和优化的结构条件，如合理、优化的产业结构、产品结构、企业结构、供需结构及相应的收入分配结构、区域结构及城乡一体化等。
积极财政政策范式在中国的不适应或失效的症结并不是或主要不是政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件等问题。换言之，积极财政政策范式的有效运行所必须依赖的制度基础与结构条件在中国目前现实中并不存在或不完全具备，从而导致其水土不服。一方面，我国至今尚未建立起一个真正的市场经济制度条件。包括尚未建立起真正独立的企业制度，从而使宏观经济政策缺乏相应的微观基础：市场化改革进程中还没有形成健全的市场体系和市场机制，尤其是资本等要素市场严重滞后；金融机构具有很高的非独立性，并对政府具有很强的依赖性；金融市场还不健全、不完善，货币政策传导缺乏中介环节：利率市场化程度低，利率弹性小，从而使货币政策的效果发挥不到位、不彻底；中央银行货币政策的其他配套调控手段十分缺乏，从而大大降低货币政策的有效性；现行政府体制尚存在种种弊端等等，从而不利于宏观经济政策的有效运行。另一方面，中国经济转型中日益突出的结构性矛盾，如产业结构不合理：产品结构不合理；收入分配结构不合理；区域结构不合理；城乡经济社会二元结构性矛盾十分突出，发达的城市经济与落后的农村经济并存，城市经济“过剩”与农村经济“短缺”并存等结构性扭曲的状况也严重制约了宏观经济政策效应的进一步发挥。
（三）凯恩斯积极财政政策自身的缺陷或局限性。凯恩斯的以扩大内需为目标的积极财政政策与理论本身也存在着一系列不可避免的局限性。首先，该政策与理论存在一系列暗含假定前提。包括假定制度既定，即把资本主义市场经济看作一种自然永恒的制度，而仅从主观心理因素出发，构建其主观色彩浓厚的宏观经济理论，从而假定：“现有劳力之技巧与数量，现有资本设备之质与量，现有生产技术，竞争程度，消费者之嗜尚与习惯，各种各类劳力（包括监督组织等劳心活动）之负效用以及社会结构，——包括（除了下举变数之外）决定国民所得之分配之种种势力。”而只着重分析三个自变量（消费倾向、资本边际效率、利率）和两个因变量（就业量、国民收入）。而且其建立在只有三个自变量基础上的分析，也是过分强调主观心理因素的作用。比如凯恩斯认为，“在估计未来投资之多寡时，我们必须顾及：那些从事投资者之神经是否健全，甚至他们的消费是否良好，对天气之反应如何，因为这种种都可能影响一人之情绪，而投资又大部分决定于由然自发的情绪。”此外，他还假定供给正常，包括供给者自身及供给品的质量和层次、结构的完美无缺等，而把市场萧条的症结全部归咎于有效需求不足，局限在需求领域做如何拉上或扩张的文章，这不仅在西方已受到批评，在中国也是行不通的。其次，该政策与理论本身的错误性或不完备性也很明显。比如凯恩斯的三大基本心理规律首先值得怀疑。以边际消费倾向下降规律为例，诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨动用统计分析否证了这一规律。库兹涅茨根据1929年～1941年的逐年资料进行回归拟合，美国的消费函数为：C=47.6+0.73YD，而根据1948年～1985年的资料，拟合出的消费函数为C=13.3+0.90YD。库兹涅茨由此得出的结论是：（1）平均消费倾向在长期内是稳定的；（2）战后的平均消费倾向比战前有所提高。国际货币基金组织的资料也表明，发展中国家的储蓄率普遍高于发达国家，且发达程度不同类型国家存在处于同一个层次的储蓄率的现实就与凯恩斯的边际消费倾向递减规律形成鲜明的悖逆。1989年～1993年，储蓄占GDP35％以上的国家中有中国、韩国、日本，占30％以上的国家中有泰国、印度、阿尔及利亚、伊朗、荷兰，占20％以上的国家中有智利、印度、德国、法国、以色列，占15％以上的国家中有巴基斯坦、阿根廷、意大利、英国、加拿大、美国。因此对凯恩斯所谓的边际消费倾向递减规律应该作具体分析。再次，该政策的实施也存在一系列苛刻条件。如经济萧条背景；健全的市场经济体制；企业是真正的企业，市场经济法制健全；政策透明；人们习惯于自我判断和自我预期等，一句话，其有效实施还必须依赖于一整套完善的制度基础和结构条件。此外，该政策由于片面地强调需求边的反危机政策，在实践中也无法彻底消除市场萧条。二战以来，凯恩斯主义经济政策效率下降，尤其是面对20世纪70年代的“滞胀”局面，凯恩斯主义失灵或破产。
（四）衰退的内生性。克鲁格曼在其《萧条经济学的回归》一书中曾经写道，“一个又一个国家进入衰退，它们都发现传统的政策工具只会令局面更加恶化，而衰退本身至少在短期内已经抵消了过去的经济成长。因此，如何增加需求，以便充分利用经济的生产能力，已经是一个至关重要的问题了。萧条经济学又回来了。而萧条经济学的回归，意味着“宏观经济需求管理方面第一次出现问题，即私人支出不足以利用现有的生产能力，越来越成为世界在部分地区通向繁荣的障碍。”作者的结论是，“如果我们不清醒地分析当前的问题，不从实际出发考虑问题，我们就无法达到我们需要的理解和把握。有些人认为，日本、亚洲新兴市场和巴西的问题是结构性的，不可能在短期内就解决。但我相信，通向世界繁荣唯一重要的结构性障碍，正是那些盘踞在人们头脑中的过时的教条。”这正如约瑟夫·熊比特所说过的，“只有让它自己治愈自己才是可取的，任何人为刺激带来的复苏，都会令那些在萧条中未能完成调整的剩余问题更加严重，从中又会产生出新的问题，再造成另一次更严重的商业危机的威胁。”
（五）国际上也没有很成功地搞积极财政政策的经验。古今中外的历史经验教训表明，政府赤字和债务是很容易具有“刚性”和“惯性”的，而长期使用赤字和债务政策的结果往往对经济的持续增长埋下通货膨胀、金融和经济危机的隐患。从西方发达国家和不少发展中国家的经验教训来看，实施积极财政政策不宜作为中长期宏观政策的基调。凯恩斯主义的扩张政策既导致了西方国家经济在20世纪中叶的空前繁荣，同时也是造成20世纪70年代西方经济“滞胀”的主要原因。正因如此，在20世纪60年代，美国总统经济顾问舒尔茨在写给美国总统的一个备忘录中就说过，“反经济周期”调节的措施不能搞长。我国财政部长项怀诚在一次记者招待会上也说过，国际上也没有很成功地搞积极财政政策的经验，积极的财政政策将逐步淡出。
（六）在具体的政策实施操作过程中，我们也存在着一些失误。比如重宏观需求管理，而轻宏观供给管理：重政策推动型理念，而轻政策调节型理念；未重视财政政策与货币政策的相互协调等等。
二、中国宏观经济调控政策的未来取向我国虽已连续近六年实行积极的财政政策，财政赤字和国债负担增长较快，并出现一系列负面效应。但是中国目前（近期）面临的特殊的国际、国内经济背景决定了我们既有必要也有条件继续坚持实施积极的财政政策。中国近期在继续坚持实施积极财政政策的过程中必须注意以下几个方面的问题：
（一）转变积极财政政策就是增加国债投资的简单化观念。充分认识到积极财政政策是包括发行长期建设国债、运用税收政策、调整收入分配政策、实行财政贴息政策等在内的组合政策。要根据经济形势变化和宏观调控需要，正确把握积极财政政策的实现形式和作用力度，进而提高政策的实施效果。比如，今年的当务之急是在继续保持适度国债投资的同时，加大启动消费的力度。因为投资拉动只是扩大内需拉动的一个方面，旺盛的内需最终要靠经济内生机制的形成。而内生机制的形成首先要启动消费需求。而启动消费需求的先决条件是增加居民的收入，重点又应该是增加农民和城镇中低收入者的收入。因为这些人的边际消费倾向最大，他们的收入最容易转化为直接的消费。因此，今年我国在继续实施积极财政政策的同时，财政支出、国债投资应向能够启动消费，特别是能够提高广大农民和城镇中低收入者收入的方向倾斜。
（二）重视防范和化解财政风险。具体包括：（1）在国债资金的使用方向上，首先投资重点应放在基础设施建设上，在基础设施建设内部项目的选择上，不仅应重视大的项目，而且应重视中小型项目，特别是农村基础设施项目更应成为重中之重。其次，在国债投资资金中加大用于企业设备和技术改造的使用比例，并重视取消技改贴息的所有制界限，引导民营经济的技术改造和结构调整。此外，还应重视加大国债资金分配给地方使用的部分。同时还应有相当大的一部分用于国家发展所急需的教育、社会保障制度建设；（2）进一步完善国债市场，提高国债管理水平。如合理调整国债期限结构，错开国债偿还期；在利率较低时期增加发行长期固定利率债券，降低国债发行成本；增加国债品种，提高二级市场的流动性等。（3）统一管理政府内外债务，改变以前多头对外的债务管理方式，逐步将外债的举借、使用和偿还实行统一管理；将地方政府债务纳入规范化管理轨道，地方政府不得发行债券，不得为企业担保等。（4）重视政策创新，如在国债投资中适当多安排一些有利于增加农民务工收入的项目，如退耕还林还草、农村中小型水利设施、农村道路、教育、卫生设施等，从而实现以工代赈的国债效应。这正如拉格纳·纳克斯所说的，欠发达国家通过大规模的公共工程，剩余劳动力可以转化为资本，或者说可以实现劳动对资本的替代。[纳克斯，1953。]
（三）从观念、市场准入、税费负担、融资体制、外部环境等方面，对民间投资以更大的支持，从而最终真正启动民间投资。首先，在观念上应提升民营经济的地位，把发展民营经济作为国家重大发展战略，作为全面建设小康社会重要举措。其次，为更大限度地发挥国债扩张对民间经济的带动作用，国债政策需要进行适度调整。比如，增大国债用于技术改造贴息的比例，取消技改贴息的所有制界限，引导民营经济的技术改造和结构调整；开放基础设施投资领域，通过财政贴息、参股或担保等方式，吸引民营资本参与基础设施建设。再次，鉴于民营经济为主体的中小企业在融资体制中明显处于不利地位，我们应重视加快国有商业银行的改革，并大力发展中小金融机构，建立和完善我国的中小金融机构体系，建立一个以国有商业银行为主，中小金融机构为辅的间接融资模式，从根本上解决我国中小企业的融资难问题。此外，还应重视清理取消对民营经济的各种歧视性规定和限制，改善民营企业的经营环境等等。
（四）重视制度创新，最大限度地减少公共投资的腐败。首先，对国债资金投向要严格审核，坚决制止重复建设、过分超前建设和“半拉子”工程；其次，对所有国债建设项目实行公开招投标，规范操作。我国招标法明确规定，全部使用国有资金投资或者国有资金投资者占控股或者主导地位的，应当公开招标。而且，法律明文规定，项目法人、行政主管部门和评标委员会的专家都应彼此独立；再次，对部分国债项目资金实行国库集中支持，减少资金拨付的中间环节和提高使用透明度，避免赦留、挤占和挪用；最后，加强对国债资金使用和管理情况的审计监督。此外，对国债资金使用和管理中出现的一些问题，及时采取措施纠正，并不断完善管理办法，从而确保国债资金的使用效益。
（五）实施积极财政政策必须重视考虑体制格局与开放经济两个因素。中国改革开放20多年来的经验表明，推动中国经济增长的主要动力来自经济体制改革和对外开放，因此从中长期看，深化经济体制改革和体制创新、对外开放应是基本政策，积极财政政策应为基本政策“保驾护航”，从而防止政府赤字和债务对改革的“挤出效应”。
（六）坚持需求拉动与供给激励并举的“两手抓”（“双轮”启动）原则。我们应借鉴西方国家的长期的历史经验，结合凯恩斯的需求理论及供给学派的供给理论二者之长，坚持“两手抓”原则，即一手抓需求（治标之策），一手抓供给（治本之策），坚持以供给带动需求。既要重视从需求的角度入手，通过实施一段积极财政政策来解决当前的需求困境，从而实现拉动需求的短期目标；又要坚持从长远出发，重视激励、优化、提升、增大供给，走供给主动之路，从而兼顾经济增长、供给优化的长期目标，从根本上协调供给与需求的矛盾，真正踩准国民经济的平衡点，实现我国宏观经济运行的良性循环。适当调整宏观经济调控政策，尽快由以需求拉动为主转向需求拉动与供给激励并举，从单轮启动转向双轮启动，从而实现我国宏观经济调控政策的转型。
（七）重视积极财政政策与其他政策的协调配套。首先，应重视加强货币政策的作用，继续实施稳健的货币政策，充分发挥金融支持经济增长的重要作用，包括保持适当较快的货币供应增长、积极推进利率市场化改革、增加金融工具手段、完善金融市场结构、加快金融体制改革、疏通货币政策传导渠道等，以有效地促进宏观经济增长。其次，配以宽松的税收政策，以免产生“挤出效应”。在继续保持适度国债投资的同时，实施结构性减税的对策取向。采取适度减税与适度增税并举，以刺激消费和投资，促进经济增长。此外，还应重视制定合理的产业政策，加快产业结构调整，在调整中优化供给，刺激有效需求，从而充分地发挥积极财政政策的应有效应。
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