山东省济宁市金乡县自然资源和规划局 山东济宁 272200
摘要：第二次世界大战以后，日本经济经历了快速上升、鼎盛和逐步衰落的过程，为了应对经济衰退和人口减少时代的到来引发的大范围城市收缩问题，日本政府于2015年制定实施了新一轮的国土形成规划。该规划第一次采取正面措施探索解决人口减少和城市收缩等社会问题。另一方面，我国在经历了快速城镇化发展后，由于区域发展不均衡和城乡二元结构日益凸显，部分地区出现非典型城市收缩现象。本文旨在从日本制定本轮国土形成规划的背景和宗旨着手，对国土发展基本构想、国土地区空间形成战略等进行探讨分析，在研究的基础上得出我国在制定国土空间发展政策中的一些启示。
关键词：人口减少时代；日本国土形成规划；城市收缩；土地财政；启示
1.国土规划的变迁及新国土形成规划的制定背景
为了缓解首都圈人口和各种功能过度集中所引发的过密和过疏问题，谋求地区间的均衡发展，1962年，日本政府制订了第一次全国综合开发规划，随后又陆续制定了五次全国综合开发规划和第六次国土形成规划。进入21世纪后，日本的总人口出现减少趋势，并且老龄化率在2007年已超过21%（超高龄化标准值）。其大规模的收缩现象出现在2000年左右，至2005年，日本的2217个城市中，1605个城市（占总量70%以上）人口在减少，其中30%的城市在五年中人口收缩了5%[1]。日本政府意识到，若不能及时正面应对正式到来的人口减少时代，找到合理的解决方案，将会遭遇国家命运危机的不利局面，于是新的国土形成规划（2015-2025年）应运而生，旨在通过突出地区特性实现地方再生，激发创新，支援经济增长。
2.新国土形成规划的基本构想和战略
日本经历近60年的国土开发之后，已经进入后工业化和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成[2]，为实现国土资源的可持续发展，日本新国土形成规划提出“对流促进型国土”形成战略。所谓“对流”，是指在具有多样化个性的地区相互联系的过程中，发生的人、物、资金、信息、资源的活跃性双向移动（见图1）。这种人、物、资金、信息循环对流的过程不仅能够为人口减少的地区带来活力，同时还可能产生新的价值。
图1 对流促进型国土形成的基本构想：Compact + Network
资料出处：国土交通省 国土政策局.2015a.
为形成“对流促进型国土”的国土空间结构，规划提出了“紧凑化（Compact）+网络化（Network）”基本构想。“紧凑化+网络化”城市空间结构不仅是形成对流促进型国土的战略环节，还是应对有效人口减少社会的规划方法。即通过网络技术搭建城市间互通交流平台，发展互联金融、在线教育、在线医疗等分享经济模式，构建居民与国土的新型关系，缩短空间的物理可达性。同时保护由于人口减少难以维持的各种日常生活必需功能，为提高老年人的便利性将各种功能设施集约紧凑地布置在特定区域，强化到达此特定区域的接近性，从而减少了小城镇人口向东京等大都市圈过度集中。在全国范围内，多样化‘紧凑化+网络化’模式全面扩散，通过提供生活服务功能、高级城市功能和国际业务功能，开拓创新，并构建富有韧性的国土空间。
3.紧凑型国土地区空间形成战略的主要内容
首先，最大限度的珍惜海洋、土地、森林等资源，实现国土空间的可持续发展。通过防灾减灾对策有效活用未利用能源来推动城市低碳化，水系、绿地系统网络化的环境共生型城市结构形成，创建妇女儿童及高龄者能够安心健康生活的智慧型宜居城市等安全空间环境。
然后，通过相互连接的具有一定规模以上的人口和经济的城市圈，在核心区域建设步行可及的生活基础设施，再通过公共交通加强互联，形成生活功能完善的小型生活圈，逐步形成多层性和中间性的城市空间结构。通过网络化提供多种社会服务来带动经济增长，提升高级城市功能的集聚和生活相关功能和服务质量，在人口减少社会保持一定数量的圈域人口和富有活力的据点。
此外，利用中央新干线推动实现东京、名古屋、大阪等三大都市圈形成“超级百万城市地区构想”，激活其各自的特色的同时，吸纳各国的人、物、资金和信息而引领世界的战略。并且，通过强化航空、港口、电车等多个交通部门的联系和全国性扩大，谋求技术创新和两地区居住等新型生活方式的实现，从而强化国际性的对流促进。
4.新国土形成规划对我国城镇发展启示
在2000—2010年十年间，全国654个城地区市，有180个城市人口减少，发生收缩，包括一个省会（乌鲁木齐市辖区），40个地级市（市辖区），139个县级市[3]。我国目前处于城市化中后期，人口到2030年前后即将达到14.2亿左右的人口峰值，人口变化引发的城市问题在日本城市化进程中同样出现过，因此日本在国土形成规划中的很多做法值得我们思考借鉴。
（1）政府减少对土地财政的依赖，实现城市“精明增长”。
改革开放以来，以GDP为核心的评价标准成为地方政府的短期化、激励性的考核机制，而土地财政也成为地方各级城市政府发展的最重要手段。纵然明知依赖土地财政的增长模式存在一定的问题，在过去十余年的经济高速增长时期，几乎所有城市都建设了各类的新城新区或开发区，尤其是2008年后更是在许多地方演化为一场城市新城新区扩张、房地产投资的运动[4]。这使得城市人口收缩与城市空间扩张的矛盾日益突出。然而，土地的扩张无法弥补城市产业发展的短板，并且由于土地资源相对容易获得，使得产业发展粗放，企业盲目圈地，城市环境质量下降。政府要通过调整产业结构，改革创新产业发展模式，优化调整经济结构，地方财政要向产业要效益，解放对土地财政的过度依赖。合理划定城市增长边界，加强对城市内部土地的有机更新来减少城市用地“摊大饼式”扩张，提高城市土地利用效率，明确城市可持续发展的长久框架，统筹布局生产、生活、生态三大空间，真正实现城市的“精明增长”。
（2）通过加强城市联系，改善人居环境，实现从减少人口流失到吸引人才落户
一方面，以生态环境建设为着力点，规划建设覆盖全域的多层次公园游憩体系，加强绿道系统建设，提升城市品质；另一方面，通过便捷的公共交通、步行系统，打通城市对内对外交通堵点，提高区域城市之间人、物、资源、信息等的联系；建立城市、生活圈、居住街坊等多层次的公共服务体系，提高可达性，提高城市宜居度；鼓励青年、女性、高龄者、残疾人等都能够积极地参与到城市建设之中，努力培养各个领域人才，同时全力推进共助社会的形成。促进世代间、地区间的交流，以及激活地区的纽带感，强化社区再生，实现从减少人口流失到吸引人才落户的人口增长模式。
参考文献
[1] Keiro hattori.Shrinking city phenomena of japan in macro-perspective[J].Social Science Japan Journal，2007.
[2] 姜雅.日本的最新国土规划-国土形成规划[J].国土资源情报，2010（3）：18.
[3] Long Y、Wu K.Shrinking localities in booming urbanization of China（2000-2010）.Environment and Planning A（Accepted），2015.
[4] 张京祥，冯灿芳，陈浩.城市收缩的国际研究与中国本土化探索[J].国际城市规划，2017（5）：1-9.
论文作者:文明
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年14期
论文发表时间:2019/10/16
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