完善我国财政转移支付制度的设想，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鉴于各种因素的制约，现阶段我国财政转移支付制度既不可能采取收入能力因素法，也不具备选择综合因素法所需的条件。这是因为，目前我国各地区之间的差异较大，仅考虑收入能力的均等化，而不考虑各地公共支出需求与支出成本的差异，难以实现均衡各地区公共服务水平的最终目标；与此同时，由于管理水平和统计资料的缺乏，加之现阶段中央财政用于转移支付的财力有限，也不可能完全运用综合因素法。因此，我们认为，近期内，可考虑根据规范的转移支付制度的原则要求，先建立一种过渡性模式，即有限的收入——支出型一般性补助和专项补助模式。所谓有限的收入——支出刑一般性补助和专项补助模式，是指一般性补助在全面考虑各地区财政收入差异的基础上，仅考虑部分主要公共服务项目（如一般性行政管理、地方治安、义务教育、卫生保健等）的支出需求及支出成本，而不考虑所有的支出需求和支出成本。也就是说，这种一般性补助的目的在于保证各地有能力提供最低标准的基本公共服务。随着中央对地方转移支付规模的扩大和其他项目测算数据的完善，逐步扩大一般性补助所需考虑的支出项目范围。
1.财政转移支付制度的过渡性模式设想：有限的收入——支出型
有限的收入——支出型模式中的一般性补助的具体内容如下：
（1）评估各地标准化财政收入。即通过对各地收入能力的评估，作为确定一般性补助的分配依据之一。测算方法如下：一是计算出各地区不同税种的税基。二是用各地区各税种的实际税收收入除以相关税种的全国平均税基，得出各种税收的平均征收率（即为标准税率）。三是用全国各地区不同税种的平均征收率乘以相关税种的税基，得出各地不同税种的税收能力，相加后即为各地区的税收能力。四是在确定各地税收能力的基础上，对其他主要非税收收入（如预算外各种基金的收费）进行评估，计算出各地标准化财政收入。应该看到，尽管这种方法计算出的各地标准财政收入与各地的实际财政收入能力会存在很大的差距，但能比较准确地反映各财政收入能力的相对水平，因而能有利于确保一般性补助的公平性和合理性。
（2）评估各地标准化财政支出。这里所说的“标准化支出”，是指各地区在全国统一的预算范围内的某些主要支出项目上，提供相当于全国平均水平的公共服务所必须的支出需求。测算方法如下：一是制定全国统一的开支项目的最低支出标准；二是对各地区诸多影响财政支出的因素进行量化分析，测算出每个因素对支出项目造成的成本差异；三是对各地区的支出标准进行修正，得出标准化支出需求，各项标准化支出需求相加，即为各个地方政府的标准化财政支出。
（3）比较各地区标准化收入与标准化支出的差，确定各地一般性补助的需要额。对于那些标准化收入小于标准化支出的地区，有资格从中央政府得到这种补助，否则就不具备这种资格。
（4）汇总各地区补助的需要额，如果相加后大于中央政府可能提供的一般性补助总额，按同一比例调减各地区需要额，使之与中央政府的补助总额相等。调整后的各地区一般性补助需要额即为中央政府对该地区的一般性补助额。
2.近期内改革和完善财政转移支付制度的主要措施
在标准预算体系未能建立，不可能准确测算各地的标准化收入和标准化支出的情况下，针对现行财政转移支付制度存在的突出问题，近期，可采取“增量调整为主、存量调整为辅”，“存量又以调整专项补助为主、调整税收返还相结合”的办法，分步建立起规范的财政转移支付制度。包括如下改革和调整的具体对策：
（1）对现行税收返还机制进行简单调整和改造，使之逐步成为中央对地方的一般性补助机制。从现实情况来看，大幅度地调整中央对地方的税收返还难度较大，近期内可考虑在保持现行分税制财政体制格局大体不变的情况，适当增加中央对地方的一般性补助，重点用于解决某些地方政府一般性行政管理能力不足的问题。具体可供选择方案有两种：
第一方案，保持现行税收返还机制不变，根据中央财力的增长情况另外适当增加中央对地方的一般性补助。其资金来源可考虑如下两个渠道：一是从中央“两税”收入增量部分中拿出一定比例的收入；二是在取消部分省市财政收入递增包干上解的同时，对那些人均预算外收入水平较高的地区按其预算内财政收入的一定比例征收地区平衡调节基金，中央将这一基金用于对某些符合条件的地方进行一般性补助。
第二方案，在近期内适当扩大地方税收体系的同时，将现行中央对地方税收返还改造为中央对地方的定额平衡补助，用于弥补各地方在分税制财政体制下的财政收支差额。中央对地方定额平衡补助额为1995年中央对各地的税收返还实际数额。在此基础上，中央财政根据预算状况再增加一定的资金用于中央对地方进行一般性补助。
无论哪种方案，新增的补助金都按照简单因素比例法来进行分配，主要考虑某省的农业增加值比重、少数民族人口比重、基础教育规模、财政供养人口比重等主要因素。各因素分析的权数由中央政府根据社会经济发展状况以及政策目标自主决定，以保证中央政府宏观调控的主动性。
（2）对各类专项拨款进行适当调整，并将国家计委安排地方项目的预算内投资纳入专项补助统筹考虑。
首先，要清理现行各项专项拨款，根据专项拨款的不同性质进行合理的分类，重新界定中央对地方的专项补助项目范围：第一类，对于属于中央事权、但出于效率考虑委托给地方具体承办的项目，中央给予承办地方政府委托补助金，原则上中央政府事权范围的项目所需经费应全部由中央政府承担。第二类，对于属于中央与地方共同事权范围的项目，应根据项目受益范围的大小确定中央与地方分摊比例，以此确定中央对地方的对称性专项补助。并要将目前由国家计委安排的部分地方性社会公益性基础设施项目投资，纳入这项拨款计划中。第三类，对于某些属于地方事权范围、但中央政府出于其政策目标考虑需要给予一定鼓励和支持的项目，应由中央政府根据某些特殊因素考虑给予非对称性专项拨款。其中，国家计委安排的地方性生产性基本建设拨款以及由人民银行安排的“以工代赈”项目财政贴息也应纳入这类专项补助计划之中。
其次，逐步用“因素法”改造现行各项专项补助。对于属于第一类和第二类的各种专项补助，可以直接根据项目的实际需要和中央财力的状况来确定其分配；对于属于第三类的专项补助，可考虑通过规范的程序和公式化计算方法确定对各地方的专项补助数额。当然，不同项目所考虑的因素应不尽相同。近期可考虑将农副产品专项补助进行适当的调整。
（3）将体制补助和结算补助改变为“中央与地方预算调整基金”，用于消除因中央某项政策变化而对地方预算产生的影响。譬如，工资政策的变化，可能会导致某些地方工资增长压力，加大某些地区财政困难，又如税收政策的变化，可能导致某些地区财政收入的减少。为了减轻中央制定的有关政策对地方预算的影响，中央财政有必要对地方进行特殊补助。
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