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美国新农业法案的主要内容、国内争议与借鉴意义
彭 超
(农业农村部农村经济研究中心 北京 100810)
摘要 ：美国2018年农业法案已于12月中旬交美国总统签署。从2018年参众两院草案和协调会通过的版本看，新农业法案改革了收入补贴，继续强化农业风险保障，调整资源保护项目，强调营养项目的获取资格，提高农业信贷额度，延续生物能源项目，促进农产品国际贸易，重视农村发展，强化研究和开发，继续支持新从业农场主，继续支持特种农产品研发，强化林业管理。2018年美国农业法案制定过程充满争议，因受其国内政治环境尤其是中期选举的影响，新农业法案展期困难也加速了法案出台，财政预算约束对农业法案的最终条款产生影响，最终参众两院在争议焦点上互有让步妥协，新的农业法案仍然服从于美国国际竞争战略的需要。中国应据需要积极借鉴美国农业政策制定的经验，以应对美国农业法案的潜在影响，推进农业政策改革。
关键词 ：美国新农业法案；农业补贴；政策改革
1 引言
2014年美国农业法案于2018年到期，不同的条款将会依据作物年度、财政年度和日历年度到期。因此，2018年农业法案加速了立法进程。2018年6月21日，众议院以微弱多数(213票对211票)通过了《2018年农业与营养法案》(Agriculture and Nutrition Act of 2018)[1]。6月28日，参议院以多数(86票对11票)通过了《2018年农业提升法案》(Agriculture Improvement Act of 2018)[2]。仅从名称上看，众议院版本更多地把“民生意愿”体现在纸面上，更大程度上追求公平；而参议院更加倾向于产业，更大程度上追求效率。6月之后长达半年的时间，参众两院在协调会上陷入僵局。美国国会中期选举之后，农业法案的状况有了一定变化。11月底，众议院农业委员会和参议院农业、营养及林业委员会宣布，参众两院就农业法案的主要内容达成原则一致。12月初，参众两院涉农委员会通过了协调会报告，之后参众两院投票通过了新的农业法案。2018年美国农业法案名称为《2018年农业提升法案》，12月20日美国总统签署正式出台。本文将对2018年美国农业法案参众两院草案中争议的重点内容进行介绍，并对新的农业法案做总结性的分析。
2 2018年美国农业法案的重点内容
2.1改革收入补贴
2.1.1制定可以上浮的参考价格
本文研究EP去除厚度的控制方法，实现了超导铌腔表面去除厚度的实时监测，避免了化学抛光速率随反应时间增加而降低，从而去除厚度不能精确控制的缺点。这对以后的试验和生产提供了重要的实践指导，也为后期超导铌腔渗氮后的EP操作提供了理论依据。
众议院提出，继续沿用2014农业法案提出的价格损失补贴(Price Loss Coverage，PLC)政策，添加棉种的参考价格，设定为0.367美元/美担(1美担≈45.36kg)。2014年农业法案以参考价格替代了目标价格，价格损失保障补贴与过去的反周期补贴类似[3]。在此基础上允许参考价格在市场变动时发生调整，最高可以达到参考价格的115%。在发生D4类旱灾，即超常旱灾(Exceptional Drought)持续超过20周的情况下，允许受到影响的农场主更新其申报的单产[4]。由于参议院在PLC政策方面没有特别强烈的主张，最终法案基本采纳了众议院的调整建议。
2.1.2在补贴项目的选择上赋予农场主更多自主权利
2014年农业法案中，农场主可以在价格损失保障补贴、县平均水平农业风险保障补贴(Agriculture Risk Coverage，ARC)和个体农场水平ARC补贴中选择一个。众议院提出，取消个体农场水平上的农业风险保障补贴这一选择，并将价格损失保障补贴作为默认选项；参议院则提出，3种补贴都保留，并将县平均水平的农业风险保障补贴作为默认选项。参众两院都同意农场主可以选择2019—2023年的补贴项目，但参议院建议允许农业生产者在2021年再做一次选择，众议院则支持农场主签署一次性到2023年的选择合同。最终法案版本综合了双方的建议，即保留现有的PLC和ARC，农场主可以在2021年及以后每年自由选择PLC或是ARC，以PLC作为默认选项。
2.1.3调整基础单产和基础面积
近年，“一体化”、“城乡一体化”可谓是热门词语；当下，也正在推进“城乡一体化”的过程之中；于是，党的十七届六中全会又明确提出，加快城乡文化一体化发展。关于城乡文化一体化的涵义，似乎就是“城乡一体化”的内涵在文化方面的体现或扩展而已。但事实并非全部如此，因为城乡文化一体化的涵义与一般意义上的“城乡一体化”确有相似或相近之处，但并不完全一致，而且城乡文化一体化的实施也有特定的要求。那么，何为“城乡文化一体化”？实施“城乡文化一体化”的要求又是什么？本文将对此进行探讨。
需要特别注意的是，参众两院都建议对补贴计算依据的单产和“基础面积”进行调整。众议院建议，尽量使用美国农业部风险管理局调查单产作为计算补贴的单产；在确定ARC收益时将分别计算旱地和灌溉土地的不同收入，明确农场实际所在的县；进一步加强ARC的准确性，并缓解县与县之间的差异。参议院则建议，计补单产使用“最好的”数据来源；原本在ARC中计算县水平平均单产时，使用5年县单产奥林匹克平均值，如果其中一年的单产平均值低于作物保险中的常规单产水平的70%，那么该年度单产就由常规单产的70%替代，参议院建议将这一替代单产由原来的70%提高到75%，从而考虑了趋势调整；对商品计划未覆盖的产品，允许农业部长将水果、蔬菜、水生菰与商品计划覆盖产品一样列入考虑[5]。众议院建议，将2009—2017年未种植作物或者种植非补贴范围作物的面积从ARC和PLC中剔除出去。参议院则要求，美国农业部对2014年农业法案下的基础面积调整进行调查评估，并向国会汇报。最终版本主要采纳了众议院的建议。
目前胜利油田孤东采油厂共有污水处理站5座和1个污水沉降处理氧化塘，设计污水处理能力148 700 m3/d，实际处理污水142 300 m3/d，污水外输管线1.15 km，污水外调线33 km，各类污水外调泵10台。胜利油田孤东采油厂提出向质量要效益，围绕“实现更有质量、更有效益、更可持续发展”的工作目标[1]，实施低效污水外调泵（离心泵）节能技术改造项目，从而达到节能降耗的目[2-3]。
近年来，由于社会的迅速发展和教育体系的不断改革，大学生就业面临着严峻的形势，就业压力大，逐渐成为当代大学生急需解决的问题。高校团委服务于大学生的创业问题，有利于提高大学生的综合素质，提升大学生自主创业的意识，促进了个人在当前社会中的适应能力、人际关系能力等基本能力的发展。既可以帮助大学生转变就业观念，从一个求职者转换成为他人提供岗位的创造者，解决了自身的迫切问题，从而实现自我价值，又可以提高创业质量，带动社会经济的发展。
2.1.4重新设定补贴资格门槛和上限
参众两院都同意继续维持每个农场主(家庭其中一人)的可获得的给付到户的补贴(主要表现为价格损失保障补贴和农业风险保障补贴)上限设定为12.5万美元。参议院版本的农业法案提出，将农民有资格获得农业补贴的总收入门槛从90万美元降至70万美元。众议院则主张维持90万美元的门槛值，最终成为协调会上达成一致的意见。
2.1.5调高农产品营销援助贷款率
众议院建议将特长绒棉营销贷款抵押率(Marketing Assistance Loan，MAL)提高至95美分/磅(1磅≈0.45kg)，陆地棉价格不能比上年降价超过2%，棉种应该设定25美分/磅的贷款率。参议院对MAL的改革没有提出很明确的意见。新的农业法案则走得更远，提高了大多数农产品的营销贷款抵押率(表1)，这是自2002年农业法案以来农产品营销援助贷款率的首次提高。
表 1农产品营销贷款抵押率
注：陆地棉指基础等级棉花；其他油料包括葵花籽、蓖麻子、油菜籽、红花、亚麻仁、芥末籽、燕麦籽、芝麻籽以及其他部长指定的油籽。1蒲式耳小麦≈26.31kg ，1蒲式耳玉米≈25.40kg ，1蒲式耳高粱≈25.40kg ，1蒲式耳大麦≈21.77kg ，1蒲式耳燕麦≈14.51kg ，1蒲式耳大豆≈27.10kg 。
资料来源：2014年美国农业法案和2018年美国农业法案协调会报告。
2.1.6改革棉花经济调整援助补贴
陆地棉(一般意义上的棉花)曾经是美国和巴西农业贸易争端的焦点，最终争端以WTO 判美国败诉并向巴西支付巨额赔偿结束。2008年美国农业法案开始对陆地棉使用者提供经济调整援助，以期应对巴西的诉讼，但2014年农业法案并没有把陆地棉列入PLC 和ARC 的补贴范围。众议院在新的法案中建议将陆地棉经济调整援助补贴更名为纺织工场经济调整援助，补贴率定为3～3.15美分/磅；参议院则建议这一补贴发放到2021年，之后再依财政资金情况裁量。最终版本主要采纳了众议院的意见，并将补贴率设定为3美分/磅。
2.1.7调整奶业收入补贴
休耕保育项目(Conservation Reserve Program ，CRP )是最大的资源保护项目。众议院提出在新的农业法案的实行周期内，将CRP 面积上限逐年提高，到2023年达到2 900万英亩(1英亩≈0.405hm 2)，将休耕目标定位在该国最脆弱的土地上；同时逐年降低多年纳入休耕土地所补偿的租金率，以美国农业统计局统计的地租为参照，首次参加休耕项目补贴为所在县平均地租的80%，第一、二、三、四次重复参加休耕项目的土地补偿租金率分别降低至65%、55%、45%和35%。参议院提出将CRP 面积上限从2 400万英亩提高到2 500万英亩，补偿租金率不超过88.5%，直接对野生动物保护进行资金支持。协议一致的版本最终将CRP 上限定为2 700万英亩，一般休耕补贴的上限设定为所在县平均地租的85%，持续参加休耕项目的土地，其补贴上限设定为所在县平均地租的90%。
众议院提出用乳品风险管理项目(Dairy Risk Management Program ，DRMP )替代乳制品利润保障项目(MPP )，降低了第Ⅰ类牧场主的保费，在略微提高保费的基础上，提高了第Ⅱ类牧场主的保费。参议院提出用乳制品风险保障(Dairy Risk Coverage ，DRC )替代MPP ，略微调高了第Ⅰ类牧场主的保费，提高了第Ⅱ类牧场主的保费，大牧场最高能保到8美元/百磅，中小牧场不仅可以获得较高的利润保障，还可以享受保费折扣。其中，“小”牧场的定义为历史产量低于200万磅(含)的牧场，给予50%的保费折扣；“中”牧场的定义为历史产量介于200万磅到1 000万磅的牧场，给予25%的保费折扣。最终版本的法案将补贴命名为乳品利润保障(Dairy Margin Coverage ，DMC )，其综合了参众两院的意见，提高了两类牧场的保费(表2)，但只要牧场主坚持参保到2023年，可获得25%的保费折扣。
表 2乳品项目的调整 单位：美元/百磅
资料来源：美国农业部农场服务局(Farm Service Agency /USDA )。
2.2继续强化农业风险保障
2014年美国农业法案增加了补充保障选择计划(Supplemental Coverage Option ，SCO )和针对陆地棉的叠加收入保护计划(Stacked Income Protection Plan ，STAX )。到2018年法案，有关农业保险的议题争议不大。
2.2.1小幅调整作物保险
3) 微分器的响应速度取决于参数R的大小，取值大时，响应速度快，同时降低噪声的抑制能力，即在满足性能的要求下，R的取值越小越好。
众议院版本中提出，要防止县水平上的农业风险保障补贴与补充保障选择计划发生重叠，并且增加了巨灾风险分散机制。参议院则提出，把自愿按照美国农业部指南进行的作业规范列为保险中强调的良好农业范围，把自愿休耕认定为休耕，甚至把大麻类植物列入农产品保险范围。最终，协调会同意了参议院的版本。
根据前期试验确定的最佳添加量，考查不同发酵温度40，41，42，43，44℃对黄精酸奶品质的影响，确定黄精酸奶的最适发酵温度。
2.2.2提升灾害补充援助项目的保障水平
参议院提出，为无保险作物援助项目(Noninsured Crop Assistance Program ，NCAP )设立12.5万美元的援助金额上限，为附加保险设立30万美元的赔偿限额；提高可获得援助农产品的服务费，提高到每县每个品种325美元或每县每个生产者825美元；取消附加保险的过期日期。众议院则把可获得援助农产品服务费改为每县每种产品350美元，或者每县每个生产者支付1 050美元，但是跨县生产者不能超过2 100美元。两院协调的结果是采纳参议院的版本。
2.2.3提高无保险作物援助项目的服务费
废水分为爆珠工艺生产废水、油墨清洗废水、香精提取线废水共3种。考虑到3种废水的特质，为确保后续工艺系统运行的稳定性，拟采用分质预处理手段，对爆珠工艺生产废水和油墨清洗废水分别进行预处理。
众议院提出，修改农业灾害补充援助(Supplemental Agricultural Disaster Assistance )办法，取消12.5万美元的每年为家畜、蜜蜂和农场饲养的鲤鱼提供紧急援助的付款上限，建立国家动物疫病预警和响应项目，并给予财政授权。参议院也同意建立国家动物疫病预警和响应项目，但是不同意给予财政授权。法案的最终版本主要采纳了众议院的意见。
综上所述,聚合物灌装是提高电路板抗冲击可靠性的有效方法,热应力引起的失效是该方法应用中需要解决的问题之一。本文针对聚合物灌装电路板中的热应力开展研究,以期对提高聚合物罐装电子器件的可靠性提供参考。
2.3调整资源保护项目
2.4.2略微修订其他营养项目
2.3.1增加休耕保育的面积
乳制品利润保障项目(Margin Protection Program ，MPP )是2014年农业法案新设计的一种补贴项目，其计算的基础是实际平均乳制品利润(各种牛奶价格和平均饲料成本之间的差是不同的)，当利润低于4.00美元/美担，并持续两个月时，乳制品利润保障项目会为乳制品生产者提供补贴。利润设定的依据是项目参加者的历史产量，每年都会调整，从而反映全国牛奶平均产量的增加。所有的乳制品生产者均有资格参与，如果他们选择保护的最低保证金水平(4美元/美担)，只需支付管理费用(100美元)。参与者可以获得更高水平的保障，但生产者必须支付管理费用和保险费。产量低于400万磅(相当于大约185头奶牛的产量)的生产者被归为第Ⅰ类，产量高于400万磅的生产者被归为第Ⅱ类，第Ⅰ类生产者享受较低的保险费，第Ⅱ类生产者则要支付较高的保费。MPP 项目的实际执行效果并不能让奶业生产者满意，2014—2017年牧场支付的保费超出赔付7 500万美元，这导致MPP 参与率降低[6]。为此，2018年美国年度预算法案对MPP 进行了改革，调整了第Ⅰ、Ⅱ类生产者的分类标准，由400万镑调高至500万镑，降低了第Ⅰ类生产者的保费，特别是在保障8美元/美担一档上，赔付改为月结。从参众两院的版本看，二者都增加了8.50美元/美担(百磅)、9美元/美担(百磅)的保障水平区间；取消了牧场内奶牛最低25%参保率的要求，改为5%～90%参保率均可参加MPP 。
2.3.2完善环境质量激励项目
众议院提出在农业法案的整个实行期内，将每年投入环境质量激励项目(Environmental Quality Incentives Program ，EQIP )的资金增加到30亿美元，允许执行一定的弹性，保持目前1 000万英亩的EQIP 面积和补贴率不变；将EQIP 中有关畜牧业的部分削减60%，其中5%必须用于野生动物保护；允许灌溉地区、协会和水渠修造获得EQIP 支持。参议院提出，EQIP 项目在圈养动物饲养作业方面要有“进步性”的提升，增加相当规模的资金用于野生动物、支持城市方面的试点项目，探索农场主和牧场主野生动物亲近项目；拨出整个EQIP 资金的50%用于与畜牧生产有关的环境质量激励项目，包括放牧，扩大用于野生动物栖息地保护的资金分配；建立一个土壤检测与修复示范试点项目，该项目包括使用财政激励在适当地理区域的生产者建立测量协议改善土壤健康。最终提交总统签署的版本基本采纳了参议院的建议。
2.3.3将资源保护照管项目与环境质量激励项目合并
众议院版本的法案删除了资源保护照管项目(Conservation Stewardship Program ，CSP )，把目前的CSP 合同执行完毕，CSP 的大部分并入EQIP ，资金的50%以上也并入EQIP 。参议院提出继续执行5年CSP 项目。因目前60%的CSP 资金支付给了10个州，80%支付给了20个州，因此参议院版本的法案要求资金切块更加合理；为符合资格的人士提供额外的金额用于支持先进的放牧管理和资源节约型作物发展；建立土壤健康和收入保护计划，以帮助土地所有者保护和改善土壤、水和野生动物资源。经协调，提交总统签署的版本将EQIP 和CSP 进行了合并，其经费也做了合并处理，但是根据美国国会预算局的估计，财政支出减少的效果在最初的几年并不明显(表3)。
2.3.4强调农业资源保护地役权项目的农业用途
相同施氮量条件下，控释氮肥处理总氮浓度低于施用尿素处理，说明施用控释氮肥有利于降低氮素随田面水流失的风险。
参众两院都建议增加农业资源保护地役权项目(Agricultural Conservation Easement Program ，ACEP )的资金支持，指出ACEP 项目的目的之一是限制非农业用地可能会对农业用地价值产生的负面影响。参众两院都提出修正“具备资格土地”的定义，明确农场主或牧场主对土地的所有权。众议院在限制农地非农用途方面更进一步，并且明确了哪些主体才可以执行农业资源保护地役权项目。最终版本更倾向于众议院，同时更加关注湿地保护地役权，允许地役权项目的土地可同时纳入休耕项目。
营养项目包括补充营养援助项目(Supplemental Nutrition Assistance Program ，SNAP )、商品流通项目(Commodity Distribution Program )和学校营养午餐项目(National School Lunch Program )等。营养项目是美国农业法案中支出最大的一项，每个月有4 210万美国人(约占美国居民的12.9%)以各种形式领到补充营养援助，2017年这项援助高达680亿美元，另有大约3 000万美国学生(约占学龄人口的44%)从122亿美元的项目中受益，其在美国民生中起到非常大的作用。参与SNAP 的人群中，儿童、老人、成年但非老龄残疾人占2/3，其他的是仍在工作但收入很低的年轻人[9]。领取SNAP 的标准为月毛收入低于联邦贫困线的130%，或者月净收入(减去一些扣除项)低于联邦贫困线。
表 3EQIP和CSP改革的财政效应 单位：百万美元
数据来源：美国国会预算局和Coppess 等(2018)[7-8]。
2.4.1小幅修订补充营养援助项目受益者的工作要求
众议院提出，把EQIP 、CSP 和ACEP 支持资金的7%调给区域资源保护合作项目(Regional Conservation Partnership Program ，RCPP )，这样每年为RCPP 提供2.5亿美元，为小流域修复每年提供1亿美元，同时简化复杂的程序流程并增加计划灵活性。参议院提出，2018—2023年的每个财政年度为该项目提供2亿美元的财政拨款。此外，众议院版本的农业法案增加了野猪清除和控制计划(Feral swine Eradication and Control Pilot Program )，对农业生产者消灭野猪的行为给予财务支持。最终，协调会的结果基本采纳了参议院的建议，但是强调了该项目合作方的参与和农业部提供指导。
2.4强调营养项目的资格
婆婆每个月拿着工资，自然有了分寸，对欣欣这个“老板”少了很多挑剔；欣欣也体会家有老人的好处——以前只顾着指责，忘记了同时也在享受。重要的是，从此以后，他们夫妻和婆婆融为一体，找到了家的温暖。
2.3.5增加区域资源保护合作项目资金
众议院对SNAP 项目进行了35项改进，包括建立SNAP 的工作和培训要求，即有工作能力的成年人(18～59岁)必须每周参加20小时的工作活动或参加工作培训，才能够参加SANP 项目，老年人、残疾人、照顾6岁以下儿童的成人或怀孕的妇女可以免除。如果居民拒绝工作或拒绝通过接受免费培训来学习技能，他们将失去SNAP 提供的福利。众议院还提出要建立更明确的资格分类标准，例如，对身体健全、无赡养者的成年人要强化资格审查，以便人们可以根据他们的资格来获得SNAP 援助的资格，这样有助于为真正需要帮助的人提供援助。这是1971年以来，众议院再度提及SNAP 项目的工作和培训门槛。参议院也提出了补充营养援助计划的工作要求，要求州机构与州劳动力发展委员会或地方协商用人单位设计出国家就业培训方案，以满足州或当地的劳动力需求。为了提供更多就业培训试点项目，财政提供1.85亿美元资金，项目的主要目标人群是50岁以上人群、曾受监禁的人或药物滥用治疗项目中的个人。参众两院之间最具争议的分歧是，补充营养援助项目对工作门槛要求的范围。参众两院在关于农业法案的协调会上达成协议，仅对营养项目做出部分修改，保留了目前对工作的要求，对雇用和培训项目拨付资金。
资源保护项目一直是农业法案制定过程中争议最小的项目。2018年农业法案则与以往不同，其制定过程充满了对资源保护项目的争论。众议院计划在资源保护项目中增加6.56亿美元的预算，参议院则计划增加2.9亿美元，最终在法案期间预算增加了5.55亿美元。
参议院提出要修订原食物营养项目，允许零售商参与补充营养援助计划，为美国膳食指南中的商品提供优惠，激励人们健康饮食。众议院提出加强健康食品奖励措施，通过零售商资助的激励试点项目来刺激消费者增加水果、蔬菜和乳制品的购买，从而鼓励他们摄入更健康的饮食；紧急食物援助计划每年增加6 000万美元的资金，2 000万美元用于农场到“食物银行”项目(Farm -to -Food Bank Program )，为低收入家庭提供廉价食品；维持商品分销计划、商品补充食品计划、剩余商品分销、新鲜水果和蔬菜采购计划、高级农民市场营养计划和健康食品融资计划。最终，妥协的版本主要采纳了参议院的草案。
2.5提高农业信贷额度
参议院把美国农业部年度贷款授权提高到120亿美元，分配给农场产权直接抵押贷款和农场经营权直接贷款各20亿美元，贷款上限则相对比较简单，都设为175万美元。众议院提出美国农业部对农场产权和农场运行担保贷款上限由70万美元提高至175万美元，并随物价指数调整；农场产权直接抵押贷款上限提高到60万美元，担保贷款上限也提高到175万美元；农场经营权直接贷款上限提高到40万美元，担保贷款上限也提高到175万美元。最终，协调会版本在贷款额度方面采纳了参议院的建议。
可见，这些国际化的城市都把文化发展作为城市营销的重要组成部分，发展独具魅力的城市文化来营销城市。文化导向的城市营销研究和实践启示我们，在城市营销过程中要重视其中的文化要素，积极推进城市文化发展。
2.6延续生物能源项目
参众两院的新法案都延续了2014年美国农业法案中的能源项目，并对一些项目提出了修改。参议院提出将生物质能源市场项目(Biobased Markets Program )的内容从单独部门管理调整入农村发展局，并更新了农业部签发的“美国农业部认证生物质能源产品”资格认证准则，要求部长提出一个可以确定哪些生物质能源产品符合联邦优先考虑采购的条件并能获得“美国农业部认证的生物基产品”标签批准的指导方针。参议院提出扩大生物能源作物援助项目(Biomass Crop Assistance Program ，BCAP )覆盖的范围，并向该项目提供每年2 000万美元的拨款，再加上2 500万美元的固定资金；众议院则只同意提供2 500万美元的支持，并且删除“固定支持”调控。最终版本主要采纳了参议院的建议。
2.7促进农产品国际贸易
众议院提出要维护和加强市场准入项目(Market Access Program ，MAP )、外国市场开发项目(Foreign Market Development Prgogram ，FMD )、特殊作物技术援助(Technical Assitance for Specialty Crops ，TASC )计划和新兴市场计划(Emerging Markets Program ，EMP )的计划目的，将这些计划纳入每年2.55亿美元的国际市场开发计划，其中MAP 不低于2亿美元，FMD 不低于3 450万美元，EMP 为1 000万美元，TASC 为900万美元。参议院预算略高，把贸易部分更名为“贸易优先促进、开发和援助项目”。最终版本基本采纳了参议院的建议，在TASC 项目下更加强调应对绿色贸易壁垒。
2.8重视农村发展
在促进农村发展方面，众议院主要提出以下几点：加强对药物成瘾的打击；加强美国农村的宽带服务，特别是在原未服务和服务不足的地区，对能够提供高质量宽带服务的供应商进行更强的激励，强化远程教育；建立农业卫生保健计划，使原本无法负担医疗保险的农场、牧场的个人能够满足对农村医疗保险的需求。参议院关注在低收入农村社区建立就业加速器，在促进农村发展方面重点关注农村的水利系统、水资源回收利用、农村宽带等方面，建立了农村给排水技术援助和培训项目。同时还关注了农村商业、合作社、贷款几方面的发展问题。最终版本的法案在基础设施、远程教育、卫生保健方面采纳了众议院的建议，在宽带建设资金来源等方面采纳了参议院的建议。
2.9强化研究和开发
众议院提出将有机农业研究推广计划(Organic Agricultural Research and Extension Initiative )的拨款增至每年3 000万美元，希望有机农业研究可以向美国农民和牧场主提供有利的生产工具和资源，以保证国内有机农产品的供应能够满足消费者不断增长的需求；另外，将农业研究、教育和推广项目的间接成本限制提高到30%。参议院提出增加研究设备补助，批准合资格院校购置用于食品和农业科学项目的研究设备的拨款；通过合作与协调，与中低收入国家建立国际农业研究、推广和教学伙伴关系；授权建立一个先进研发权威试点项目来克服长期和高风险的农业及食品相关研究与开发挑战。最终版本的法案综合了参众两院的意见，强化研究与开发。
2.10继续支持新从业农场主
在新从业农场主支持方面，参众两院版本基本延续了2014年农业法案的方向。两院都提出继续实施新从业农场主和牧场主发展计划(Beginning Farmer and Rancher Development Program ，BFRDP )，该计划有助于为新从业的农民和牧场主提供教育培训、项目推广和技术援助等服务。此外，众议院主要还提出了以下几点：首先，建立一个面向2050年度农场转型委员会(Commission on Farm Transitions -Needs for 2050)，致力于满足关于维持和加强未来重要农业部门的需求，该委员会创建的关键目标是确保下一代农场主和牧场主能够满足国内的农业需求；其次，在美国农业部创建一个农业青年组织协调员的新职位，其主要职责是促进农业教育和青年服务组织在激励和培养年轻人从事农业、食品和自然资源职业方面发挥作用；第三，将农民可享受的贷款、研究开发推广等时限由5年延长至10年，使新从业农场主更有能力负担创业时的成本。最终版本的农业法案吸收了众议院的这些建议。
③应急泄流是冰碛湖最可行的排险方法，开渠形成冲切泄流应结合冰碛湖的特征处理好一些关键问题，包括过流标准、过流流速的确定和泄流渠的布置以及施工方法的选取。
2.11继续支持特种农产品研发
众议院的新法案提出为特种作物创新项目(Specialty Crop Research Initiative ，SCRI )提供每年1亿美元的拨款，并完善了该计划关于关键特种农作物产业需求的研究重点，以便更好地为特种作物耕种者提供服务。参议院的草案提出每年为SCRI 的柑橘研究和推广计划提供2 500万美元资金，重新授权国家农业研究、推广、教育和经济咨询委员会的柑橘病小组委员会，并根据行业的要求，为加利福尼亚和亚利桑那州的项目小组增加两个委员会席位。同时，众议院还提出每年给农业部部长安排500万美元用于特种作物田块奖励项目(Specialty Crop Block Grant )，阐明了该项目评估的专门指标，防止联邦政府对各州的项目实施进行不必要的干扰；另外，增加病虫害防治资金和防灾减灾资金。以上草案建议基本被协调会版本采纳。
2.12强化林业管理
新的法案鼓励对健康联邦、州和私人森林进行适当的管理，建立州和私人林业景观规模恢复计划，指导美国林务局和州林业机构保护森林健康发展，支持保护国家野生动物/森林行动计划确定的高风险物种，建立森林野火控制措施等。
3 2018年美国农业法案调整原因和动力
3.1 2018年农业法案制定过程充满争议但受到国内政治环境影响
从历年美国农业法案的讨论过程看，法案的讨论过程本就充满了争议和不确定性。2018年农业法案同样不可避免地陷入一定的僵局。早在2018年年初，在两党2018年预算法案中就已对2014年农业法案做出了修改。此后，众议院于2018年4月12日提出法案草案，于6月进行了修订并审议通过，参议院也于6月拿出了自己版本的法案草案。在此后的协调会议阶段，法案制定陷入僵局。回顾2014年农业法案的情况，参众两院早在2012年就拿出了各自的法案版本，但是随着僵局持续，不得不对2008年农业法案进行展期，直至2014年才通过法案。2018年参众两院中期选举之后，僵局有了缓和的可能性。随着民主党成为众议院多数党，众议院版本的农业法案中很多来自共和党议员比较极端的主张可能会被删除，这可能有利于参众两院的版本取得一致。11月29日，众议院农业委员会主席Mike Conaway (得克萨斯共和党人)、首席成员Collin Peterson (明尼苏达州民主党人)和参议院农业、营养及林业委员会主席Pat Roberts (堪萨斯州共和党人)、首席成员Debbie Stabenow (密歇根州民主党人)正式宣布，参众两院就农业法案的原则达成一致，两院正在为完成法律程序和预算评估而努力，新的农业法案将会“尽快”出台。果然，12月10日，参众两院涉农委员会协调会就法案达成一致意见，通过了协调会报告；11日，参议院以87票对13票通过了法案；12日，众议院以369票赞同、47票反对、16票未投票通过了法案。最终的农业法案递交美国总统签署发布。由于法案在参众两院是以优势票数通过的，美国总统特朗普并没有在法案签署上发挥其“非主流”的个性，除了在两个小条款上声明了保留意见外，还是比较痛快地于12月20日正式签署法案。
3.2参众两院在争议焦点上互有让步妥协
2018年下半年以来，农业法案争议的焦点集中于3个关键条款：商品计划——农业补贴的主要表现形式；营养计划——农业法案中支出最大的一部分；资源保护——本应是争议最小的项目。首先，商品计划最终更加倾向于众议院的版本。例如，众议院对商品计划提出了修改基础单产的建议，由于美国南方近年来遭受干旱较多，因此来自得克萨斯州的众议员对此条款强烈支持。如果关注美国国家旱灾中心的受灾地图，可以看到尤其在法案讨论期间，以得克萨斯州为代表的南方农业周遭受旱灾影响比较严重[10]。如果看法案主要制定者的身份，可以发现众议院农业委员会主席Mike Conaway 本人就来自得克萨斯州，因此他对此条款作出妥协的可能性较小。一个例证就是，在2018年两党预算法案当中，得克萨斯州广泛种植的棉种被列入PLC 补贴范围，这意味着棉花有机会重新进入PLC 甚至ARC 等传统补贴范围。在2018年的实际执行当中，陆地棉单产以2.4∶1的系数折算为棉种单产，作为基础单产进行补贴。这也反映在所谓的“民意”上，美国重要的农业游说集团——美国农场局联合会在商品计划上更多地支持众议院的条款[11]。其次，营养计划可能更加倾向于参议院的版本。尤其是，众议院版本的法案草案对补充营养援助项目资格的工作要求较为苛刻，对该条款参议院以68对30进行了否决(Roll Call Vote 141)。国会预算局预计，如果按照众议院版本的法案草案对美国居民补充营养援助项目的资格进行审查，会产生巨大的监督行政成本，初步估计增加行政成本21.6亿美元，这反而会抵消一部分预算削减带来的收益[12]。第三，资源保护项目的争议最终是由参众两院平分秋色。CSP 项目的去留成为焦点。众议院要删除该项目并且把大部分资金并入EQIP ，参议院也要大幅减少该项目的支持力度，这表明CSP 项目的政治支持已经弱化。众议院要求灌溉区从EQIP 当中获益，用水协会和水渠修造等非直接农业生产者也应当具备资格，这实际上是照顾其南方州共和党选区利益的表现。但是，由于资金被灌区占用，中东部州的利益会受到一定的损失，因此参议院提出切块要更加合理。由于农业法案的基础一般是资金分配更加平衡，因此资源项目最终成为了两党利益交换、达成妥协的筹码，最终版本主要采纳了参议院的建议。
3.3法案展期困难促使参众两院较快地达成妥协
由于2018年下半年农业法案协调会陷入僵局，美国国内部分利益相关者担心，国会不得不以展期2014年农业法案来替代2018年出台农业法案。实际上，2014年法案制定过程就是一则先例，2014年美国农业法案本应作为2012年农业法案出台，但是由于国内僵持不下，导致国会不得不展期2008年美国农业法案。但是，展期对美国农业打击将会十分严重。美国农业法案哪怕展期一年，都会导致40余项财政项目无法继续(表4)。尤其是，海外市场开发项目、特种作物支持援助等贸易促进支持项目将会失去资金支持。此外，美国新从业农场主和牧场主也会失去财政支持，营养弱势群体、老农和残疾生产者、有机农业从业者也会受到影响。更为关键的是，在农产品市场不确定性增多的背景下，美国农民群体将会面临更多的不确定，从而严重影响其预期。
3.4财政预算约束对农业法案的最终条款产生了影响
近年来，美国政府财政支农支出占整体财政支出的0.3%左右(图1)。实际上，从2008年农业法案以来农业支出的财政负担的相对变化不大。尽管特朗普政府主张削减农业支出，甚至在2016年特朗普竞选总统期间提出了“取消一切农业补贴”的口号。但是相关预算的制定和审批权力掌握在国会手中，极少受到总统代表的行政部门左右。根据美国国会预算局预测，最终协调会版本的2018年美国农业法案将会在未来5年导致农业财政支出增加18.20亿美元。对比参众两院的草案可能导致的财政支出增加，可以发现18.20亿美元基本为二者的平均。观察财政支出的细节也可以发现，协调会版本的财政支出基本都是参众两院可能导致财政增幅的平均(表5)。例如，众议院本意在商品计划上加大支出，5年内增加1.97亿美元，但是参议院却倾向于减少支出，最终妥协的结果虽然更加倾向于众议院，但是支出增幅还是减少了一部分。相对而言，只有贸易项目完全符合众议院的支出预期。
表 4农业法案展期一年带来的影响 单位：百万美元
数据来源：美国国会预算局(CBO )[7]。
图1 美国农业补贴财政负担
数据来源：美国农业部经济研究局和wind 数据库。
3.5国际竞争对商品计划 、贸易甚至研究开发等条款产生影响
从美国农业法案制定出台的历史来看，美国农业法案就是为其国际竞争战略服务的。美国曾经一度因其高补贴的农业而广受国际社会批评，但是美国基本上没有把国内农业政策作为国际谈判中利益交换筹码。例如，美国敢于在2002年法案中逆世界贸易自由化潮流而动，对农业实施新的高补贴政策。同年，巴西就对美国提出了棉花补贴的诉讼。尽管美国败诉，并向巴西支付了高额赔偿，但是在2008年农业法案中，相关补贴并没有实质性的减少。2017年下半年以来，美国与很多国家发生了贸易摩擦。
表 5美国国会预算局预测的财政支出增加幅度 单位：百万美元
数据来源：美国国会预算局(CBO )[7，11]。
面对美国的贸易挑衅和“霸凌”，部分国家以农产品关税或非关税手段反制美国，导致美国农产品出口大幅减少，进而导致美国国内农产品大量滞销、价格大幅下降，美国农民利益受损，农业遭受冲击。长期以来，美国农产品生产相对过剩，需要海外市场来消化美国农产品，美国农业法案当中对国际贸易设立了种类繁多的项目，以期促进美国农产品海外市场拓展。2018年下半年以来，为了应对农产品贸易受到的反制，美国不得实施了对农民的临时性援助补贴。由美国农场服务局提供市场辅助项目，对玉米、棉花、奶业、生猪、高粱、大豆、小麦生产者进行补贴；由市场服务局出面实施食品采购和流通项目，计划购买120亿美元受贸易影响的农产品；由海外服务局出面实施农产品贸易提升计划，开发其他未受贸易战影响的海外市场。不仅贸易项目如此，美国在制定其国内政策的时候，也考虑服务提升其国际竞争力、保持美国在农业的领先地位。协调会版本的农业法案在其关于农业研究的说明中甚至直言不讳：“自2008年以来，美国已经在农业公共研究资金上落后于中国，而中国在农业公共研究和开发方面的财政支出已经两倍于美国。中国正处于一个关键的节点，必须扭转这种趋势，重塑美国在农业研究方面的全球领导力。”
4 2018年美国农业法案对中国的影响与政策启示
4.1适度进口是符合理性的选择
由于新的农业法案如果像预计的那样采用众议院版本，那么用于商品计划的资金支出将会增加，也就是农业补贴会增加。在其他条件不变的情况下，农作物播种面积可能会增加，供给增加之后农产品价格有可能下降。中国是美国的第一大农产品出口市场，国内农产品受到美国价格的影响更为直接。这就意味着，大豆、玉米、棉花等大量从美国进口的大宗农产品国内外价差将进一步拉大，在部分农产品关税较低的条件下，中国大宗农产品的进口无法避免。而且，在粮食供给“以我为主、立足国内”的前提下，允许粮食和其他重要农产品“适度进口”，是符合国家利益和可持续发展要求的选择。需要统筹利用国内外两种资源，确保贸易政策与国内产业发展和市场调控政策相协调。在国际市场价格低于国内价格时，应主动适度加大进口力度，特别是玉米等饲料用粮的进口，以缓解国内生产供给的压力。通过政府间合作，培育具有国际竞争力的跨国粮商，结合兼并、股权投资等资本运作，建立长期稳定的贸易合作关系。大力提高中国利用国际农产品期货市场的能力。加快农业“走出去”步伐，以中亚、俄罗斯、乌克兰为突破，扩大与东南亚合作，以非洲为未来重点，同时兼顾拉美地区。
4.2完善农业补贴制度
为了应对欧美等国对中国农业补贴政策可能的指责，需要适当调整农业补贴操作模式，将补贴的目标转向收入支持，而不是针对特定作物的产业扶持。确定补贴额度时，要基于历史单产、播种面积以及收入水平，而不是当期的单产、播种面积和收入水平，来确定农户获得补贴的额度。用尽黄箱补贴，结合地区农民历史收入水平，探索建立目标价格补贴政策，用历史价格来确定目标价格。推动农业补贴由黄箱政策转为绿箱政策，将补贴的重点转向技术推广补贴，扩大农业作业环节补贴试点范围。尤其是，中国国内目前的舆论倾向于把补贴政策宣传为一种产业扶植政策。这会给国际社会造成这样一种印象，中国农业补贴政策扭曲了农户的生产决策。在对农业补贴政策的宣传过程中，应当着重强调其收入支持作用，而不应过分强调针对某些作物的产业扶持意义。
4.3推动政策列示数字化
在美国农业政策列示的过程中，一般明确了在某一个支出项目上的财政支出或者财政授信。而且，在部分具体的农业政策上，也对涉及的价格、比率等进行了准确的列示。例如，针对列入价格损失保障和农业风险保障的各种农产品，2018年农业法案制定了详细的参考价格。比较中国的农业政策法律文本，很少有相应的数字化列示。作为类比，以中国关于目标价格的阐述为例，“在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者”，这就是一种文字性的表达，最终政策的效果并未达到预期。文字化的政策语言一定程度上导致顶层设计表达模糊，政策分层对接也就相应地模糊，甚至出现各自为政的情况，市场主体更是难以理解政策，引导市场主体也就无从谈起。在制定新的农业政策时，准确地列示相关的支出额度，对各种政策性价格、比率等进行精确的列示，才有利于合理引导农民和市场主体的预期。
智朴和尚是清初名僧，主要活动于康熙年间。 智朴身世曲折，《清人词话》写到：“释智朴，号拙庵，江苏徐州人。 明崇祯时为俾将，曾随洪承畴与清军战于松山、杏山之间，败后逃至盘山为僧四十余年。”[1]38 1642年明军败于松山，随之杏山等地也相继落入清人手中，而智朴北游盘山、卓锡青沟是康熙十年(1671年)。 二十九年的时间，智朴的经历还需要进一步解释。 目前查知两处资料可作补充，如下：
4.4参考美国的资源保护项目
早在20世纪80年代中期，美国粮食连年增产，导致农产品价格下跌，美国就开始实施大规模的资源保护项目。在新的农业法案中，美国加强了资源保护项目的因地制宜。近年来，中国粮食连年增产的同时，土地被破坏性地利用，地表和地下水资源被超量开采，大量化肥和农药被用于农业生产，对资源环境产生了一定的负面影响。应健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，重点支持农产品提质增效、修复治理农业生态、建设高标准农田、培育农村新产业新业态等。在东北地区和其他适宜的粮食主产区，实施轮作休耕补贴，逐步形成“粮豆轮作”和“粮饲轮作”的科学轮作方式，这一补贴可以在黑龙江垦区先行试点。近期，为控制东北地区井灌稻面积，可以尝试取消井灌稻生产主体的各项补贴、补助和其他资金支持。在华北平原地区，以雨热同期的玉米、抗旱省水的杂粮和油葵、冬闲田适宜种植的黑麦草等低耗水作物播种面积为补贴依据，主动调优调精耗水作物的种植。在南方部分重金属污染地区，以补贴为引导，扩大高粱等高秆、重金属吸附能力弱的作物种植，在必要地区试点建立休耕制度。在部分生态较为脆弱和污染严重的地区，实施休耕补贴和退耕还林计划，科学涵养生态环境。加快南方水网地区生猪养殖转型升级，引导畜禽养殖业向玉米主产区、牧草主产区和环境容量大的地区转移，继续推进扩大种养结合整县推进。结合生态农业发展、美丽乡村建设、畜禽养殖污染治理、测土配方施肥等重点项目，探索农家肥施用补贴，促进有机肥按土地需求均衡利用。
4.5提升农民的市场营销能力
实际上，早在20世纪80年代中期，美国就设立了信贷支持、海外市场促进等项目，以提升农民的市场营销能力，大力促进农产品出口，稳定农民收入。新农业法案整合了过去一系列项目，用于农民营销能力提升和海内外市场开发。近年来，中国农业综合生产能力得到了进一步强化，粮食生产取得了历史性的“十连增”，多数重要农产品产量大幅增加。但是，农民参与市场的能力并没有相应地快速提升，局部地区部分品种农产品“卖难”时有发生。当前，多种新型农业经营主体发展迅速，这也为提升农民市场营销能力提供了契机。今后应与新型职业农民培训和新型经营主体培育等工作相结合，提升农民群体的市场营销能力。支持家庭农场、合作社等新型经营主体申请无公害农产品、绿色食品、有机农产品等认证，鼓励新型经营主体建设自有农产品品牌。支持新型经营主体参加农业会展活动，在重要农产品展示、展销活动中，设立家庭农场、合作社等新型经营主体的产品专柜。针对大宗农产品，建立农业部门管理的国家农产品营销信贷基金，与中国储备粮管理集团有限公司、中国储备棉管理有限公司等国有农产品收储主体相配合，为农民的农产品销售提供保底收购方。为农户提供生产经营指导，尤其是小品种农产品，指导农户按照市场需求、以利润最大化为目标进行种植养殖决策。
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DOI： 10.13856/j.cn11-1097/s.2019.01.001
收稿日期： 2018-12-17。
作者简介： 彭超(1982—)，男，山东莱州人，副研究员，研究方向：农业补贴、美国农工业政策，E-mail: cpeng_rcre@126.com。
(责任编辑 肖时花 殷 华)
标签：美国新农业法案论文; 农业补贴论文; 政策改革论文; 农业农村部农村经济研究中心论文;