墨尔本环境规划——对一体化水资源管理政策的批判性分析，本文主要内容关键词为：墨尔本论文,批判性论文,环境规划论文,水资源论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
随着气候变化的影响成为决策者和公众不得不面对的现实，环境的可持续性也逐渐成为澳大利亚城市规划政策中的重中之重。由世界资源研究所(World Resources Institute)等机构(2005)最近得出的统计资料显示，澳大利亚是全世界人均消耗能源和水资源最多的国家之一，因此澳大利亚急需向可持续的文化及城市形态转变。墨尔本人均每天要用掉392升水(Department of the Environment and Water Resources，2006)，这远远超出了人均每天50升的基本需水量(Gleick,1996)，也大大超过了人均每天125升的舒适需水量(Crockett & Carroll，1997)。即使是在限制用水的情况下，澳大利亚的人均用水量仍居世界前列，主要原因是用于私人花园的用水量过多，约占家庭用水量的54％(Hurlimann，2007b)。这就是在旱季限制居民户外用水在供水管理方面效果显著的原因所在。而限制用水通常是澳大利亚抗旱管理的第一步。比如在墨尔本就有4个级别的限制用水措施。这些措施主要针对居民用户，工业节水措施则通过不同的方案加以实施。施加或提高用水限制取决于维多利亚州政府。第一级的用水限制措施主要是减少居民在户外浇水的次数，第四级则完全禁止户外浇水。
2 墨尔本市的主要环境问题
墨尔本是澳大利亚维多利亚州首府，据最新统计，墨尔本人口为360万人(Australian Bureau of Statistics，2006)。目前趋势显示，到2030年墨尔本都市区的人口将会增加100万(Government of Victoria，2002b)。维多利亚州政府已在其规划文件“墨尔本2030”(Government of Victoria，2002b)中阐明了对这种增长加以管理的具体方式，其中还综合了经济、社会及环境方面的考虑。然而，即使规划考虑到了环境问题，墨尔本仍面临诸多挑战，尤其受到城市建成形态的影响。因此，城市规划政策在解决这些问题方面可以发挥关键作用。以下是维多利亚州重点环境政策所确定的一系列环境问题中的部分(Government of Victoria，2006)：
——自1950年以来，维多利亚州的平均气温每10年都有所增加，预计到2070年将会上升0.8—5℃；
——维多利亚州将经历更干旱的气候，伴有严重的供水问题、更多更猛烈的丛林野火、洪水及暴风雨，同时濒危动植物也将面临更大的压力；
——自1993年以来，维多利亚的固体废物流量增加了78％，在2003-2004年度达到了950万吨；
——2002年维多利亚州人均温室气体排放量为24.7吨(维多利亚州的温室气体排放量在1990年到2004年间增加了13.7％)；
——维多利亚州超过90％的电量是通过燃煤发电厂产生的。
维多利亚州的可持续行动规划(Government of Victoria，2006)旨在解决上述问题，包括以下目标：
——支持可再生能源技术；
——支持国家排放量交易计划；
——支持工业温室气体报告计划；
——提高能源效率；
——增加知识和专业技能，以帮助社区适应气候变化；
——减少浪费，提高资源效率；
——创建可持续社区。
此项政策的关键将是它的实施与评价。截至目前，实施进展尚未得到评估。而监测，评价和报告都被认为是生态可持续土地开发综合实施办法的重要组成部分(Thackway等，2005)。
2.1 水管理
墨尔本所面临的关键环境问题之一是水资源的可持续管理。墨尔本供水压力较大，其主要水库的可用水量逐年下降。维多利亚州政府制定的“中部区域可持续用水战略”(2006)是一项重要的水政策。该政策指出，在过去10年里，全区径流量普遍减少了30％—60％不等。这似乎比预计的2055年中度气候变化将导致的水量减少的情况更为严重。可供给水量的减少致使政府采取了诸如在本州一些城镇及乡村地区限制非必要用水的管理策略，同时迫切要求回收利用废水和雨水。例如，尤若(Euroa)乡镇的用水已完全枯竭，所以不得不依赖州内其他地区卡车运水(Kleinman，2007)。限制用水及提高用水效率计划的实施使得人均用水有所减少，但由于人口总数增长，墨尔本的需水量仍日益增长(Government of Victoria，2002a)
缺水的地区不单单是维多利亚州，澳大利亚很多城市的中心区都面临严重的供水问题，最显著的案例包括昆士兰州的土乌姆巴市和布里斯班市。世界其他地区的很多城市，像中国的北京(Huang，2000)和墨西哥的墨西哥城(Falkenmark & Lindh，1993)也面临着同样的情况。预计气候变化将会导致降雨的变量，世界上其他中心城市可能很快也会面临这种情况(Intergovernmental Panel on Climate Change，2007)。从上述地区首先汲取的经验教训无疑将有利于别的城市将来应对相同问题。
澳大利亚城市集中的供水和污水处理模式也加剧了用水压力，不需要优质水的地方也统统采用优质水。随着水危机的日趋严重，人们对这个模式也愈加质疑(Hurlimann，2006；Hurlimann，2007a；Hurlimann，2007b)。全国许多地区正在新建双重供水系统，可通过不同管道供应两种用水：饮用水(来自纯净资源)，用于饮用、淋浴和洗衣等高价值的用途；循环利用的废水，用于花园浇水、冲厕和洗车等非饮用用途。更多有关澳大利亚双重供水系统的资料可查阅麦凯(McKay)和胡丽曼(2003年)的文献。
维多利亚州政府(2004年)的水政策“共同保护我们未来的水”界定了本州供水情况面临的25项重大挑战，包括在满足环境需要的同时确保维多利亚州家庭、农场及工业用水的可靠供应。这一规划提出了应对这些挑战的倡议，并对可能取得的成果进行了预测。该政策的关键主题包括：确保维多利亚州的未来用水；水资源分配；为子孙后代恢复江河及地下蓄水层；更合理地使用灌溉用水及城镇用水；可持续性用水定价以及建立一个创新的负责的水部门。虽然这项广泛的政策能否成功仍有待评估，然而对于城市规划至关重要的是，这项政策提到了管理未来土地利用变化的重要性，尤其是对那些影响地表径流量和地下水补给量的用地变化。城市规划政策将在这一方面将发挥重要作用。因为更广泛意义上的发展控制及城市规划政策将潜在的影响城市和区域的建成形态，进而影响到未来水的利用及可供性。
3 政策背景
墨尔本与可持续的环境管理和水资源管理有关的立法涉及三个重要主题：城市规划、环境管理及水资源管理。与这些主题相关的政策来自三大平台：国家、州及地方(市)层级平台。国家和州层级的关键政策参见表1，但必须承认，以上每个问题在各个政策级别上都包含无数个政策。
墨尔本城市规划政策的主要方向取决于维多利亚州政府，但目前缺乏国家级的城市规划政策及立法。在国家层次上，1992年签订的政府间环境协议(国家生态可持续发展战略)是一项重大举措，对城市规划产生直接的影响(Christoff & Low，2000)。该协议是在1992年由联邦、所有州和地区政府以及澳大利亚地方政府协会共同签署的，在此协议中各级政府一致认为，“把健全的环境实践和程序作为生态可持续发展的基础将有利于澳大利亚人民及环境”(Christoff & Low，2000)。在州一级的层次上，维多利亚州最近制定了一些有关环境可持续发展、水及城市规划(详见表1)的政策，这些政策正好回应了创建可持续环境和社区的紧迫性，同时也对气候变化及干旱所带来的日益突出的影响做出了应对。城市规划政策在解决这些环境可持续性问题中发挥着重要的作用，这一事实为1998年国家温室战略(Australian Greenhouse Office，1998)所认可。
澳大利亚众议院环境和遗产常务委员会(HRSCEH)在2005年做了一项有关可持续城市的调查报告，这对澳大利亚的城市政策产生了重大影响。受权调查范围包括要求该委员会报告到2025年与可持续城市发展(HRSCEH，2005)相关的各种问题和政策。委员会发现，澳大利亚的城市正面临着一系列的严重问题，包括水资源短缺、交通拥挤以及对能源和城市发展的需求(HRSCEH，2005)。委员会提出了32条建议，主要围绕治理、规划和居住区模式、交通、水、建筑设计及管理、能源以及研究。最重要的建议是，澳大利亚政府应建立一个“澳大利亚可持续发展宪章”，以在水、交通、能源、建筑设计和规划等多个领域制定重大的国家级目标。该报告号召人们采取行动以创建可持续的城市(Dawson，2005)。据说该报告设定了一种雄心勃勃但很实际的基调来发展澳大利亚可持续发展宪章(Henry，2006)。它在国家层面上认可了城市规划可持续性原则的含义(Williams，2007)，但至今宪章仍未草拟。
澳大利亚国家水政策的改革始于1994年澳大利亚政务院(Council of Australia Governments)的水改革(COAG，1994)。这些改革承认需要采取一些必要行动来控制各州大范围的自然资源退化，并认为可持续的供水对澳大利亚的经济、环境和社会发展至关重要。随着全国很多地区旱情加剧，第二波COAG改革在1994年发生，即“全国水动议”(COAG，2004)。在这些改革出台的各种动议中，城市雨水和废水的重新利用得到促进。2007年，当时的澳大利亚总理约翰·霍华德发布了一份国家水安全规划(Prime Minister of Australia，2007)，对全国很多地区日益严峻的水资源压力做出了进一步回应。这些国家政策和规划对各州各地区的水、环境及城市规划政策都有影响。
维多利亚州的开发控制主要是在地方一级启动的，并体现在各市镇的规划计划(planning scheme)中。这种控制主要是通过区划(zoning)及重叠区划管制系统实现的(Eccles & Bryant，2006)。《规划与环境法1987》规定了计划中可提供的事务和计划修订与管理的程序(Eccles & Bryant，2006)。每个城市规划计划都包含以下内容：州规划政策框架(所有计划中均相同)、地方规划政策框架(各市有所区别)、分区和重叠区划规定、特别规定、一般规定、定义及文件汇编。维多利亚州的规划体系是一种自由裁量的规划系统(Eccles & Bryant，2006)。《规划和环境法》及规划计划都是维多利亚州开发控制的主要工具，同时也存在其他一些机制(政策、项目和立法)。维多利亚州各市的规划计划可全部在线(http://www.dse.vic.gov.au/planningschemes/)查找。
维多利亚州建造条例在促进可持续的建成形态方面也发挥作用。从2005年7月1日就引入了“五星标准”。这一标准要求维多利亚州所有新住宅都需具有更大范围的节能和节水特征，从而改善居住者的舒适度并减少能源开销(Building Commission of Victoria，2007)。自2008年5月1日起，这一五星标准将扩大至重新装修及搬迁的住户。
3.1 维多利亚环境规划
除了表1中详细描述的政策和立法外，还有许多其他因素需要考虑。本文将给出与维多利亚州的环境政策尤其是城市规划问题相关的一些详细资料。根据《环境影响法1978》(Department of Planning and Victorian Communities，2008)对提议的发展项目的潜在环境影响进行评估，由此存在一个环境评估程序。这为法定机构提供了相关信息，用以决定一个有重大潜在环境影响的项目是否应继续进行，而一个发展项目是否需要经过这一过程是由规划部长决定的。如果需要的话，就必须准备一份详细的环境影响声明(Environmem Effects Statement)。这一程序引发的主要关注是，开发倡议者负责制定此项环境影响，这是不公平的。社区协商只在一定程度存在。
此外，各种州环境保护政策(SEPPs)也强调了使用和保护环境的必要性和迫切性(Environment Protection Authority Victoria，2007)。州环境保护政策为环境绩效目标提供了一个法定框架，同时也指导《环境保护法1970》的执行。这些政策涉及空气，地表径流及地下水、噪音及水体等方面。
此外，各地方政府也与地方环境动议国际理事会(ICLEI)共同举办了一些特殊活动。ICLEI是一个在1990年“地方政府迈向可持续未来世界大会”(ICLEI，2007)上成立的国际性协会，与会的各地方政府和各国及区域政府机构一致承诺实施可持续发展。共有700多个城市及地方政府参与ICLEI。ICLEI为实现更加可持续的发展，针对关键问题组织了很多活动。地方行动21、可持续城市、城市气候保护、环境理事会水运动和生物多样性倡议等便是其中的部分活动(ICLEI，2007)。
3.2 墨尔本市的水管理
鉴于本文2.1节中描述的墨尔本及维多利亚州旱情的严重性，很多政策在过去10年里应运而生。维多利亚州各个城市都需准备抗旱应急方案，以确保人们能够遵守限制用水措施，并准备好应对未来潜在的困难，这些方案已经联同水管单位制定完毕。同时在地方政府一级也制定了多种其他计划，包括清洁水计划(Swinton，2004)和“我们的水，我们未来的水”计划(State Government of Victoria，2007)。同时，新的政策和计划还在陆续产生，现在水管理已成为墨尔本市理事会工作的焦点。
此外，墨尔本及维多利亚州的许多地方政府都制定了水战略，其中一个例子是墨尔本市“总水标”(Total Watermark)战略(City of Melbourne，2004)。这一战略为墨尔本市的水管理设定了相应的原则和目标，并规定了每年的行动计划来实现这些目标。该市的目标是到2020年人均用水量共减少40％，如果考虑这期间预计的人口增长，这将使整体用水量下降12％。水管理总体战略包括四要素，即水土保持(管理需求)、暴雨水(减少进入排水沟的径流量和污染)、废水(将废水污染降到最小，并促进回收利用)和地下水(考虑城市用水周期中地下水的水平、质量及其作用)(City of Melbourne，2004)。这些都是通过各种理事会、企业和社区的计划与活动加以解决。“总水标”战略也是ICLEI水运动的一部分。
4 维多利亚规划条例中的“一体化水资源管理”政策
维多利亚规划计划中的一体化水资源管理政策(56.07条款)在所有的维多利亚规划特定条例中都有涉及，这在全州都是一样的。这些规定适用于包括居住区地块细分(residential subdivision)在内的所有开发申请，也是与居住区地块划分有关的诸多条例的一部分。这些条例的共同标题为“住区细分”规定(第56条)。从更广泛的意义上来说，这些条例是城市发展中所谓的住区设计标准(ResCode)的一部分，其中包括一些开发独户住宅(第54条)和多户住宅(第55条)的相关政策，而这需要有规划部门的批准。这些规定的确考虑到了一些环境因素，如设定提高能源效率的目标。
在始于2005年9月的全州范围内的公共咨询活动进行一段时间后，住区细分条例于2006年10月正式生效。此前的相关条款对可持续性不够重视，而且也没有相应的水管理规定。在公共咨询期间，这一条例被称为“可持续邻里”条例。这次修订的目标就是实施“墨尔本2030”形成的邻里原则，以及“共同保护我们未来的水”和其他州政府优先倡导的“我们的环境，我们的未来”等活动所制定的城市水管理动议。该条例的总体目标包括：支持建设紧凑的步行邻里空间，环境友好型的开发，地块划分大小和类型的多样化以及促进节水的一体化水资源管理措施。这些条款包括一些指定目标，每一目标都带有一个标准以说明如何才算达成该目标。然而维多利亚规划计划的自由裁量性意味着这些标准和目标不一定要达到。
一体化水资源管理政策有七项目标被分为四个主题，详见表2。最终政策所阐述的那些目标与在公共展区展示(用于社区咨询)的目标不同。从表2可以看出，公众咨询使语言产生了变化——最终政策中减少了技术语言的使用。其次，减小了该项政策主张雨水和废水再饮用的范围，也消除了任何提及将废水或城市径流作为一种潜在的饮用水资源的陈述。鉴于该政策实施还不到一年，所以尚未对其成果进行正式评估。现在，对一体化水资源管理政策的潜在影响只进行理论上的评估。
4.1 对这些规定的批判
现存于维多利亚规划计划中的一体化水资源管理政策的优缺点主要有以下几个方面。该政策的优点包括这样一个事实：在开发报批阶段该政策将可持续的水管理置于不同的地块细分设计中加以考虑。该政策明确了从整体上减少饮用水消费量的目标。并在这些标准和目标得以实现的方式上体现了弹性，而且具体提出了加强环境质量的需要。该政策的缺点就是政策的自由裁量性，这会造成不确定性并意味着允许申请人可以不必达到政策中列出的标准和目标。回收利用的范围定得很窄(仅限于废水的非饮用用途)，未提及雨水循环再利用的潜在贡献。由此产生的政策并不太具创新性，而且产生了一些问题，如所需的范式转变(转变为可持续的水消费)是否会因此而发生。最后，这些标准的措辞中，给予酌情权的水务机构——在澳大利亚就是那些以售水牟利的企业。这样，它们就可以获得保持水消费水平的既得利益。与此相关的问题是，May(2005年)指出，企业将自愿采取行动降低污染或超过最低要求的这一想法与以盈利为目的而不顾外部影响的企业形象截然相反。一系列自愿性活动的经验证明，至少有一些企业有意采取行动不顾公民责任、良好的公共关系、市场的差异化，它们担心出现更严格的政府规制(May，2005)。同时相关的研究通过展示企业参与的不平衡证明了这些计划的局限性，而且收益有时也是有限的，难以维持这些计划，也很难超越处于核心位置的责任实体(May,2005)。
城市规划理论中一个关键性的讨论就是自由裁量的与规制的政策方法的相对优缺点(Booth，1996；Tang等，2000；Tewdwr-Jones，1999；Wood & Becke r，2005)。联系英格兰的可持续发展目标，威廉姆斯和戴尔(Williams & Dair,2007)调查实现这些目标所遇到的障碍，结果发现利益相关者经常提及的障碍是可持续性问题从未被列于议程之内。他们发现有法定政策和规定所保证的特别措施都得到了重视，没有规制或政策责任的地方，目标往往不被考虑(Williams & Dair,2007)。这表明规制的方法更有可能促进实现可持续发展的目标。
文献表明，规制性更强的一体化水资源管理方法将更有可能实现该政策的目标。因此，进一步研究一体化水资源管理政策所带来的实际影响是有益的，对政策给予实质性的评估而不仅仅是理论上的评估。
4.2 世界其他地区此类规定的有效性
对本文涉及的文献和政策的分析表明，其他权限也会从这种考虑可持续的统一水管理的开发控制条例中受益。此类规定(无论是自由裁量的还是规制的规定)将这些问题放在项目设计、开发和社区咨询阶段之前优先考虑。然而，本文的分析表明规制性越强的实施方式将在达成预期目标方面取得更大的成功。此外，将这一政策进行推广(例如推广到独户和多户住宅——第54和55条)将是有益的。
5 结论
世界很多地区日益认识到环境的可持续是考虑城市规划政策的重要问题。墨尔本市由于供水减少以及相关压力而采取可持续的水管理措施就是一个显著的案例。为应对水压力各种各样的政策已付诸实施。其中，城市规划直接的产物就是维多利亚规划条例中的“一体化水资源管理”规定。这项条例就水资源管理设定了七个主要目标，要求通过维多利亚州所有地方的应用来实现。这项政策的一个好处就是将问题置于此类开发活动的设计和批准程序之前考虑，然而该政策很强的自由裁量性导致了关于这些目标如何实现以及是否可以实现难以确定。
需要注意的是，在社区展览期间政策有所改变，其规定的力度及创新度降低了。理解这种变化发生的原因以及该变化最终能否带来好处将是有益的。即使没有，理解如何更好地管理这一过程也将有利于制定今后的政策。而对政策的实际效果进行评估是有益的则是公认的事实。这将对今后以加强各项目标的实现为目的的政策的修订给出建议。对所采取政策的理论分析表明，采取规制性更强的政策实施方式是有益的。基于对文献中过去研究的评估同样表明，这种做法将更有可能实现政策目标。但也存在一个潜在的影响，那就是这种做法可能缺乏弹性。而长期监测这一政策的成效对于未来更好地在墨尔本和世界其他地区引进有关环境可持续发展的政策无疑是重要的。