国外依法兴农的经验及启示，本文主要内容关键词为：启示论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在一个较长的时期内，人们把法律主要看作是惩治犯罪的工具，或者认为束缚了人们手脚，不利于改革，近年来，随着市场经济的发展，人们的认识开始有了提高，但对法律在市场经济发展中的积极意义估价还不够。随着社会、经济形势的发展，法律的价值观和功能也在变化，它要不断修改，以适应社会、经济形势，同时更要促进社会、经济的发展。市场经济体制的建立，需要法律来创造良好的运行秩序和环境，同时，法律的完善将会进一步促进市场经济的发展。特别是对于农业，它作为一个常常受到自然和市场两方面风险威胁的弱质产业，在市场竞争中处于不利地位，最需要法律的支持和保护。世界发达国家和许多发展中国家都非常重视农业法制建设，通过制定实施一系列法律措施调控和保护农业，在实现农业的现代化和促进农村市场经济发展方面起了十分重要的作用：
一 制定农业基本法律规范，促进农业改革与稳定发展
通过制定农业基本法，明确农业改革与发展方向，确立农业经济基本制度，规定为实现农业改革和发展目标和稳定基本制度而采取的主要措施。美国30年代因农产品大量过剩，爆发了农业危机，农业生产和农民的利益遭受严重损失。为了减轻危机带来的损失，帮助农场主尽快摆脱困境，恢复农业生产，政府开始尝试用法律手段来解决，并于1933年颁布了《农业调整法》。这部法律的一个主要目标就是解决农产品生产过剩、稳定农业生产问题，为此，该法确立了土地休耕制度和以农产品价格支持计划为中心的农业保护政策，改革了过去以提高生产率为主的政策支持体系，使政府的农业政策发生了根本性的变化。半个多世纪以来，美国不断修改完善《农业调整法》等农业法规，逐步完善农业收入和价格支持计划，为农产品的有效供给和农业劳动者取得合理收入提供了法律保障。法国也在类似的情况下，于1960年8 月颁布了《农业指导法》，以“改善农产品的国内国际市场销售与价格”，“向农民提供足够的保护来对付不正当竞争”。日本、韩国等东亚国家的《农业基本法》，主要是在工业高速增长、农业相对萎缩、工农业比例严重失调的情况下制定实施法的。立法的基本目标是提高农业劳动生产力水平，增加农产品供给，促使工农业协调发展。日本1961年《农业基本法》第一条规定：“国家的农业政策目标是：鉴于农业及务农人员在产业、经济社会等方面应完成的重要使命，要适应国民经济的发展及社会生活的提高，克服不利于农业在自然、经济、社会方面的限制，提高农业生产率以消灭同其他产业之间在劳动生产率上的差别以及增加务农人员的收入，使其生活达到其他产业人员水平，以谋求提高农业和务农人员的地位。”该法第二条确定了调整农业生产结构、建立农用地流转机制、扩大农业经营规模、完善农业生产资料和农产品流通制度等八项改革与发展措施。
1.通过合同制度，实现国家对农业的调控
在市场经济条件下，政府如何管理农业，即通过什么方式，实现国家意志与农业劳动者意愿的结合。许多国家都重视通过合同这一法律机制，来落实政府的农业计划。美国为解决长期困绕政府的农产品生产过剩问题，联邦政府实行了土地休耕制度，《农业调整法》等农业基本法对休耕面积、种植的农作物品种都有具体规定，基本上每五年修改一次：政府通过与农场主签订合同，实现土地休耕计划。法律规定，农场主可以与政府签订合同，也可以不签订合同，但签订合同的农场主必须依照合同规定，执行政府农产品生产计划，否则就要受到法律的制裁；对签订合同参加农产品生产计划的农场主，可以得到政府提供财政资助、差额补贴等收入与价格支持等方面的好处。比如，1990年《食品、农业、资源保护和贸易法》规定，当小麦库存与消费之比超过40%时，休耕面积增加10－20%，比率为40%或小于40%时，休耕比例增加0－15%， 同时规定小麦的目标价格为4美元。
2.建立农用地取得与流转制度，优化资源配置
资本主义国家，土地实行私有制，农用地也通过买卖而取得。为培养新农民或帮助破产农场主重新得到土地，政府往往为他们提供廉价土地或优惠贷款。19世纪40年代，美国政府为了让拓荒者取得自己的土地，曾于1841年通过了《优先买权法》，承认在政府尚未丈量土地以前占领和开发土地的拓荒者有权以最低价格（每英亩1.25美元）优先购买他们已经开发的土地；1862年，国会又通过了《宅地法》，规定向那些在当地居住并耕种5年以上，年满21岁的个人或一家之主免费提供160 英亩公有土地，从此确立了美国的家庭农场制度。为巩固家庭农场制度，促进农场经营发展，美国又先后制定了土地抵押担保、土地租赁等方面的法规，规定农用地可以抵押，非土地所有者可以通过租赁耕种土地，农场可以继承、转让或买卖。法国《农业指导法》第14条规定，土地所有者可以其土地所有权、土地经营者可以其土地经营权自由向私营农业公司、土地所有者集团或经营者集团入股。1990年1 月修改颁布的《农业指导法》第16条第1项规定， 土地整治与乡村建设公司转让其拥有的不动产用于农业经营的，自转让起10年内，免除印花税、注册费及营业税。
3.重视农业投入立法，建立农业投入机制，增强农业发展后劲
各国先后通过综合性法律或涉及投入的单项立法中对农业投入作出规定，或者对农业投入进行专门立法，如美国、法国的《农业信贷法》、日本的《农林中央金库法》、《农林渔业金融公库法》、《农业现代化资金助成法》。对农业投入数量的法律规定，概括起来有四种方式：一是根据计划项目规定投资数量。美国1990年修订颁布的《食品、农业、资源保护和贸易法》（下称1990年农业法）规定水土保持贷款计划中，每个借贷者可贷款5万美元以下。 二是规定取得政府投资的条件和程序。三是规定一个投资比例，如巴西规定，商业银行吸收的普通储蓄存款全部、活期存款的25%必须用于农业贷款。四是法律授权农业部长在规定的权限范围内决定投资数量，这在美国农业投资立法中比较普遍。1961年日本《农业现代化资金助成法》第2条第3款规定“有特别理由时，经农林水产大臣批准可以扩大贷款金额”。在农业投资方式上，各国政府除把农业投资直接用于农业生产过程外，还非常重视国家资本与银行资本和私人资本的结合，通过补助、贴息等方式吸引他们向农业投资，鼓励农业劳动者增加投资。一是政府提供贷款担保。美国政府提供的农业贷款担保高达贷款额的90%。二是政府通过资助特许的执行特殊信贷职能的金融机构来实施贷款计划。在美国，根据《农业信贷法》、《中间信贷法》建立的农业合作信贷体系，是专门从事向农场主提供贷款的机构，这些机构最初是由联邦政府提供部分资金建立起来的，而后转为私有或合作社所有。三是通过为农业服务的农业生产合作组织向农业生产经营者发放贷款。这一贷款方式不是直接面对分散的农户，而是通过合作组织这一中间媒介进行的，这样有利于降低借贷成本，也有利于监督与管理。四是政府对信贷机构提供的低息农业贷款进行贴息。法国《农业指导法》规定，对符合政府要求和国家规划发展的项目均可以获得优惠贷款，优惠贷款利率与市场利率差额由国家预算拨款承担。这样做既能有效地引导农民按照政府的意图行事；又保障了农业劳动者的利益，免受高利贷盘剥。五是政府农业投资以补助、贴息等方式吸引农业生产经营者向农业投资。比如，日本规定对地方负责经营的灌溉排水事业，中央财政负担50%，地方财政负担25%，农家负担25%。
4.通过农业保险与灾害救济立法，建立农业利益补偿机制，降低自然风险造成的损失。
许多国家都制定了不少这方面的法规。比如，日本1947年《农业灾害补偿法》、1955年《有关农林渔业者遭受天灾后的资金融通暂行措施法》，韩国《农渔业灾害对策法》，美国1988年、1989年《灾害救济法》。美国1990年农业法规定，政府将对那些因自然灾害减产甚至无法耕种的县提供灾害救济，例如，规定对因气候原因损失的大豆和非计划作物，农业部应提供该产品正常渠道销量的70%以上的救济；对因冻害而遭受损失的柑桔生产者，农业部应提供柑桔正常渠道销量的100 %以上的救济。同时，各国都重视通过农业保险立法向农民提供保费补贴，鼓励农民参加农业保险；除国家机构经营农业政策性保险业务外，还通过政府资助支持私营或农业合作组织承办农业保险业务。美国、加拿大、墨西哥、匈牙利、日本等国家先后制定了一系列有关农业保险方面的法律法规。墨西哥1961年通过《家畜及综合农业保险法》，设立了农业保险机构，开展农业和畜牧业保险业务；1982年通过《农业保险和农民人身险法》，授权农业互助保险公司经营农作物保险。美国1938年通过了《联邦农业农作物保险法》，1939年在农业部成立了联邦农作物保险公司。为鼓励私营保险公司经营农业保险，美国1980年颁布了《联邦农作物保险法》，规定如果美国私营保险公司经营农作物保险出现亏损，美国政府给予一定的补贴；对其经办农作物保险的业务人员的薪金也由政府补贴；并且政府对投保农作物保险的农场主还给予保险费补贴；私营保险公司除缴纳1%－4%的营业税外，免征其他各种税收。日本规定，按保险标的的种类和标准保险费率的高低来确定国家对农民负担的保费补贴比例，比如，对于水稻，标准保险费率在4%以上，国家负担60%，在2%－4%之间，国家负担55%；在2%以下，国家负担50%。
二 通过农业支持立法，促使传统农业向现代农业转变
二次世界大战前，日本采取了牺牲农业进行原始积累的政策，二战的爆发，使农业生产力遭到极大的破坏。尽管战后进行了恢复工作，但农业发展仍然存在很多问题，尤其是工农发展比例严重失调，农民收入的增长明显落后于非农就业者，大量优秀农业劳动者离农进城。1960年，农民户均年收入仅比1950年提高93.4 %， 而城市居民收入却提高1.47倍。这些问题引起了政府的高度重视。从1954年4月开始，日本政府在总理府设立了“农林渔业基本问题调查会，”研究农业问题，并在调研报告的基础上制定并于1961年颁布了《农业基本法》。同时，还颁布了《农业现代化资金助成法》、《农业现代化资金助成法施行令》、《农业信用保证保险法》等法律法规，明确了实现由传统农业向现代农业转变的目标。《农业现代化资金助成法》第1条规定，“本法的目的是，通过建立中央政府对都道府县政府所支付的农业现代化资金贷款贴息给予补助（助成），和中央政府直接进行农业现代化资金贷款贴息制度来鼓励以农业贷款为业务的农业协同组合等机构向农业人员等提供长期低息建设资金贷款，促进农业资本装备和农业经营的现代化。”日本因此步入“基本法农政”时期。
为融通农业现代化所需资金，法律对融资对象、贷款数量、利率、期限、贴息补助方式等作了规定。《农业现代化资金助成法》第2 条第3款规定，融资机构向农业协同组合贷款合计为2亿5千万日元以内， 向经营农业的人员贷款为5千万日元以内，年利息在7.5%以内（约为当时商业利率的一半），偿还期限在20年以内，延缓期限在7年以内。 施行令根据资金种类又作了进一步的规定。该施行令第3条规定， 都道府县对融资机构的农业现代化资金贴息时，中央可以在预算中对都道府县贴息支出的全部或一部分给予补助。施行令第5条规定， 融资机构借贷的农业现代化资金属于农林水产大臣指定范围内的，中央政府对都道府县支防付的全部贴息进行补贴；在其他情况下，按1/2比例进行补贴。 此外，该法还建立了农业现代化资金债务担保制度，确保农业劳动者得到贷款，后来又通过实施《农业信用保证保险法》，使这一制度更加完善。
面对经营规模狭小、土地制度呆板的问题，日本《农业基本法》第16条要求，国家为防止已经独立经营或将要独立经营的家庭农业经营等零星化倾向，在继承遗产时，要采取由共同继承人中的一人能够继续担负以往农业经营的必要措施。日本还于1962年、1972年、1980年三次修改《农地法》，放宽对土地占有的限制，鼓励农户扩大规模经营。
这些法律法规的实施，扩大了农业经营规模，提高了农业集约经营水平。经过60年代的发展，农业机械化程度跃居发达国家前列，农业综合生产能力大大提高，战后40年，日本农业生产指数提高了3.3倍。 “基本法农政”时期实际是整个60年代至70年代上半期日本农业现代化的高潮时期。通过这一阶段的发展，日本的农业现代化基本完成，现代化水平已赶上并在某些方面超过欧美发达国家。
三 通过农产品市场立法，稳定和发展农产品市场
日本先后制定了《农产品批发市场法》、《农产品价格稳定法》、《稳定蔬菜生产销售法》、《家畜交易法》等法律法规；韩国有《农水产物流通及价格稳定法》、《农产物价格维持法》、《农业仓库业法》、《农水产物输出振兴法》。通过立法确立了农业劳动者在农产品市场发展中的地位，健全了农产品交易规则和管理制度，并通过农产品储备和价格稳定制度来稳定市场。
1.支持农业劳动者，包括农业合作组织进入流通领域。日本《农业基本法》第十二条明确规定，为促使农产品和农业生产资料流通的合理化，国家将改进和发展农业协同组合或农业协同组合联合会，并帮助其实现农产品交易的现代化，同时帮助发展由农业协同组合投资的农产品加工事业。 在韩国， 农产品市场分为批发市场和共贩场两类， 根据1976年12月颁布的《农水产物流通及价格稳定法》第2条、第39 条规定，只有农业协同组合、畜产业协同组合及水产业协同组合或总统令决定的公益法人，才能开办共贩场；第42条规定政府为促进流通设施现代化和培育流通组织，可以对他们给予财政补助。
2.建立农产品储备和基金制度。韩国《农水产物流通及价格稳定法》第44条规定，政府为保障农水产物的供求平衡和促进流通设施近代化所需资金，设立农水产物价格稳定基金：基金为600亿圆；第45 条明确规定了基金来源：（1）政府预算拨款；（2）基金决算剩余金；第46条要求基金由农林水产部长使用和管理；第47条明确了使用范围，主要是为农产品生产经营者、农产品流通机构和组织建设进行融资或贷款，或为调节价格提供资金。法国1960年7月财政修订法（法律60－706）设立了以财政附加预算为来源的农产品市场调节与指导基金，主要用于支持农产品市场组织建设，成立了基金管理委员会。1960年8 月法国《农业指导法》第26条明确该基金管理委员会的任务是协助农业部长管理市场组织和指导农业生产方向。
3.实行交易的规范化。韩国1980年修改颁布的《农水产物流通及价格稳定法》第58条要求农林水产部长对上市交易农产品的规格、等级及相应的价格有规定，以保证公平交易；法国《农业指导法》第28 条第1项要求参与交易的农产品必须使用“农产品标记”及证明书，第28条第2项，对假冒或未经法定许可而发放、使用农产品标记的行为， 将受到处罚。
4.加强管理与严格监督。法国《农业指导法》规定由农业部长管理市场组织。韩国《农水产物流通及价格稳定法》第4 条规定农林水产物批发市场和共贩场不适用市场法的规定；第三章批发市场、第四章共贩场就农产品市场开办条件、管理规则等作了规定，明确市场开办、变更程序必须向农林水产部长申请，经批准许可后方可实施，农林水产部长还将对批发商及工贩场的开办者的财务和业务进行检查监督。
此外，一些国家在制定农产品流通、价格方面的法律法规时，充分考虑农业生产与流通、价格之间的相互影响、相互制约的关系，重视农产品流通、价格与农业生产的结合，比如，韩国农产品流通方面的法律规定，为保证农产品的流通，稳定价格，政府将采取指导性或必要的指令性计划，包括指定生产者、种植品种和数量。韩国《农水产物流通及价格稳定法》第6条授权农林水产部长为调节农水产物的供求关系， 促进其生产和上市，或者认为有必要调节时，制定农水产物品种并制定品种生产者，政府在资金、技术指导等方面给予必要的支持。第9 条规定，对因价格下跌，给指定生产品种的生产者造成损失的，政府可在农水产物价格稳定基金中的利益金或在预算内予以补偿。
四 给予特别待遇，保护农业劳动者
除宪法和民法等法律关于公民基本权利义务的规定外，各国农业基本法和有关专门法律都对农业劳动者的地位及其相应的权利义务作了明确规定。日本在《农业基本法》中就务农人员和农业团体的地位作了规定，同时又专门制定了《农业协同组合法》等；韩国也制定了《农业合作社法》、《畜产业合作社法》、《山林合作社法》、《水产业合作社法》等专门法律。日本《农业基本法》第1条规定， 要增加务农人员的收入，使其生活达到其他产业人员水平，以谋求提高农业和务农人员的地位；德国《农业法》第1条规定， 农业人口的福利状况应与他们同等的其他职业人员的状况相适合。为了保障农业劳动者获得平等地位，各国还先后采取了一系列扶持农业生产、保护农业生产经营者的措施，不断改善农业的生产条件，提高农业生产率水平，增加农业劳动者的收入，以逐步缩小农业劳动者与其他行业人员在收入和生活方面的差别，以及城乡差别。
各国一般在谋求农业劳动者生产经营主体获得与其他从业人员平等待遇的同时，又把他们当作一种特殊主体对待，给予特别待遇。农业的特点决定了一般法律原则有可能不适用于农业，需要规定例外条款来处理这类事情，有时还需要制定特别法律。美国公司所得税法规定，农业劳动和园艺团体可享受免税待遇。法国公司所得税法规定，对农业合作社、农业合作信贷银行以及从事农业科学、教育或其他援助的公共团体所取得的收益，免征公司所得税。1922年美国国会通过的“卡珀－沃尔斯坦德法”把合作社从反托拉斯法中豁免出来，规定农业合作社不受联邦反垄断法律条款的限制，它们可以自由合并，统一定价，在经营中通过签订协议组成垄断集团；美国联邦统一商法典也规定默示担保原则不适用于农场性畜交易契约。在很多州里，农场主在从事统一商法典规定的许多活动时，不被视为零售商，能享受税收优惠等方面的待遇。在美国看来，给予农业劳动者特别待遇：一是他们在食物和纤维生产中扮演重要角色，在经济和社会乃至政治方面起了重要作用；而农业生产经营又受自然条件制约，风险大，对他们进行保护是必要的；二是美国农业劳动者人数少，力量薄弱，他们必须经受现代社会政治经济力量集中在非农业、偏重城市利益的选区这一事实所带来的问题和产生的压力。从这种意义上看，给予特别法律待遇是要保护他们免受偏重城市利益的集团和组织的不公正待遇。
此外，各国还重视改善农村生活条件，鼓励青年农民在农村定居。美国1990年《食品、农业、资源保护和贸易法》第一次规定设立乡村发展计划，法律要求通过电讯技术将农村学校同城市地区的学校联系起来，使边远地区的学生也能从全国的专家那里学到先进科学与技术；还要求通过提供地方周转基金和业务培训，为农村小社区提供就业和经济增长的机会。法国《农业指导法》第8条规定，国家以贷款方式， 特别是长期专门贷款、补贴以及部分或全部返还农业税收的方法为农民、农业公司以及农业经营团体提供资助，以鼓励年轻农民在农业区域定居；该法第15条规定，通过设立土地整治与乡村建设公司，来改进土地的耕种条件和农民的定居条件；第21条规定在土地缺乏治理、人口过剩或人口不足及农村人口外流地区建立农业经营特区，优先享受国家投资，以取得解决其贫困问题的措施，农业经营特区还享受建立中小企业的优惠措施；第22条规定人口及年轻农民明显过剩或人口严重外流的农业经营特区优先享有国家在教育、职业培训、社会保险的投资，从而使这些地区的居民有可能取得其他新职业的就业机会。
今天，世界发达国家和一些发展中国家都形成了比较完善的农业法律体系。1980年日本政府监修的《农业六法》一书载有法律200余部， 长约100万字；1985年版《美国法典》收录了近百部农业法律， 上千万字；法国也有一个庞大的《农村法典》。总的来看，各国依法兴农依法护农取得了很好的效果，在很大程度上遏制了因工业化而日趋严重的农业萎缩，增加了农产品的有效供给，并大幅度提高了务农人员的收入水平。
改革开放十多年来，我国农业法制建设也取得了明显的成效。特别是党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，要求高度重视法制工作后，农业立法步伐加快。据初步统计，截止1994年底，国家共制定了250多个法律和有关法律问题的决定、补充规定，其中， 农业方面的法律有13件；国务院颁布了670多件行政法规，其中， 农业行政法规40余件；农业部还发布了约340件规章（含规范性文件）。 但同其他法制工作比，农业法制工作起步晚，相对于农村改革与发展的进程，特别是按照建立社会主义市场经济体制的要求来看，农业法制还明显滞后，尚处在起步阶段。未来15年是我国经济发展的关键时期，最近召开的十四届五中全会已明确提出要实现两个根本性转变。因此，今后一个时期内，农业立法要围绕这两个转变的要求，加快农业立法进程，重点抓好以下几方面的立法。
（一）强化农业支持、保护和宏观调控方面的立法。通过立法，确立农业发展和改革的方向和基本目标，稳定农业基本经济制度，明确财产权关系和收益分配关系，理顺国家、集体和农业劳动者的关系，建立金融、价格、税收、利率等经济杠杆调节机制，完善国家发展农业的主要措施，保障农村经济体制改革的顺利进行，不断提高农业的劳动生产力水平。比如，制定农业投资法、农业信贷法、农产品价格稳定法。《农业法》和《农业技术推广法》的实施，对农业稳定发展和促进农村改革起了积极作用，但由于这两部法律的一些规定还比较原则，需要制定一些配套法规或实施办法使这两部法律的规定落到实处。
（二）重视农业生产经营主体方面的立法。随着农村改革的深入，在农村先后培育发展了许多独立的利益主体，如乡镇企业、各类专业合作组织（包括专业协会、合作基金会等）、贸工农一体化经营组织等，他们在农村市场经济发展中起了积极的作用，但目前这些方面的法律规范几乎没有，他们的合法权益没有得到应有的保障。因此，要加快这方面的立法，比如，制定农村合作经济组织条例、农业专业技术协会管理条例、供销合作社法、乡镇企业法、农民权益保护法，通过立法，确立这些主体的法律地位，明确他们的权利与义务，以保障他们在发展农村市场经济中的合法权益，更好地促进农村改革与发展。
（三）加强农业生产要素市场和农产品流通方面的立法。这是农村改革与农业稳定发展的重要保障。要通过立法，建立农业生产要素市场体系，健全贸易规则，维护正常的贸易秩序，促进农业生产要素的合理流动和农产品市场的发展，比如制定农药管理条例、肥料管理条例、饲料管理条例、农产品交易法、农产品批发市场条例、农副产品购销合同管理条例、粮食管理法。
（四）加快农业灾害救济和保险方面的立法。这是确保农业稳定发展的重要措施。我国自然灾害频繁，而农业还是一个基础十分脆弱，在很大程度上靠天吃饭的弱质产业，自然灾害的发生，常常影响农业生产，甚至使农业颗粒无收。通过这方面的立法，建立农业灾害救济机制，帮助灾民迅速恢复生产，同时，还要通过保险立法，建立农业保险机制，既改变目前以救济为主的救灾方式，减轻国家的财政负担，又可以丰补歉，使农业生产得到稳定发展。
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