摘要：为解决生育率低、人口老龄化、出生人口性别比失衡等问题，国家开始实施“全面二孩”政策，但未达到理想预期，主要受人们生育观念、经济压力、妇女职业机会成本和早期计划生育政策的影响，导致政策“遇冷”。本文通过影响生育的因素分析并结合国外激励生育的政策经验，为我国计划生育政策的调整和激励性政策制定提供参考意见。
关键词：全面二孩；政策遇冷；激励性政策
一、引言
我国实施计划生育政策以来在促进人口均衡发展方面起到了重要作用，但近些年也面临生育率过低、人口老龄化、出生人口性别比失衡等问题，从“单独二孩”到“全面二孩”政策，计划生育政策开始从收紧到宽松进行转变，缓解人口结构性矛盾。
据国家统计局数据显示，2015年我国出生人口总数为1655万人，比2014年减少了32万人，2017年我国出生人口总数为1723万人，比2016年减少了63万人，生育改革虽产生短期的人口波动，但未从根本上改变生育率持续下降的趋势，我国生育政策明显“遇冷”。因此，仅靠放开二孩政策已不能解决我国人口结构性矛盾，本文通过分析我国目前计划生育政策的现状和影响生育的因素，结合国外激励生育的政策经验，为我国计划生育政策的调整和激励性政策制定提供参考意见。
二、国内研究现状
计划生育政策的调整效果备受各界瞩目，2013年“单独”两孩政策实施后，计划生育政策改革“遇冷”成为学界的主流观点。马小红、顾宝昌认为二孩生育低于预期的原因是生育意愿和生育行为存在“东亚现象”。石智雷、杨云彦认为生育政策的放开短时间内会形成一个生育高峰，产生生育堆积的结构性风险，但超低生育率仍是总体趋势，难以达到政策调整的预期目标。但部分学者持相反观点，翟振武等人根据“单独两孩”政策实施一年后出生的人口数量为依据，认为随着生育政策的调整完善，中国的生育水平仍有回升潜力，未来短期内总和生育率可能会上升至1.7以上。
判断生育政策是否遇冷、是否达到预期水平，关键看政策的调整能否使生育率回升到更替水平甚至更替水平以上，仅看短期内人口增幅不能客观公正的评价政策实施的效果，因而我国目前实施的“全面二孩”政策，仍处于“遇冷”状态。
穆光宗指出“全面二孩”政策虽会使出生人数形成小高峰，但不会造成出生人口堆积现象。翟振武等人2016年分析全面二孩政策，认为目标人群的实际生育数量有限，总体二孩的平均生育比例较低，得出老龄化形势依旧严峻的结论。任远认为生育低于预期因素主要是生育成本（教育成本、托幼托育成本）、生活成本的提高和生育观念的转变。
三、“全面二孩”政策实施的现状
（一）人口生育率持续下降
自“全面二孩”政策实施以来，我国二孩数量得到显著提高。2016年至2017年二孩数量上升到883万人，比2016年增加162万人，占全部出生人口比重达到51.2%，比2016年多出了11%。“全面二孩”政策的实施不仅促进新生人口的数量、扩大儿童人口的规模和比例，还改变了儿童人口逐年下降的现状。
据国家统计局数据显示，2016年我国的出生人口总数为1786万人，出生率为12.95%；2017年我国的出生人口总数为1723万人，出生率为12.43%。“全面二孩”政策的实施虽在一定程度上促进了新生人口数量，但中国庞大的人口数量和长期受计划生育政策的影响，我国生育率还保持下降的趋势，暂时无法从根本上改变我国持续的低生育率现状。
（二）人口老龄化形势依旧严峻
“全面两孩”政策的实施虽促进新生人口数量的增加，但没有改变目前老年人口结构，据估计在2076年之前我国老年人口总量才会受到调整生育政策和实际生育行为变化的影响。
虽然“全面二孩”政策不会改变21世纪中叶前的老年人口规模，解决社会老龄化逐渐严重的问题，但实施的“全面二孩”政策确实在一定程度上缓解我国人口老龄化程度。不过，这种缓解作用到21世纪中叶仅能使老龄化程度降低约2.6个百分点，我国人口老龄化形势依旧严峻。
（三）出生性别比失衡
我国出生人口性别比持续升高从上个世纪80年代开始，1982年为108.47（正常值域为103-107），此后一直持续增长，在2004年达到121.20的最高值。自“双独二孩”、“单独二孩”到目前实施的“全面二孩”政策，国家通过不断放开二孩生育政策，希望家庭通过多生孩子达到理想孩子的性别结构，促进我国出生人口性别比逐渐下降和我国人口性别比例逐渐平衡。但仅依靠全面二孩政策的制定和实施还无法达到理想状态，需要国家各方面配套制度和设施的制定和完善。
四、“全面二孩”政策遇冷的影响因素
（一）生育观念的转变
育龄人群的生育观念转变对生育率的下降有极大的影响。在传统的生育观念之中，人们受“养儿防老”“多子多福”的思想影响，通过更多生育来完成传宗接代、为家族延续香火的使命。
但改革开放后人们的思想发生转变，传统的生育观念在新一代人的思想中越发淡薄，传统的“养儿防老”生育观念随着社会保障制度的建立，在一定程度上降低现代人对养老问题的担心，从而降低了生育意愿或数量。人们生育需求开始淡薄，社会的主流生育观念改变为少生优生，甚至产生“丁克家庭”。
（二）经济压力过大
经济压力大是育龄人群不想生育二孩的重要原因，主要来源于养育孩子成本和家庭养老成本。
国家卫生计生委2015年生育意愿调查结果显示，我国育龄妇女因养育孩子经济负担重而不愿生育二胎的占74.5%。养育孩子的成本从之前的衣服食物供给增加到教育、医疗、住房等各方面。首先，现阶段人们注重子女的培养，胎教、早教、上学择校等子女的教育成本在家庭支出中开始占据较大比例。其次，儿童医疗成本较高，对工薪家庭二孩生育有一定影响。此外，生育二孩会使原有家庭的住房空间被打破，父母需要更多资金为二孩提供健康、舒适的生活空间，住房负担很大程度上对再育家庭中生育意愿产生挤出效应。
养老成本在一定程度上也限制了家庭二孩的生育意愿。目前符合二孩生育条件的多数是421家庭中的育龄夫妇，在小家庭养老的现实情况下，每对夫妇需要共同赡养双方的父母甚至祖辈，养老过重的负担和精力不足导致育龄人群降低生育二孩的意愿。
（三）妇女职业机会成本增加
虽有法律规定在就业市场中男女平等，但在实践过程中，因女性生产导致的生育假期、生育保险和生育津贴会增加企业的成本，因此为保持竞争优势，企业会相对规避女性就业者。
妇女受教育水平与其二孩的生育意愿有密切的关系。妇女受教育水平的提高意味其收入水平的提高，又意味着妇女养育二孩的机会成本增加。在生育过程中女性还会存在因生育影响职业晋升，导致职业中断的状况。因此，当妇女完成一孩的生育责任时，面临二孩的生育决策，妇女会因其职业发展而降低生育意愿。
（四）计划生育政策的负面影响
我国计划生育政策对人口的强制行政干预带来很多负面影响。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆原有计划生育政策导致部分地区各年龄层差距明显，出现生育断层。90后的部分人群还未面临结婚生子的状况，不存在生育二孩的意愿；计划生育政策下出生的80后人口有限，基数小决定了二孩生育的数量少；而生育二孩意愿较为强烈的70后（占符合政策的60%）属于高龄孕产妇，孕产期并发症使不少高龄产妇家庭望而却步。我国原有计划生育导致的生育断层对现行“全面二孩”政策的实施造成了巨大的执行困难。
五、促进二孩生育的激励性措施
（一）通过宣传积极落实政策
国家应加强“全面二孩”生育政策的宣传，促进社会形成鼓励二孩生育的氛围，不仅提高群众对生育政策的知晓度，还培养群众树立良好的生育观念，使人们不仅把生二孩当做个人意愿，更把生二孩看做一种社会责任，每个公民都有担负着民族兴旺发达的责任和义务，为社会面临的人口老龄化、劳动力缺乏等人口问题奉献自己的一份力量。
政府和社会要积极落实好生育政策。发挥妇联等相关组织的积极作用，不仅保障生育二孩的妇女的合法权益，更给予她们人文关怀，促进其自由全面发展。企业要依据相关法律法规平等对待生育二孩的妇女，积极落实妇女的相关保险和津贴补助，保障妇女正常的职业发展。
（二）提高相关生育保险的供给水平
1.提高生育津贴水平
政府部门应提高生育津贴的福利待遇水平，保障妇女权益的同时鼓励生育，可以设定二孩专项的生育津贴。我国的生育津贴一般是按本企业上年度职工月平均工资的支付标准支付，为了鼓励生育，我国学习国外经验可以将生育二孩的妇女带薪休假的薪资比例提升到100%。我国还可以支付二孩生育的一次性现金奖励，目前我国广东省和江苏省正在实行。通过提高生育津贴水平可以减少群众生育的成本，从而提高人们的生育意愿。
2.增加生育医疗报销比例
我国的女职工生育所需的检查费、手术费、住院费都需由生育保险进行支付，在目前中国对生育一孩、二孩的医疗费报销比例完全相同，因此为促进二孩生育数量，激发育龄家庭的生育意愿，提升生育行为，政府可以适当提高二孩生育医疗的报销比例。
3.延长产假时长，增加父亲陪产假
职业女性二孩生育意愿低，很大的一个影响因素是生产对其职业发展的影响。为了促进生育率的提高，各个国家根据国情对产假制度进行调整，常见的措施有延长产假时间、提高产假期间薪资比例、延长带薪产假时间等。我国目前的产假时间是98天，为了促进育龄人群的二孩生育意愿，我国可以将生育二孩的妇女的产假时长延长到一百多天，例如俄罗斯的产妇有140天产假并且可以领取全薪津贴。
此外，增加父亲的陪产假，不仅可以发挥男性在陪产假期间的抚养子女的作用，还能减轻女性的职场歧视问题，减少生育二孩的间接成本。父亲陪产假的增加还会促进父亲更多承担育儿责任，实现生育问题的男女事实平等。
（三）健全公共服务的供给与保障
1.健全生育医疗服务供给
健全生育医疗服务供给对保障女性生育二孩具有重要意义。我国可以促进生育医疗服务从备孕检查、孕期产检和生产分娩进行全范围覆盖，还可针对高龄产妇和不孕不育的妇女提供医疗救治服务。
首先，建立社区卫生服务站，为生育妇女提供便利的孕前检查和孕期保健，其次，增加妇产科床位数和医护人员，缓解二孩出生的人口增加对产床数量和医护人员资源的要求。此外，通过社区卫生服务站宣传，帮高龄产妇学习预防生育风险的知识，并将社区卫生服务站和妇幼保健院进行链接，实现档案互通共享，将孕产妇小型产检转移到社区卫生服务站进行，为孕产妇产检节约时间。
2.扶持幼托机构和减免教育经费
“全面二孩”政策实施后形成的生育高峰，将在几年后体现在学龄儿童身上。提前建立配套的幼托教育服务设施，解决生育家庭的后顾之忧，可促进更多符合政策的家庭增加生育二孩的意愿。国家需加大财政投入设立专项资金，大力扶持开办公办幼儿园，同时鼓励社会力量开办民办幼儿园，缓解二孩生育导致的托幼难问题。此外，政府还需将0-3岁的婴幼儿早教托育机构纳入教育建设整体规划，做到托育服务惠及到各年龄儿童。
政府可以设置专项资金减免儿童教育经费。在瑞典80％的托儿费用由国家财政负担，日本也是国家承担50%以上，剩余费用再由家庭收入决定，大大减轻了家庭抚养子女的经济负担。由于我国是人口大国，全面减少儿童教育经费会给我国的财政造成很大的负担，因此我国可以实施部分二孩的教育经费减免，可以一定程度上缓解二孩生育家庭的经济压力，促进更多育龄人群的生育二孩。
（四）其他相关政策的优惠
1.实施税收优惠政策
通过减免家长的个人所得税来保障子女的基本生活需求和相关教育支出，缓解家庭经济负担。我国2019年初施行的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，在个人专项扣除中增加子女教育项目，每个年满3岁的子女每月1000元标准。因此，可以增加二孩的标准定额扣除，减轻家庭二孩生育压力。税收政策还可以根据孩子出生次序的不同而采用不同的税收标准，扩大二孩的税收扣除比重。
通过财政税收优惠政策分担企业成本，解决女性就业问题。政府对雇佣女性劳动力的企业进行部分税收减少政策，降低因妇女生育而导致企业自己承担成本和风险的问题，促使企业维持自身经济运营的前提下保障女性公平就业。
2.增加住房福利
高额的住房成本对二孩生育家庭产生经济压力和负担。我国应针对生育二孩的家庭出台一些相关的政策和法律，例如二孩家庭拥有优先购买政府保障性住房的权利，同时发放优惠的住房贷款，促进二孩的生育意愿和数量。
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论文作者:陈晓辰
论文发表刊物:《知识-力量》2019年11月47期
论文发表时间:2019/10/29
标签：政策论文; 人口论文; 我国论文; 生育率论文; 意愿论文; 产假论文; 计划生育论文; 《知识-力量》2019年11月47期论文;