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中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)06-0132-04
公共性是公共政策的基本属性，也是公共政策活动过程的基本价值取向——现有的公共政策研究多是从这一规范意义出发，要么不加怀疑地默认，要么沿着公共性的正方向展开探讨。然而，现实的逻辑并非总能够与规范保持一致，实践中违背公共政策之公共性的事例并非鲜见，例如近年来出现的大城市购房落户政策、昙花一现的电摩标准政策、洱海填湖造别墅项目等。在这些政策形成或执行的过程中，存在明显的公共政策私用问题。所谓公共政策私用，是指公共政策主体在政策制定或执行过程中，受利益相关者的影响、主导或利用，致使公共政策实现的是私人或集团利益，政策本身及其结果偏离公共利益的现象。公共政策一旦被私用，将造成严重危害：破坏社会公平与正义，公共利益遭到侵蚀，相关群体利益被无端剥夺，政府及其公共政策的公信力下降等。本文围绕公共政策私用现象的发生机制、不良后果和治理对策等问题对此展开初步探讨。
一、公共政策私用现象的发生机制
在以往有关公共政策之非公共性问题的研究中，蕴涵了对公共政策被私用之风险的担忧。功利主义的公共政策理论认为，趋利避害是人的本性，因此政策主体在政策过程中的自利性是很普遍存在的，在经济理性和后果主义导向下丧失公共性是很自然的现象，“最广泛意义上的功利成为决定性的根据，原则上，普遍福利就必定僭越正义而不是确保正义”[1]；寻租理论认为，公共政策的制定必然是在所有相关“经济人”的压力下完成，围绕着“租”这个超额利润，在利益冲突过程中进行的公共选择，公共政策就是交易中讨价还价的结果[2]；公共选择理论认为，在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的缔约过程[3]，其言外之意，公共政策所追求的只不过是一种虚幻的公共利益或公共目标；政府管制俘获理论认为，公共政策的制定往往会受到某些利益集团的影响，事实上，促使政府进行管制的正是管制对象本身，或是其他有可能从中获益的利益团体，即政府管制者通常会被受管制企业所俘虏[4]，这表明，公共政策并不服务于公共利益。在这些理论的启发下，结合实践情形，可从政策主体、政策客体和政策环境三个方面来寻找公共政策私用的原因。
（一）政策主体与公共政策私用
政策主体是政策过程和政策结果的积极影响者。在公共政策私用的原因中，政策主体是首要因素，具体表现为：
1.政府的强势和扩权造成公共政策私用。政府对市场和社会的干涉往往会引起寻租、贿赂和腐败现象的产生，政治权力和商业利益往往因此纠结在一起，市场主体或利益集团不可避免地要谋求政府的政策利好。在我国，党和政府在国家中的重要地位是不言而喻的，相应的，其履行的职能和拥有的权限也是巨大的。按照瓦格纳的政府增长理论，随着社会的发展和人均收入的增加，政府的规模在不断扩大。政府会以公共事务的增多和复杂化为借口扩张其职能和权势，进而扩大其公共政策的干预范围和影响力度，这就构成其自身或利益集团借其私用公共政策的前提。
2.政府官员的素质及技术能力不足造成公共政策私用。公共政策的制定是一项复杂、繁重而具有科学性的工作，要求政策的制定者和决策者必须掌握法学、管理学、历史学、行为科学和人类学等多种相关学科知识，因为政策科学本身就具有跨学科性，而作为制定和运作政策及其过程的实际操作者——政府成员，却往往因缺乏政策科学的相关知识，不能够熟练应用政策工具对公共政策问题进行合理的分析，再加上所掌握的相关政策问题的信息的不完全为公共政策被私用置留了空间。
3.利益集团垄断所造成的公共政策私用。作为公共政策私用的主体之一，利益集团所发挥的作用不再仅仅是影响者，而是政策的制定者和执行者。利益集团之所以能够做到这一点，与利益集团所掌握的优势资源是分不开的，尤其是能够垄断和代表某一行业的利益集团，能够对与其利益密切相关的政策进行决定性的影响，这种垄断性的行业集团，政策私用的成功几率要远远大于其他利益集团，因为非垄断性利益集团可能会集体对同一政策进行博弈，而博弈的结果会达到利益的平衡，进而符合社会公共利益。
（二）政策客体与公共政策私用
政策客体一般分为两个方面，一是社会问题，二是政策受众，两者相互关联，相互影响。
1.从社会问题来看，社会问题是公共政策的起始，公共政策的职能和责任所在就是要维护社会稳定和促进社会发展。因此，对于社会中所出现的社会问题，政府一般需要通过政策予以干涉和解决。社会问题的产生和存在都是以客观现实状况作为依托的，也就是说，现实中的人和客观事实构成了社会问题，但如何对问题进行认识和判断，就涉及到人的价值观的问题，政府可以将一个涉及公众利益的问题进行人为的隐蔽和修改，再加上政府方向性的舆论导向，可以使解决问题的公共政策的结果符合私人和利益集团的偏好，例如“大事化小，小事化了”现象。
2.被私用的公共政策的受众，既包括受惠于政策的利益群体，也包括普通公众，公共政策私用对于前者和后者的效用是截然相反的，前者会由于被私用而受益，而后者是政策的被动接受者和利益受损者，政策私用的整个过程可以被看做是双方的博弈过程，如果后者有足够的批评、反对乃至抵制的力量，且能够足以压倒前者，那么可以使政策私用的过程中断，使政策回归其公共性。在这一意义上来说，公共政策私用之所以能够成功是和后者的弱势和漠视是有关的。之所以说为政策私用所害的普通社会公众是弱势的，首先表现在话语权方面。在我国，社会各阶层沟通机制不健全的情况下，掌控话语权对于政策问题的提出、政策的制定和执行有着至关重要的作用，它可以引导民众对某问题进行关注，对政府施加压力，也可以弱化社会问题的关注热度，更能够通过舆论解读对社会公众进行误导，而目前我国社会的话语权牢牢把握在社会精英阶层手中，他们往往通过强大的舆论机器向公共政策主体施加压力，引导政策的制定有利于自己，而社会普通公众尤其是弱势群体如农民等，他们的诉求及表达常常被忽视或打压。这样一来，民众对政策过程便起不到应有的监督作用。另一方面，普通民众往往对政策私用有漠视、短视的情况，当人民对于参与政治的效益预期很低，同时政府极具权威时，民众便会选择远离政治生活，这种情况在当前的中国社会比较普遍，民众参与政治的热情度很低，尤其是社会中基层民众
（三）政策环境与公共政策私用
政策环境是公共政策得以存在和发挥作用的基础，主要包括政治、经济、社会、文化等因素，一项政策的产生和发挥作用都会受环境各方面因素的影响。从政策环境入手对政策私用现象的起因进行分析，主要包括以下几个方面：
1.制度和法律方面的欠缺。我国是一个人情社会，悠久的历史所积淀的传统文化，使人们缺乏“契约精神”。因此，本应起到约束人的行为作用的制度和法律，在政策过程的各个阶段中并没有起到应有的监督作用，反而出现不少的问题：首先，制度和法律的内容还不完善，改革30年以来，我国经济飞速发展，社会面貌日新月异；但不论是国家或者地方的很多制度和法律，充实完善的速度远远不能够满足国家发展的需要，对于一些社会问题的解决，并没有与之相匹配的制度或法律来制约和约束，这些制度、法律的空白为腐败行为或政策的私用打开了方便之门。其次，法律和制度的具体内容和一些细节方面缺乏可操作性，制度和法律与现实相脱节，这种脱节往往是由于制度和法律的内容及规定过于宽泛，给出的框架和范围过大，不便于应用落实。最后，制度和法律起不到应有的作用。一个社会如果只以人情及人的主观来作为衡量标准，那制度和法律无论制定得多么翔实，对改变事务所能起到的作用为零。例如2007年由全国人大投票通过的《物权法》，它本应成为保护公民合法财物的“护身符”，但是在它的出台及实际实施中并没有起到应有的作用，社会中猖狂的野蛮的非法拆迁现象并没有因为这部法律的出台而有所收敛，这部法律在蛮横的推土机前面变成了几张废纸，也就是说，规则被制定出来了，但是制度或者法律的权威性还远未在全社会以及人民中间树立起来，要想使公共政策受到监督和制约，就必须要提高全社会对法制的认可，提高公民的法律意识和法治精神。
2.政策评估和激励机制的缺失。根据理性经济人的假设，某些官员会在政治活动中不择手段地追求自身利益的最大化，以此角度来看，政策过程在官员看来成为了谋私利的过程和工具，在推动政策朝向公共利益前进的过程中官员获得不了任何符合其自身利益的利好时，官员自然会将政策交易给能够为他带来利好的私人或者是利益集团，这就是我们经常所说的“权钱勾结”——以公共资源来换取私利。那么，在这一角度上可看出政策私用的产生与政府及政策评估和激励机制的缺失有关。由于政策主体不能够像市场主体那样，用利润、效率来衡量其绩效，西方的一些国家为了达到对政府进行评估及激励的目的，往往采用各种公共选择制度，让民众为政府打分并提供不同形式的奖励，从而以期实现政府促进和维护自身的公共利益取向，然而我国公共选择机制不健全不完善，因而也造成了评估和激励机制的缺失，使官员有足够的压力和动力保证政策的公共取向。
3.对政策科学知识的忽视。在政策环境中，知识、教育和科学这三者相互联系、相互影响，共同构成了社会的基础，生成了社会的文化以及社会的多元价值观，理应受到尊重和重视，然而，在我国，“官本位”依然占社会价值观的主流，社会科学不是被当做科学来对待，而是被人们拿来作为置换权力的工具，在这样一种文化主导的社会中，政治权力受到了尊崇，而知识和科学受到了打压，政策科学之所以被称为科学，就是因为其兼具理论性和实践性的特点，它基于政策实践经验和不同学科的相关理论，能够有效地对社会中出现的复杂问题进行分析和解读，并提供解决问题所需的一切知识要素，而我国的决策者尤其是基层的决策和执行者，忽视知识而偏向经验和感性的判断，从而为政策过程被私用置留了空间。
二、公共政策私用的后果
公共政策的私用归根结底是一种“隐性腐败”，从某种意义上讲，它所带来的对社会的破坏程度要比官员的徇私枉法、贪污受贿这类行为所产生的后果有过之而无不及。总的来说，公共政策私用的结果主要包括以下几个方面：
首先，对社会公共资源的浪费。公共产品的产出和提供是政府不可推卸的责任，这种生产和提供的目的是要弥补市场经济的不足，促进社会的再生产，维护社会的秩序，进而生产更多的社会财富，以达到社会和国家不断进步的目的，而公共政策私用的过程是私人及利益集团之间为寻租而展开的博弈，这种竞争的过程没有为国家创造任何新的社会财富，只是对社会已有的社会积累的争夺和浪费。政策私用相关各方之间的利益博弈表面上是运用各自所掌握的资源进行拼杀，最后私用的受益方会获得远高于其参与成本的收益，但是实际上从整个社会的角度来看，政策私用是对社会的整体利益的损害，当然，以上的对社会资源的浪费和对社会公共利益的损害还应计入社会的反私用、反寻租活动所耗费的人力、物力和财力。
其次，对公共政策主体之公信力的损害。不论是政党、公共组织还是政府，其制定和执行政策的权力及权威都来自于宪法和法律的授予，表明了民众对公共政策主体的合法性的信任和认可，法律授予其权力和对其信任的目的就是要求其出台的政策能够符合公共利益，能够维护社会秩序的稳定，促进经济及社会的发展，那么公众对政策主体能够公平、公正、公开透明地出台符合公众利益的政策的这种信任的程度就是政策主体的公信力。公共政策的私用，改变政策的公共利益取向，使一些私人、利益集团和官僚得到利益的同时，并没有使社会中广大的公众受惠，甚至还为之受到损害，在政策主体的政策权威性、合法性、强制性都大打折扣，而由此所带来的民众的不满会反映在公众的行为上。
再次，对市场机制的破坏。近些年来，党和政府反复强调要建设服务型政府，所谓服务型政府，就是强调政府发挥职能要坚持公民本位、社会本位，强化其为公民和社会服务的角色定位，政府不应轻易干涉社会和市场经济，可以说，寻租和腐败的重要原因就在于政府对市场的不正当干涉，当然这并不意味着社会及市场经济的发展不需要政府发挥作用，而是说公共政策应努力起到为市场经济服务、为市场主体创造良好运作环境的作用。市场经济越发达，市场机制就越完善，寻租的机会和行为就会因此而受到很大的抑制，而政策私用是对这种努力的一种破坏，不但破坏了市场经济的现有体制，同时也阻碍了市场经济的发展。
最后，对政策法规的破坏。政策合法化，对于整个政策过程而言是非常重要的一个环节，它是对政策内容及政策制定环节的权威性检验，能够代表法律和人们来决定政策方案是否合理、合法，这是政策出台实施前最后的关键性关卡，这代表着法律和立法机关为其负责。相对于一些发达的西方国家，我国的政策立法听证制度和程序并不完善，除了在全国两会上我们看到国家的一些重大决策在全国人大上听证审核之外，地方上的政策听证要么流于形式，要么干脆省略，使得被私用的公共政策能够轻易逃过立法和行政机关的监督和约束，但这样出台的政策，不论是国家性的还是地方性的，在公众看来都是合法的，都是以法律依据为前提的，但是在政策执行之后，人民所看到的效果和他们所假设设想的出现差异，在经历各个机关和法律条例的审核下出台的政策最终在实施中被证实是不符合公共利益的，人们在失望之余，会对政策法规的有效性和权威性产生质疑，也会对立法机关产生不信任感。这种政策私用所带来的对政策法规的破坏也会波及立法机关在社会生活中的地位，立法机关地位的下降又会导致更多政策被私用，这样的恶性循环会对整个社会的秩序形成严重的破坏。
三、公共政策私用的治理对策
公共政策私用现象的产生及其引起的社会后果同社会生活的各个方面、多种因素有关，因此，针对我国的政策私用现象的解决之道，也应从多方面着手进行综合治理。
1.重视公共选择的作用，拓宽公众参与的渠道。公共政策这一公共物品在根本上是要满足人民的需求和弥补市场的不足，要保质保量地实现政策目标，解决政策问题，就必须要在政策制定之前就了解民众的真实偏好，尤其是对于那些关乎国家发展大计的政策，更是要征求民众的意见，政策成败与否的关键不在政策主体的意愿，而在于社会公众能否接受政策以及接受的程度。另外，公众参与对政策过程和政治活动起到了一个关键性的作用，那就是监督。绝对权力导致绝对腐败，社会不能够对政府抱有奢望，认为政府能够完全实现自我约束，为了保证公共政策的不变质，必须加强公民的参与。因此，不论是为了显示公民的偏好还是为了监督政策行为，重视公共选择，拓宽公民参与渠道成为了必然的选择，而要做到对公民意见的重视，首先应使政府工作透明化，取得公众的信任，提高公民参与的积极性，使公民参与政治活动能够有依据、有效率。我国目前存在的普遍状况是政府活动的不公开、不透明，这样的隐蔽性操作，一方面确实存在不法的权钱交易，另一方面使公众对政治及政府的信任度降低，即使是正常合理的政治行为，也可能让公众由于惯性思维认为其背后有肮脏交易，因此重视民意首先要从政府的公开透明度上下手，要提高公众参与政策活动的效益预期，要建立一系列制度来保障公民参与的有效性；其次，在为公共选择打好基础的前提下，就是使公民参与途径的多样化，保证参与渠道运行的有效性，近两年来，我国出现了一些群体性事件，如“瓮安事件”等，此类事件的共同特点和原因就是人们长期积累的对当地政府的一些抱怨得不到释放，不能够通过合理、合法的正规渠道进行表达，这就表明传统的表达民意的机关如人大、政协等，不能够有效地起到真实表达民意、释放公民情绪的作用。因而，针对这种情况，一方面要加强对人大、政协的改革，要减少官员人大代表的比例，扩大工人、农民、知识分子的比重，要建立和创新群众对人大代表的罢免制度，对不作为、乱作为的人大代表及时予以清除，同时可以建立人大代表的常任制度，真正使人大代表后顾无忧，能够发挥应有的对政府的监督作用；再次，要拓宽公民参与政策制定的渠道，例如要建立健全政策听证制度。在我国的一些地方，已经开始实行关系民生政策进行听证的制度，但有关听证会及其程序、参与人员的规定并不详细，因此国家应建立一套翔实的制度、体系，以此来约束行政人员的具体行政行为和政策行为。
2.加快政治体制改革，协调权力及利益关系。在过去的30年里，我国经济取得了迅猛发展，社会财富和人民生活得到大幅提升，这证明我国所进行的经济体制改革是富有成效的，而相对于经济改革的革新速度，政治改革比较滞后，也比较缓慢，政治改革和经济改革步伐的不协调、不一致会导致很多政治、经济问题的出现——政策私用就是诸多问题之一。加快政治体制改革，首先，是要更新人们的思想观念，尤其是作为政府构成的最基本单位——公务员的思想观念。尽管我国已改革开放30年，但政治系统从整体上来看仍是比较封闭、守旧，不能说是一成不变，但的确是缺少创新，改革的进度十分缓慢，要加快和深化政治体制的改革进程，就必须让公关部门的“血液”得到循环更新，提高政府成员的知识水平和危机感，建立绩效考核机制，使庸者下，智者上，加快人事的新老更替。其次，要加快对民主试点成果的推广和落实，我国作为社会主义国家，有自己的特殊国情，西方式民主不能完全符合我国国情，因此，执政党和政府一直都在探索适合中国特色的政治道路，并进行了一系列的试点及试验，其中包括公推直选、社会基层民主直选等等，所取得的经验和成果都是令人欣喜的，同样也是值得推广的。最后，要健全落实民主选举制度。不论是党内民主还是党外民主，实施和实现的途径都应当是民主选举，因此在政治体制改革中，如何使民主选举发挥应有的作用，成为政治改革能否取得成功的关键。近年来，围绕选举法及选举制度的修改和完善一直在进行，但进度缓慢，减少选举层次，扩大工人、农民和知识分子的代表比例，都是选举改革急需到达的目标。
3.可在各层级设立专门的公共政策监督机构，对政策活动进行集中性的监督。我国的大大小小的自上而下的政策都有一个共同的特点，就是很少注重政策的终结、分析和评估，因此对政策的监督往往不到位，对社会的状况的变化，传统的对行政行为的监督已不能满足人民对政治活动的公正性、公开性的要求，因此，对政策监督行之有效的方法就是应建立一个独立的自上而下领导的公共政策监督机构，该机构可由人大代表和政协委员共同组成，由各级政协及人大选举产生，限定人数及任期，政策监督机构的主要职责是为相应级别的政府的每项政策进行备案，对每一项政策的出台及执行的过程进行详细的记录和监督，明确政策在制定及落实过程中的各环节的责任人，以便在政策出现坏的结果时能够迅速锁定问题的关键，进而对症下药，有效解决问题，因此，公共政策监督机构建立的最大优点就在于能够追究政策私用的具体责任人，可以对其予以责罚甚至是追究其应承担的法律责任，这就可以对所有政策的相关责任者形成有效的震慑。举例来说，在2010年4月，由舆论媒体聚焦曝光的云南大理的“填湖建别墅”事件，是在洱海景观已被破坏、情人湖已被填埋、大量违规别墅业已建成以后，社会中舆论及群众的压力才传递到当地政府的身上，进而政府作出了对业主违反协议的行为财产上的处罚，并声称要对此事的相关责任人予以调查和追究。但是这些补过措施对于环境的还原和修复无济于事，专家也已经证明，想要恢复情人湖本来面貌的可能性微乎其微。人们会不禁发问：对环境的破坏政策是何时做出的？为何无人监督无人知晓？这样严重的后果究竟该何人承担？那么追究此事的起源我们才发现，早在2003年，政府通过招商引资就已经开始制定和实施对洱海及情人湖的开发政策了，从2005到2007年，政府对洱海公园改造的政策实施过程基本上处于无人监督的状态，在此事件被曝光后，政府才不得不在公众面前低头，承认政策过程不透明，监督不到位。从这一惨痛的案例中我们可看出，对政策的监督不能只是事后监督，对政策整个过程的专门性的监督非常重要，只有建立了专门性的政策监督机关，才能够运用足够的资源及人力对民意进行采纳，对政策的私用进行及时的纠正，对公共政策私用的责任人予以处罚。
收稿日期：2010-09-13
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