循序渐进实现藏汇于民——全球化背景下的中国外汇储备管理体制改革，本文主要内容关键词为：循序渐进论文,中国论文,外汇储备论文,管理体制改革论文,于民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，受中国贸易顺差持续扩大以及人民币升值预期的影响，我国外汇储备规模迅速增加。根据人民银行最新公布的数据，截止到2006年12月末，我国外汇储备总额已经达到10663亿美元，为世界第一。在我国现行的外汇管理体制下，规模不断扩大的外汇储备引发了一些不利的后果，其中最主要的就是：货币供给过快增长、银行体系流动性过剩，进而造成了潜在的通货膨胀压力。所有这些，为我国货币政策操作和宏观调控带来了诸多干扰，并成为中国当前经济运行中最为棘手的难题。
在过去一段时间里，有关当局显然已经意识到了外汇储备超常增长的不利影响，并积极地通过各种政策工具（包括发行央票和调整法定存款准备金等）进行了对冲，试图减小其对经济运行可能产生的不利冲击。客观地说，这些政策取得了一定的成效。不过，也应看到的是：现有的各种政策操作基本上属于在现行制度框架下不得已而为之的选择，它们不仅难以“治本”，其“治标”的效果也是递减的，此外，这些政策本身的可持续性也可存疑。问题的严重性在于，如果外汇储备增长压力只是短期的，现有的政策手段或可应对；但若压力长期存在，仅仅依赖现有各种政策工具进行“腾挪”，便不免捉襟见肘了。不幸的是，我们面对的正是后一种情况。有鉴于此，从长远计，我们必须对我国外汇储备管理体制进行改革。
外汇占款对冲的现状及其问题
为了缓解外汇储备增加对货币供应的不利影响，对冲外汇储备的压力，央行从2002年就开始了大规模的公开市场操作。起初，公开市场操作集中于以国债为主的现券买断操作和回购操作上。然而，由于央行资产负债表中的债券存量相当有限，在经历了一段不长时期的单向操作之后，央行发现自己陷入了无券可卖的尴尬境地。正是在这种情况下，作为一种替代手段，央行于2002年9月24日将公开市场操作中未到期的正回购转换为中央银行票据，然后再用于回购操作。央行票据从此正式进入中国的债券市场。2003年初，鉴于外汇储备又比上年骤增742亿美元的现实，央行认识到，外汇储备的增加可能会持续一个相当长的时期。这意味着，对冲由此引起的货币供应的过度增加，将成为中国货币政策在今后一个较长时期的主要任务。由于可用来实施对冲操作的金融工具依然缺乏，央行遂决定将央行票据作为今后公开市场操作的主要基础。于是，从2003年4月22日开始，央行票据开始了大规模发行，并作为货币市场的一个重要券种被允许在银行间市场上流通。在从那以后的短短4年多时间里，央行票据的发行规模迅速增长，品种也不断增多。
从以上的简短回顾不难看出，央行票据是在我国经济发展和金融改革的特定历史环境下，在中国迅速融入全球经济体系，在国内相关领域改革尚在进行之中，特别是财政政策和货币政策的协调配合机制尚待完善的条件下，为了有效实施货币政策做出的现实选择。在这个意义上，它是具有中国特色的金融创新。
央行票据的产生及发展，对我国金融体制改革和迄今为止的金融宏观调控发挥了重大作用：其一，中央银行由此获得了一种主动、灵活且可大规模操作的金融工具。通过对这种金融工具的买卖，央行实现了在其资产规模不断扩大的条件下，通过对其自身负债结构的调整来调整商业银行可贷资金量，从而实施反周期的货币政策调控的积极效果。其二，由于其连续滚动发行方式、竞争性招投标、大量的市场供需和活跃的二级市场交易（银行间市场），央行票据的发行利率事实上已经成为了我国货币市场的基准利率，为金融机构的其他资产业务提供了利率定价的基准，这在一定程度上推动了我国利率市场化的进程。其三，作为一种无风险、规模巨大和交易活跃的基础性金融债券，央行票据市场的发展不仅推动了我国货币市场的快速发展，为各类金融机构实施流动性管理和风险管理提供了有效工具，而且推动了以开发各类金融衍生品为主要内容的金融创新。
但也应当看到，发展央行票据市场，是在我国国债市场发展不充分，其市场密度、深度和弹性均存在缺陷，从而很难为货币政策操作提供有效基础的条件下，央行为了弱化外汇储备迅速增长之不利影响而作出的“次优”选择，因此，其存在缺陷在所难免，主要表现在如下三个方面：
第一，成本问题。由于央行票据构成央行负债，在其操作过程中，央行需要为其发行的票据支付利息，这便产生了调控成本问题。然而，如果径直将央行票据的利息支出全部归诸调控成本，那是不正确的。在理论上，我们可以从两个角度来衡量央行票据的成本。第一，由于发行央行票据的目的是为了对冲央行因过度买进其他资产（外汇）所造成的基础货币之过度投放，而央行买进的这些资产又是有收益的，所以，分析央行票据的成本，必须将发行央票所支付的利息与其相应增加持有的外汇资产的收益进行比较。第二，在央行的武器库中，还有一种“对冲”工具，这就是提高法定准备金率。因此，我们还可以将央行购买并持有外汇资产的收益同央行提高法定准备金率所需支付的成本（对法定准备金支付的利息）进行比较。做了上述比较之后，对于对冲外汇储备增长的成本问题，显然应有不同的看法。进一步，我们还可以对发行央票的成本（央票利率）与提高法定准备金率的成本（法定准备金利率）进行比较。很明显，前者的成本比后者要高。于是，对于近来央行不断提高法定准备金率的政策操作，我们可以基于成本的比较找到比较强有力的解释。
第二，双重角色的矛盾。无论其目的为何，发行央行票据总意味着央行增加了市场上对资金的需求；反之则相反。它的这一操作，必然会对市场资金供求和市场利率产生影响。这样，就在央行大量发行央票来收缩流动性的时候，它同时也就成为我国货币市场上最大的做市商。作为做市商与作为调控当局这两种矛盾身份的一体化，无疑增加了央行宏观调控的复杂性，并加重了其在货币政策操作的两个主要对象——货币供应量和利率——之间进行协调的难度。在极端的情况下，倘若央行为了降低其操作成本而对央行票据的利率有所追求，就会有操纵利率之嫌——这显然与央行的市场中立地位和市场稳定功能相悖。
第三，开放经济条件下内、外均衡的矛盾。发行央行票据为的是对冲外汇储备的过度增加，其直接出发点在于追求内部均衡。而央行票据市场的供求态势和由之决定的利率走势，又将通过其对人民币资金的供求对比和市场利率之走势的影响，对外汇市场和人民币汇率的动态产生冲击，这便涉及到外部均衡问题。不难看出，单一运用发行央票这种手段来同时应付对内均衡和对外均衡两个经常不一致的目标，不免有顾此失彼之虞。举例说，为对冲外汇储备增加而发行央票，固然达到了收紧银根的效果，满足了对内均衡的要求；但银根的收缩将导致人民币利率水平上升，而利率水平的上升，即便没有进一步刺激投机性外汇的进一步流入，至少也没有弱化其流入的动力。
需要指出的是，如果我国依然实行固定汇率制，从而无须顾及汇率水平的变动，这一缺陷并不明显。但是，WTO过渡期的结束以及汇率形成机制的加快改革，无疑加速了我国发展为开放性大型经济体的步伐，致使这一缺陷日益凸显。
在以上所举的三个缺陷中，第一个缺陷是可以忽略的。因为，所谓成本问题，实在只是财务安排的一个假象——如果把外汇资产和央票负债纳入同一个核算框架中同时考虑，这个问题事实上并不存在。我们在下文中将集中讨论这一问题。真正成为问题的是后两者。出现第二个缺陷的原因，在于央行在央票的操作中不免有自己的利益存在，集做市商与调控者两个相互对立的职能于一身，自然难免冲突。出现第三个缺陷的原因，在于中国日益成长为开放性大型经济体，从而必须同时兼顾对内均衡和对外均衡两个相互联系但经常冲突的目标——将这两项任务挤压在单一的对冲操作和提高法定准备金率的操作之中，已经使得央行陷入左支右绌的窘境，并降低了国家总体的宏观调控效力。
外汇储备管理体制的国际经验
在我们看来，从长远计，中国外汇储备管理体制改革的基本任务之一，就是要隔断外汇储备的动态同国内货币供应的僵硬联系。在探讨改革我国外汇储备管理体制的方略之前，有必要对别国的经验作些比较分析。通过分析美国、英国、日本、欧盟、韩国、新加坡和我国香港特区等国家（地区）的外汇管理体制安排，并分析这些国家（地区）实践经验背后的理论线索和逻辑关系，我们概括出如下两点认识：
第一，外汇储备持有者问题。关于外汇储备的当局的安排，大国和小国有着截然不同的选择。经济开放的大国更倾向于由财政部门或货币当局之外的专设部门持有外汇储备，并相应承担外汇市场干预和汇率稳定职能；而小国则更多地选择由中央银行直接持有外汇储备，并相应承担外汇市场干预与汇率稳定职能。
对于任何开放型经济体来说，宏观调控的任务均可概括为同时追求对内均衡和对外均衡。但是，因经济规模的不同，从而对内部均衡重要性强调程度的不同，大国和小国处理内外均衡关系的模式存在着重大差异。
对于开放型大国经济来说，由于客观上本国经济的独立性较强，且经济的独立性始终受到强调，宏观调控的基本任务，便是要同时实现内外均衡。然而，经济政策理论（例如“丁伯根法则”）和各国实践均告诉我们：由于一种政策工具只能实现一项政策目标，要实现内部均衡和外部均衡两个经常不相容的宏观调控目标，至少需要两种以上的政策工具。同样已经成为共识的是：在浮动汇率制下，财政政策优于实现对外均衡，而货币政策则优于实现对内均衡。因此我们看到，像美国、英国、日本、韩国之类的大国，均确定了由货币当局负责内部均衡、而由财政当局负责外部均衡的分工。由于外汇储备更多地涉及外部均衡问题，这些国家自然都选择由财政当局来主导外汇管理体制，并负责制定汇率政策。
由财政部门或专设机构主导外汇管理体制的最大好处，在于可以切断外汇储备与基础货币供给之间的直接联动关系，阻隔汇率变动可能对货币政策产生的直接影响。同时，由于隔断了不稳定的外部冲击，货币政策的独立性得到加强，其调控国内经济运行的能力也得到提高。
小型开放经济体的情况则不同。由于它们几乎不存在可以自我支撑的国内经济体系，其经济运行是高度依赖全球市场的。这意味着，小型开放经济的内外均衡具有一致性，基本上不存在所谓的内外均衡冲突问题，也就无所谓内外均衡的职能分工问题。同样由于小型经济的经济发展高度依赖外部环境，保持汇率稳定，实现外部均衡，在多数情况下总会成为压倒一切的目标。新加坡以及我国香港地区便是实例。这两个经济体事实上都不拥有真正意义的中央银行，也不存在真正意义的货币政策。如果一定要作比较，那么，他们的货币政策的唯一目标就是保持汇率稳定。在这种情况下，选择由货币当局负责外汇储备的管理，以确保本国基础货币供给与外汇储备的变动保持同步变动关系，是实现汇率稳定和整体经济正常运行的必要条件。
第二，外汇储备资产的多样化。在外汇储备管理模式的选择上，储备规模较大的国家倾向于对外汇储备进行分档管理。其外汇储备管理的目标，在常规的流动性之外，均有一定的收益率要求。
从国际比较来看，外汇储备较少（对汇率干预要求较低）的国家，由于持有外汇资产的机会成本较低，通常采取的是较为简单的管理模式，其储备管理的首要目标大都是维持较高的流动性，对外汇储备的收益性没有太多的要求。而在那些储备规模较大的国家（主要集中在亚洲地区）中，出于提高管理效率的考虑，往往对外汇储备实行了分档管理，在确保外汇储备流动性的前提下，将多余部分进行收益率较高的各种投资，以提高外汇储备的整体收益水平。
比如，从1997年开始，韩国货币当局便将储备资产分为流动部分、投资部分和信托部分三个部分来管理，并对不同的部分设定不同的投资基准。流动部分由美元存款和短期美国国库券组成，每季度根据储备现金流来决定合适的规模，追求高度流动性的目标。投资部分投资于中长期、固定收入的资产，追求收益率目标。以上两个部分的外汇储备均由韩国银行的内设机构进行管理。信托部分同样追求收益率目标，不同的是，这部分外汇资产是委托给国际知名的资产管理公司进行管理的。根据韩国银行的解释，设置这一档的目的，在于提高储备收益的同时，提供一条向国际知名管理公司学习先进投资知识的途径。自2003年开始，韩国进一步成立了由政府全额出资的韩国投资公司（KIC）。从功能设置来看，该公司将作为一个资产管理公司，逐步接受韩国银行和财政部的委托，管理一部分外汇储备资产。
新加坡政府亦然。与韩国不同的是，它不仅将国家外汇储备分出两档，而且该两档的储备分别交由金融管理局和政府投资公司（GIC）来持有并管理，从而实现了机构分离。在这种安排下，新加坡金融管理局持有的外汇储备主要用于干预外汇市场，及作为基础货币发行的保证，目的是维持新元汇率的稳定。而新加坡政府投资公司，作为一家由政府全额出资的资产管理公司，则接受政府管理外汇储备的委托，通过其6个海外机构，在全球主要资本市场上对股票、公司债券、货币市场证券、甚至金融衍生产品进行投资，来实现外汇储备收益的长期增长。
我国香港特区也将外汇基金分为支持组合和投资组合两档来实现分档管理。支持组合为货币基础提供支持，进行外汇市场干预，以此确保港元汇率的稳定。投资组合则保障资产的价值及长期购买力，追求较为长期的投资收益。投资基准由外汇基金咨询委员会制定，其主要内容包括外汇基金对各国及各环节资产类别的投资比重及整体货币摆布。外汇基金雇佣全球外聘基金经理负责管理外汇基金约三分之一的总资产及所有股票组合。
值得注意的是，类如美国、英国这样的发达国家，虽然凭借其本币在国际金融体系中居于“关键货币”地位而不保持大量外汇储备，但是，其外汇储备管理也都含有“在保持流动性和安全性前提下争取实现利润最大化”的目标。
中国外汇储备管理体制改革的可行方向
中国外汇储备的迅速增长，是由一系列国际和国内因素造成的。就国际而论，全球经济失衡当推首因；就国内而言，储蓄过剩并造成国际收支顺差，则属根源。特别需要注意的是，大量研究显示：无论是全球经济失衡还是国内储蓄过剩，都是由一系列实体经济因素和体制因素造成的，要在短期内矫正它们绝非易事。这意味着，外汇储备持续增长，将是我们在今后一个较长时期中必须面对的情势。鉴于外汇储备的增长已经成为影响我国经济运行日益重要的因素，并已显示出若干负面影响，鉴于我国现行的外汇储备体制已经不足以应对这种新的复杂局面，改革传统的外汇储备管理体制，创造一个灵活且有效的制度框架，已成当务之急。
建立全球配置资源的战略。面对国家外汇储备迅速增长的局面，人们直观的反应是要将外汇储备“用掉”。我们认为，这种看法过于简单化。应当清楚地认识到这样的事实：如果我们当真能够大量购买国外的资源、产品和劳务，亦即为外汇储备找到规模巨大且稳定的非金融用途，外汇储备就不会增长过快了。反过来说，外汇储备所以增长过快，正是因为我们“用”不出去。在此情势下，简单地为了减少外汇储备而不计成本、甚至浪费地“用掉”我们用国内资源和产品交换而来的外汇储备，肯定是不足取的。
有鉴于此，面对外汇储备不断增长的局面，应当提出的任务是促进外汇储备多渠道使用。综合别国经验和我国的实践，这既包括外汇资产持有机构的多元化，也包括外汇资产投资领域的多样化。
中国的经济发展正站在一个新的历史起点上。在过去近30年改革开放取得巨大成果的基础上，今后的中国经济发展势必更广泛和更深入地融入全球经济的运行之中。因此，更加积极、主动地运用全球的资源来为中国的经济发展服务，或者说，着眼于全球经济运行来规划我国的资源配置战略，应当成为中国经济进一步发展的立足点。毫无疑问，外汇储备管理体制的改革应当被有机地纳入这一全球化发展战略之中。具体而言，我国外汇储备管理体制改革的主要目标是：更加有效和多样化地使用外汇储备，实现商品输出向生产输出和资本输出的转变，并借此在全球范围内实现我国产业结构优化。
改革之一：国家外汇资产持有者的分散化。迄今为止，我国依然实行比较严格的外汇管制。在现行的框架下，绝大部分外汇资产都必须集中于货币当局，并形成官方外汇储备；其他经济主体，包括企业、居民和其他政府部门在内，都只能在严格限定的条件下持有外汇资产。这种外汇管理体制是与传统体制下国家外汇储备短缺的情况相适应的；而今的情况是，我们已经开始为外汇储备积累过多及增长过快而苦恼。适应上述变化，放松外汇管理已经势在必行。近来有关当局提出了要大力推行“藏汇于民”战略，正是适应了这种转变的趋势。
在我们看来，我国外汇储备管理体制的改革，就持有主体多元化而言，就是要将原先集中由人民银行持有并形成官方外汇储备的格局，转变为由货币当局（形成“官方外汇储备”）、其他政府机构（形成“其他官方外汇资产”）和企业与居民（形成“非官方外汇资产”）共同持有的格局。这样做的目的有二：其一，通过限定货币当局购买并持有的外汇储备规模，有效地隔断外汇资产过快增长对我国货币供应的单方向压力并据以减少流动性，保证货币当局及其货币政策的独立性；其二，为外汇资产的多样化创造适当的体制条件。
从某种意义上讲，汇金公司的设立和有效运行，标志着外汇资产持有主体的多样化进程已在我国展开。只不过，在目前的体制框架下，汇金公司的法律地位并不明确，相应地，它与央行的资产负债关系也未界定清楚。因此，为了进一步推进我国外汇储备管理体制改革，一方面，我们应尽快明确汇金公司的法律地位及其功能，另一方面，根据国家对外开放的需要，还可再设立若干预汇金类似的专业化投资型机构。
在这里需要特别强调专设外汇管理机构的重大意义。在经济全球化的大趋势下，设立专业性政府投资公司来管理部分外汇资产，具有积极参与国际金融市场、学习先进金融知识、了解市场最新动态、提升国家金融竞争能力的战略意义。在这方面，新加坡和韩国专设政府投资公司（新加坡的GIC、韩国的KIC）的经验值得我们借鉴。
改革之二：与持有主体多样化相适应的外汇资产多元化。一些研究者指责我国的外汇储备都用于购买美国的政府债券，从而造成外汇储备收益的低下。以上分析表明这是不确实的。事实上，自从上个世纪末期以来，我国外汇储备，无论就其币种而言还是就其资产种类而言，就已经多元化了。因此，所谓外汇资产多样化的任务，就是在原先有效操作的基础上，对官方外汇资产做出明确的功能划分，并确定相应的管理机构，同时规定适当的监管框架。
在总体上，我们应当将国家外汇资产划分为两个部分。
第一部分可称流动性部分，其投资对象主要集中于发达国家的高流动性和高安全性的货币工具和政府债务上。这一部分外汇资产形成“官方外汇储备”，主要功能是用于为货币政策和汇率政策的实施提供资产基础。毫无疑问，官方外汇储备应继续由央行负责持有并管理。
第二部分可称投资性部分，它主要被用于投资在收益性更高的金融资产上。从持有主体上看，其中一部分可交由其他政府经济部门管理，形成“其他官方外汇资产”，主要用于贯彻国家对外发展战略调整，在海外购买国家发展所需的战略性资源、设备和技术，或者在海外进行直接投资，或者购买具有一定风险的高收益国外股票、债券、乃至金融衍生产品。应当指出的是，只要制度设计得当，央行也可以持有一部分非储备的其他官方外汇资产。当然，在账目上，这部分外汇资产应与央行的资产负债表明确地划分开来。其余的外汇资产（非官方外汇资产），应当按照“藏汇于民”的思路，配合外汇管制放松的步调，鼓励由企业和居民购买并持有。
改革之三：划定货币当局持有的“官方外汇储备”规模。外汇储备管理体制改革的必然内容之一，就是将一部分外汇资产从货币当局的资产负债表中移出，形成其他官方外汇资产和非官方外汇资产。这种分割的关键，在于比较合理地确定应由央行持有并作为官方外汇储备的外汇资产的规模。
关于由央行掌握的外汇资产（外汇储备）规模究竟应当有多大，可以有不同角度的测算。根据韩国和我国香港地区的实践，央行掌握的外汇储备规模可以根据如下四项因素来确定。其一，传统的三项外汇储备规模决定因素；其二，根据国内金融市场对外开放程度，依据外资在国内金融市场中投资所占的比重，估计出在最坏的情况下，外资撤出可能造成的不利影响；其三，根据历史经验，计算出本国汇率的波动幅度，估计在最坏的情况下，汇率剧烈波动可能造成的不利影响；其四，根据调控货币供应量的需要，估算出为了使货币当局能够履行其正常功能，需要有多大规模的外汇资产作为其货币发行的准备资产。
综合考虑以上四项因素，大致上可以估计出应当保留在央行资产负债表中的外汇储备规模。仔细分析这些决定因素，可以看到，其中有一些因素是相互覆盖的。因此，最适合官方外汇储备规模可以根据短边原则予以确定。我们认为，在上述四项因素中，对外汇储备需求最大的因素，应当是作为基础货币的支持资产。鉴于当前我国基础货币的规模约为65232.44亿元人民币的现状，建议由央行持有的用于货币政策操作的外汇储备规模保持在5000～6000亿美元。
建立“其他官方外汇资产”的融资机制。由货币当局之外的任何机构购买和持有外汇资产，都有一个如何为购买外汇资产筹集资金的问题。这一问题，构成外汇储备管理体制改革的争论焦点之一。
对此，日本财务省多年的实践为我们提供了逻辑清晰且有价值的借鉴。在日本，官方外汇储备的主要部分是由财务省持有并管理的。财务省通过“外汇基金特别账户”（FEFSA）来管理这笔外汇储备。FEFSA由外币（主要是美元）基金和日元基金两部分构成。当需要购买美元时，则动用日元基金；当需要购买日元时，则动用美元基金。
迄今为止，FEFSA筹集日元资金的基本手段是在市场上发行短期融资票据（Financial Bill，FBs）。在法律上，FBs被定义为调节资金余缺的现金管理券，由于这笔负债对应的是等值外汇资产，在经济上具有自我清偿的特征，所以，它不被记为政府债务。换言之，发行FBs，无论其规模如何，均不会增加政府债务。在这里，筹集资金和运用资金的性质和特征，与证券投资基金的发起和运作颇为类似。
更具体地说，日本的FEFSA系统由两部分构成：外汇交易基金和外汇交易基金特别账户。前者是政府交易外汇的基金。根据日本政府预算法，其余额和买卖均不记入政府预算；而后者则由交易产生的利润与损失、在外汇干预过程中产生的利息的收付构成。根据日本政府预算法，后者要记入政府预算的收入与支出项中。
我们认为，日本的FEFSA通过发行FBs来为其持有的外汇储备提供本币资金的融资安排，特别是，日本法律对FBs性质的认定以及相应的制度和预算安排，对我国有着直接的借鉴意义。
从融资技术上分析，我们更加主张发行外汇基金债券（如我国香港金管局的做法）来收购外汇资产。由于外汇基金债券是一种资产支撑债券（ABS），其自偿性更为明晰，其“对冲”的功能也更为显著。
尽快出台外汇管理法。外汇储备管理体制的改革无疑是一项既复杂又具有极强政策性的工作，应当在法律、法规或行政性规章的规范下进行。外汇管理法规的功能是：厘清职责、加强管理、增加透明度和便利监管。我们认为，除了保留相关法律法规中目前仍然适用的内容之外，在外汇管理法（或行政性规章）中至少还应当增添：国家外汇资产的定义和分类；官方外汇储备的管理目标、管理机构、职责、资产构成；其他官方外汇资产的管理目标、管理机构、职责、资产构成；官方外汇储备及其他官方外汇资产之间的关系及预算处理原则；购买和持有其他官方外汇资产的筹资安排；对官方外汇储备及其他官方外汇资产的监管，等等。
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