公共职位的配置失衡及原因分析，本文主要内容关键词为：职位论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2010)06-0020-06
公共职位数量规模是受经济、政治、社会等诸多因素影响的。数据表明，我国公共职位的绝对规模并不大，相对规模与发达国家相比也不算太高。但近几年不断升温的公务员考试热，却折射出了我国公共职位数量规模配置过程中出现的诸多问题。以报考中央国家机关(包括中央国家行政机关派驻机构和中央垂直管理系统所属机构)公务员的人数为例，从2001年近33 000的报考人数增至2007年的740 000人，在短短七年内报考人数增长了22倍。2009年国家公务员考试更是历史上争夺最为激烈的一年，中央机关及其直属机构报考总人数突破百万大关，达105万，中国残联的一个职位有4 723人报考，创单个职位报考人数之最。当年拟招录人数为13 500人，考录比例高达78∶1。国家公务员考试的热度大有超过高考成为“天下第一考”之势。这一现象不仅反映出了公共职位的稀缺性，更重要的是揭示了公共职位数量规模配置过程中的失衡。
一、公共职位数量规模配置失衡的主要表现
(一)行政成本攀升，效能下降
行政部门是一个非营利性的公共权力机构，它的活动经费主要来自国家财政拨款，因而，缺乏成本意识是普遍现象。所谓行政成本是指政府组织行政活动对经济资源的消耗。从狭义的角度看，政府组织正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等。行政成本本身不会带来直接的经济效益，但却是政府运行所必需的。公共职位增多，公务人员数量增加，政府用于官员日常开支的部分增多，必然导致行政成本攀升。管理学中有一条著名的R·B·苛希纳公式：若实际管理人员比最佳人数多三倍，时间就要多花两倍，成本则要多花六倍[1]。政府组织往往会为了自身的各种利益或者迎合民众的喜好而不断扩大政府机构和开支。在等级制官僚体制中，由于受“彼得原理”的影响，官僚机构更容易产生“每一个岗位最终往往会被一个不适合履行其责任的雇员所占据”的现象。因此，相比于私营和中介机构，在政府机构中的很多岗位上充斥着不合格的政府官员，这无形中会影响到政府的效率和效能。政府为了提高效率就经常增加人员和开支，如此，又会产生新的机构和人员以及新的政府开支项目[2]。政府并不是一种生产性的组织，当其组织规模超过一定程度时就会导致政府运行和管理的成本非常高。1978年，中国党政机关、社会团体的工作人员为430万人，1990年为929万人，比1978年翻了一番，2001年达到了1 087.5万人，官员人数的增长速度超过人口的增长速度和财政的承受力。“庙多罗汉多”的状况使得“食之者众，生之者寡”[2]。全国一半以上的县级财政相当吃紧，财政赤字占GDP的比重逐年增大，各级财政大多处于“吃饭财政”的水平[3]。据2008年3月全国政协十一届会议中九三学社提供的一组数据显示：我国行政成本高出世界平均水平25％，当前吃财政饭的总人数已达4 000多万人，相当于二十多人就有一个是吃财政饭的，目前约有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内年耗用人民币3 000亿元[4]。
行政效能是政府组织预期目标的实现程度。政府管理效率有两个方面的含义：一方面是行政管理过程中良好的工作状态、有效性和高速度；另一方面指政府管理的结果，即政府开展行政管理活动给社会带来的效益。政府对社会的全方位的干预只会导致政府决策和执行的低效率，而官僚机构过度膨胀所引发的公共职位扩张，则意味着资源配置的无效率。公共选择理论将行政部门的无效率概括为四种类型：多余的行政成本、多余的行政产出、行政产出的短缺、生产性努力的低水平[5]159。
公共职位数量规模扩张是官僚组织自我膨胀的结果，它标志着社会福利的损失。国家和市场一样，都可能失灵，政府本身也存在难以克服的弱点和缺点，这使得政府不仅不能弥补市场的缺陷，甚至会使资源的配置更无效率，最终使实现的社会福利水平更低[5]13。公共职位数量规模扩张，人员增长，使得社会资源更多地为政府及其工作人员占据，供社会公众直接使用和支配的资源减少，而政府机构的工作人员及其所提供的公共服务与公共物品往往超过社会资源最优配置时的所需数量，又造成了社会资源的极大浪费，导致整个社会福利水平下降[5]265。
(二)人力资源配置错位，人才浪费
在人力资源配置领域，人尽其才是最优的配置状态。公共职位数量规模配置失衡不仅是人力资源配置错位的表现，而且也是引发社会劳动资源配置失衡及人才浪费的直接诱因。由于用人观念和制度安排存在欠缺，我国的人力资源没有得到充分的发挥，人才浪费情况触目惊心。据《中国青年报》2005年7月24日报道，仅2005年我国就有2 500万人因没能“尽其才”而被无端消耗，造成的损失仅经济指标一项已超过9 000亿元。近几年，公务员考试热度连续几年居高不下，大量人才瞄准政府公职，这势必进一步强化中国社会结构中业已存在的“官本位”取向。2007年4月8日，《齐鲁晚报》报道：上海一项涉及4 000人的入户调查显示，仅有1％的人愿意做工人。就业意向根据频率高低依次为政府机关、事业单位、垄断性企业、金融保险和竞争性企业等。早在1983年就有人在北京市做了职业声望调查，结论显示，很多人的最终目标是在国有或者集体所有制部门中获得一份工作。在不同年龄群体中的统计表明，除16岁到30岁的人将党政机关领导干部排在第二位之外，其他年龄段都排在第一位，可见，当代中国人择业取向上的公共职位意向之强。也有人于1999年7月至8月在全国63个城市对2 599名16岁以上的城市居民进行了一次关于职业声望的抽样问卷调查。问卷中一共设计69种职业，请被调查者根据各自的主观感受对所列职业的价值进行评价。数据调查结果显示，排在前十名的依次是市长、政府部长、大学教授、电脑网络工程师、法官、检察官、律师、高科技企业工程师、党政机关领导干部、自然科学家。前十名中有五种职业属于公务员。而税务管理人员、工商管理人员、党政机关一般干部依次排在第12，28，37位。公务员群体的市长、政府部长等声望分数在90分以上，党政机关一般干部的声望也为73.3分[6]。
职业是最重要的分层标准，财富和声望都依附于职业的标准。结构—功能主义创始人帕森斯的论断在当前中国社会是说得通的。人们可以根据所从事的职业来判断各自所处的社会地位，因为职业分层的具体内容主要表现为权利、收益和声望上的差别，不同的职业由于对经济资源的占有和控制能力差异、拥有权威的差异，以及所具有权力大小的差别，进而导致了各种职业在收益和报酬上的差别[7]。
生产性、技术性、知识性的行业，如工商、科技、教育等的地位显要与欲求旺盛是社会良好发展的标志。而一个政府职位数量过分膨胀或者人人都想入仕为官的社会，绝非一个发育正常的社会。在一定时期，一个社会的人力资本存量是一定的，投入政界的人力资本越多，用于直接生产和财富创造的人力资本就越少，经济增长就越慢。国务院发展研究中心人力资源研究培训中心副主任林泽炎说：“美国80％的优秀人才集聚在企业，而我国只有30％左右的人才在企业。”科教人才、职业技术人员、商业人才不惜一切代价涌入政府行政部门，造成行政部门人力资源的相对过剩和行政机构膨胀，而科研、职业技术和商业人才相对匮乏。因此，越是做到了“野无遗贤”，就越是意味着把更多的人才拉到仕途上“集中销毁”[8]137。
(三)公共职位数量规模结构失调，官多兵少
抛开统计数字，单纯从公共职位数量规模配置角度分析，可以发现我国目前在公共职位配置方面存在的突出问题是结构失调，官多兵少。由于长期受计划经济和传统政府职能的制约，我国政府机构人员膨胀的主要表现为，具有各种级别的“官”过剩，官员岗位和辅助人员岗位的结构设置不合理。坐机关的多，当领导的多，做具体事情的少。另外，管理“产品”的各种经济管理部门的官员比较多，政工干部比较多，从事机关内部服务的后勤干部和工勤人员(他们不算官员，但是消耗行政经费)比较多，而从事社会保障和各种权利保障工作的政府部门的官员和能创造性地处理各种行政问题者相对较少[3]。有时，往往在每一次人员精简之后，都有大量的人拥有了官位。目前，我国的官兵之比为1∶0.84，远远超出美国的1∶1.7，日本的1∶3.6。这些人员结构的不合理必然造成行政人力资源的浪费[9]。从整体上看，行政一线人员与行政机关人员比例失衡，在很大程度上带有计划经济的痕迹，不适应社会主义市场经济发展的要求。
官兵比例是一个单位内领导班子成员或部门领导与下属人员的比例。科学的官兵比例可以优化政务类公务员与业务类公务员的配置，有助于平衡公务人员数量规模，从而产生良好的规模效益。官多兵少的非正常现象，必然带来许多负面影响，并产生不良后果。官多，一方面导致行政成本提高，据估计每增加一个省部级干部财政要多支出100万元；另一方面造成大量的具体工作没“兵”干。英国著名学者C·诺思科特·帕金森认为，造成这一现象的原因在于：一是当官的需要补充助手，找助手则要两个或两个以上，使助手之间相互牵制，抑制对方的提升；二是当官的彼此之间制造出事情来做。这一精辟论述道出了行政机关充满矛盾、相互扯皮、互相推诿、程序繁多、效率低下、机构臃肿、人浮于事的原因，也解释了一些部门领导不敢启用高素质人才的真正原因[10]。
(四)地方政府官员积重难返，比例失衡
通常情况下，公共职位数量规模配置在中央和地方呈现出较大差异：中央政府在配置方面要明显优于地方政府，且配置较为适当，几乎很少存在人浮于事的现象，问题更多的是出在地方而不是中央，“公务员层次分布不合理，地方政府比例过大，中央政府人员比例过小”[11]。一般而言，地方和基层政府直接面对广大公众，承担着大部分公共管理事务，理应比中央政府雇用更多的人员，设置更细致的职位。但由于缺乏严格的法律约束，地方政府中的公共职位数量规模出现监管失控，冗员充斥，人浮于事，贪污腐败，并日趋严重，改革难度较大。近几年，全国干部队伍以每年100万人的速度增长[1]。2007年4月27日，人民网报道：截至2003年底，我国公务员的总数是636.9万人，其中中央机关有475 000人(包括中央机关在地方的派出机构、垂直管理机构)，省级机关有535 500人，地市一级有1 446000人，县一级最多，有2 852000人，乡一级有1 061 000人。有资料显示：省一级机关1989-1990年期间就增加处级以上干部职位2 000个，有的省级机关中的厅、处级干部数占全部干部的40％左右，某县的乡镇干部中，副乡级占65％，县直机关副乡级以上干部占了55.7％。据国家统计局等11个部委对全国1 020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19人，其人员达290人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数[12]。在此，我们以美国的中央与地方官员比例作对比。美国的农业部有十多万雇员，商务部有3万多，2002年美国联邦政府文职雇员共有269万人(其中全职人员242.6万)，州和地方政府雇员1 834.9万人(其中全职人员1 383万)，联邦政府雇员占总人口的比例不到1％。2002年，在联邦雇员中，只有不到10％(18.9万)在华盛顿地区工作，绝大多数分布在全国及世界各地的管辖区、现场或地方办事处[13]。
公共职位数量规模的扩张有其正常的一面，但更多的是非正常的人为因素。一方面官僚组织机构的自我膨胀性、公共职位自身优势和公共管理需求扩大使得公共职位数量规模呈现规律性扩张趋势，我们将其称之为公共职位数量规模的正常增长机制；另一方面，政府本质异变、官本位思想、法律规制体系不健全以及裁减压力和出口不畅则构成了公共职位数量规模扩张的非正常诱因。
二、公共职位数量规模配置失衡的原因分析
(一)政府组织的自我膨胀性
关于政府自身规模膨胀的问题，国内外学者早已有所论述。国内曾有学者指出：“纵观中国人事制度史，可说是一部‘官冗’发展史。”[1]还有学者指出：“自从人类社会有了政府以来，政府规模的非理性膨胀，就一直处于一个周而复始的运动过程中。”[14]美国学者乔尔·阿伯巴奇批评说：“现代世界的一个持久性增长的产业似乎是国家机关产业。”[15]美国前总统里根认为，政府不是解决问题的途径，政府就是问题本身。新公共管理运动改革的基本依据是政府太大了，花费太多了，管事太多了。C·诺思科特·帕金森通过帕金森定律告诉我们，官僚机构的特点之一就是行政权力不断沿水平方向和垂直方向自觉地、不断地自我扩张，自我繁殖，自我膨胀。安东尼·唐斯将政府组织具有的自然扩张倾向认定是一个带有普遍性的现象。政府具有天然的垄断性，且其地位是唯一的，这就为其机构和开支的膨胀打开了方便之门。作为消费者，公众不具有选择公共产品的条件，这势必造成，政府既无必要也无动力像社会组织、经济组织那样精心考虑自己所生产的公共产品的成本，考虑自己产出的质量与效率，由此，只要能够维持基本的社会认可度，政府就可以利用垄断优势来隐瞒产品的成本，获取高的政府垄断收益，并肆意扩大解决问题的难度，寻找机会增加政府机构和人员，扩大政府的预算规模，从而导致政府组织与职位数量规模的扩大。
(二)公共管理发展的自然需求
公共选择理论假定官僚机构是对需求作出中性的有效的反应的被动代理人，一旦公共物品的需求确定下来，其供给就会自动的适量产生[5]。随着社会变得更加复杂，产生了更多的冲突，需要通过非市场行为特别是政府行为加以解决；现代社会不断增长的人口和财富，加大了许多组织的平均规模，规模巨大正是官僚主义的特征；随着社会财富的增加，社会成员更加需要由非市场组织生产的产品[16]274。政府自产生以来，就具有不断扩张的倾向和实际表现，特别是近代以来，为解决严峻的诸如环境、就业、社会保障等方面的社会问题，处理复杂多变的国际问题以及维护政府组织在公众中的形象和威信，政府组织成了各种社会需求的中心[17]。国民经济发展水平越高，对社会公共事务的需求量就越大，国家职能范围的扩大及人口增长都会带来公共需求的增加。每项新的政府职能的出现，都或多或少地意味着一个新的政府机构的出现，即使在没有设立相应的机构的情况下，也需要有专门的人员去承担这项新的政府职能。“自从人类社会有了政府以来，政府规模的非理性膨胀，就一直处于一个周而复始的运动过程中，因为政府与社会的复杂关系不断地推动着政府规模的扩大。”[14]著名的“瓦格纳法则”表明，政府组织必然随着社会的发展而扩张，政府规模反复性、周期性扩张的主要原因在于：第一，随着工业化的迅速发展，要求社会环境、经济秩序和市场机制由国家出面加以保护；第二，为保障市场机制对经济发挥调节作用所必需的社会“环境条件”，完善法律法规、规章制度以及维护社会秩序的诉求必将随之增加；第三，工业化的结果使社会生产更加复杂化、专门化，这就需要由国家提供高效率的公共服务，随着社会的发展，政府组织从事物质生产的经济活动会越来越多，尤其是随着生产率的明显提高，规模较大的公共企业较之规模较小的私人企业更具优势，这一发展促进了政府组织对生产领域的介入；第四，随着社会的发展，社会对公共物品或劳务需求随之增加，而这些活动只有通过政府组织来提供才最经济，社会公共基础设施是自然垄断性行业，投资大，私人无力经营，但这些又是社会进步与社会稳定所必需的项目，所以，政府有能力予以生产。因此，瓦格纳预测，在50-100年后，这一规律仍将发挥作用[18]。
从政府规模发展以及建设服务型政府的长期趋势看，政府规模的增长趋势也在所难免。比如，随着人均收入的增长，政府支出和公共部门的规模必然扩大；在城市化的背景下，当区域内人口聚集到一定程度，对于公共管理和公共服务的需求就会相应增加；随着科教文卫和社会保障事业的发展，政府也会增加用人；等等。因此，对于公共职位数量规模的增长要作全面客观的分析，不能一概而论。
(三)公共职位的超强吸引力
公共职位本身具有的职业优势是造成公共职位数量规模配置失衡的重要原因。人们为什么总是乐于谋求权力、入仕当官？为什么这一职业需求在历史上一直长盛不衰？这在很大程度上源于公共职位本身所具有的高附加值。
1.地位与身份优势。从历史上看，职业凸显最明显、持续时间最长的职业是官职。公共职位本来是一种职务，是因公众需要而设置的一种管理岗位。但在封建社会中，公共职位不仅具有这种功能，而且集名、利、权为一体。它具有高于平常职业的尊贵的等级地位和荣誉，占据公共职位者身价倍增，光宗耀祖，延及子孙。公共职位与权力紧密联结，权，神通广大，在有人治而无法治的封建社会中，有了权就有了一切。正因为公共职位具有如上价值，才为士子们所积极追求，甚至经数十年寒窗之苦老于场屋也锲而不舍，无才者不惜破费万贯而捐纳官职，而一旦得官，便为保住乌纱而竭力经营。正如《宋史·职官志》所说：“昧利者多，知退者少。”公共职位总是处于职业活动中的显要和核心位置，势必带来高的附加值，这就造成对于官位的需要不可能供不应求，而只能是供大于求，入大于出。
2.待遇优势。人们对职业的评判，不仅是一种行业职守判断，更是一种社会地位的综合评价，包括权力、财富、声望等。关于公共职位的职业评价，有学者分析说：“第一，政府能够提供比任何私人机构都更大、更多的荣誉和成就感。如果从业者在谋生之外有任何超功利的需求，一切超功利的荣誉显然都与公共利益相关，而且公益度越大成就感也越大。而政府提供的几乎所有的职位，都是直接为公共利益服务的。政府职位的荣誉感与公共权力也密不可分。政府为职员提供私人机构没有的特权，仅仅是正当地行使这些特权，就足以产生特别的社会荣誉感，用老百姓的话说就是特有‘面子’。此外政府能提供比任何私人机构更多的升迁机会和成就空间。第二，由于政府的垄断地位，使它永远不会破产。政府能够提供比任何机构都更稳定的一个职业与生活保障。政府有优势做到一点，就是让公务员成为全社会最有安全感的一种职业。”[19]“行政人员通常职位较高，比生产人员拥有更多的工作安全感和稳定感。不管在人事上有任何裁员，非行政官员往往是最先被解雇的。”[16]21担任公职通常被视作最稳定的职业，有固定的薪俸收入和福利待遇，可以免除为生计奔波之劳，专心于事业与工作。一旦获得公共职位，用来衡量其劳动价值的工资就将增加，福利待遇趋好甚至终身化，各种补贴高标准化，还能享有政府提供的住房、车辆、服务、补贴和津贴等待遇。国家公务员的住房通常都在一个城市交通便利的好地段，按照商品价来购买就需要一大笔钱，凭借公务员的工资根本不可能买下。公务员在单位食堂吃饭一日三餐也不到5元钱，还给报销一定的手机费，小孩上学都有所照顾。像这样隐性的无法用金钱来衡量的费用，都可以直接减少公务员的必要性资金支出，这就是说公务员的实际收入不是很高，但隐形收入和尽量少的资金支出是其维持职业地位的重要保障[20]。对于个别人来说，公共领域与私人领域的活动界限模糊还带来假公济私、寻租及各种灰色收入，这些都是吸引人们涌入官场的强大引力。
3.资源支配力。权力的行使和资源的支配都是在对职位占有基础上所衍生出来的，政府是利用公共权力办事的机关，政府的履职行动也就是权力的运作过程，利用政府职权可更方便地实现个人抱负与人生价值。政府是一个职业群，是系列化的掌握资源配置的组织群体，每一个机关都具有办事的能力和职权，系统内的亲和力与相互作用，势必彰显其关系能量，使供职于政府机关的人，办事的机会成本大大降低，边际收益大大增加[8]130。职位所能支配的资源不仅包括自然资源，还包括各种社会资源如人际关系等。在一个资源稀缺的社会，谁占据了公共职位，谁就掌握了权力，就能支配资源，这种对权力的占有和对资源的支配成为公共职位的又一魅力所在。此外，部分公务员掌握的政治资源具有延展性。因为公务员掌握社会资源的分配，所以，他们手中掌握的政治资源就有转化为经济资源、文化资源的可能；部分公务员亦有可能利用自身特殊位置获取一些实际利益而不被法律所追究。公务员由于手中掌握着资源配置的权力，所以社会地位高。加上政治资源具有稀缺性、流动性的特点，政治资源和其他不同种类资源之间就可以互换。通过不同类别资源之间的交换占有政治资源的人就可以尽量将掌握的政治资源效用最大化，利用职位优势获取较多的经济资源和文化资源，这也是大多数公民看好公务员职业的重要原因[20]。人事部对89个城市的一项就业统计显示，公务员职位只为大学毕业生提供1％的就业岗位，却吸引着30％大学生的目光[21]。数据统计显示，现在我国大学生实际自主创业的比例不到1％，而在发达国家，大学生毕业后创业的比例一般占总数的20％～30％。作为新生劳动力量，大学毕业生蜂拥非创新型、创造型的公务员职业，而真正需要年轻人参与进去的自主创业，却极少有人问津。
(四)“官本位”思想的影响
国家崇拜、政府崇拜、官位崇拜是中国传统政治文化的重要特征。“学而优则仕”、“商而优则仕”，“百业之首，官为贵”，以做官为首选职业的职业观深入人心。《元史》中对各种社会职业进行了排列，依次为“一官、二吏、三僧、四道、五医、六工、七猎、八民、九儒、十丐”[22]。当代思想家黎鸣将人性场分为官场、市场、情场三种。他认为中国是最典型的官场社会，即在中国一切以权力为中心，一切为权力服务，而且，中国人的性格深深地烙上了权力异化的痕迹。鲁迅先生也深刻地指出：“中国人的官瘾实在深……总而言之，那灵魂就在做官——行官势，摆官腔，打官话。”[23]所谓“官本位”就是“以官为本”，以官之大小衡量一个人的地位、成就和价值，一切为了做官，有了官位就什么东西都有了[24]。用唐太宗李世民的话说就是“止取今日官爵高下作等级”[25]。官本位实质上是一种官职崇拜，是一种以官为本、官贵民轻的社会群体心理，它意味着这样一种社会思潮，即官职是社会唯一的价值尺度和衡量系数，是人们首选的光宗耀祖、显示身份和地位的唯一象征。
改革开放以来，尤其是随着市场经济的日臻完善，人们的这种思想观念发生了前所未有的变化，但是，“官本位”在人们的职业选择过程中依然发挥着长期的影响力，许多人仍然怀有对官职的高度崇拜，这种根植于人们精神血脉中的政治文化在市场经济尚不发达的转型社会中，仍然主导着人们做官的动机[26]。人们不仅把“做官”当成一种职业，而且把它作为一种地位和荣誉的象征。这种职业选择取向，使得公共职位一直保持着对广大劳动者，尤其是年轻人的吸引力。许多人择业的首选目标是公务员，渴望有朝一日入朝为官，以彰显自己的社会地位和人生价值，于是对公务员岗位的争夺战变得日益激烈。一些既得利益者不愿意放弃公共职位，离开政府组织，而一些人则要想法设法挤进政府组织，为缓和这种矛盾而增设了大量虚职和闲职，导致政府内部从业人员增加，引起公共职位数量规模的非正常扩张。
(五)法律法规执行不严、监管不力
公共职位数量规模失衡在很大程度上还在于缺乏完整系统的法律规范，监管体系不健全，法律法规得不到严格执行。尽管我国对公共职位和政府官员规模编制立法活动的探索自奴隶社会就已经开始了，但直到今天，依然不能说建立起了科学规范、严格执行的编制立法体系和运行机制。
我国最早的一部关于职位编制的著作《周礼》成书于西周时期，书中详细地记载了各种职位及其职责和编制员额。之后，唐朝颁布了我国历史上最早的一部编制立法法律《唐六典》，其中不仅规定了各官职的名称、职责、编制人数，还规定了相应的惩戒机制，例如：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒两年。”这为封建时期统治阶级维护专制统治、规范职位设置和人员编制、减少冗官冗员提供了翔实的法律依据。在这一系列的严规厉法约束下的公共职位，为何依然呈现出大规模扩张的趋势？原因就在于执行不严、监管不力。统治阶级自身肆意违反法律，违背规则制度，随意设置职位，导致人员膨胀、机构繁杂。《新唐书·百官志》中记载：“太宗省内外官，定制为七百三十员，……然是时已有员外置其后又有特置，同正员。至于验校、兼、守、判、知之类，皆非本制。又有置使之名，或因事而置，事已则罢，或遂置而不废，其名类繁多，莫能遍举。”[27]新职既设而旧制不废，使机构叠床架屋，致使冗员增多。新中国成立后，我国先后制定和颁布了《国务院组织法》(1982年)、《地方各级人民代表大会和政府组织法》(1995年修订)、《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997年)、《地方政府机构设置和编制管理条例》(2007年)，以及《机构编制监督检查工作暂行规定》(2007年)。虽然法律体系的日益健全、法律法规的不断完善，为政府机构改革和控制人员编制提供了法律依据，但依然存在操作性、约束力不强的问题。尽管进行多次机构改革，但始终跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，政府机构及其人员不断膨胀，与此有直接关系。
我国现行权力监督机制缺乏应有的独立性和自主性，特别是党政监督实行“双轨制”，监督机关既受上级主管部门的领导，又受同级党委和行政机关的领导，这种监督实质上是一种“同体监督”。在同体监督之内，决策、执行、监督权混为一体，监督机关在很大程度上只听命于同级党委、政府，不仅难以监督同级，连下级也难以进行真正有效的监督。监督乏力最终引发了公共职位数量规模不受限制的扩张和人员机构的膨胀。除此之外，社会监督缺乏也在一定程度上助长了规模扩张的趋势。市民社会的弱小，公民缺乏自觉主动精神，参与程度较低，政府规模的缩小就没有外在的压力，也助长了政府扩张趋势。各种法律监督手段的缺失或无力，让政府权力处于不受或少受控制的地位，在权力扩张性的推动下，政府组织日益膨胀，同时带来公共职位数量规模日渐迅速的扩张。
(六)“出口”不畅与裁减压力
社会和公众日益为庞大的政府机构与人员规模所累，要求精简机构、缩减编制的愿望越来越强烈，但多次进行的机构改革，却始终没有能够取得较好的成效，其体制障碍就在于“出口”渠道不畅通。传统的公务员管理体制造成了“能进不能出，能上不能下”的局面，进入公职队伍系统之后便只能在系统内部调整升降，直至退休。在这个体制中，一方面许多不适合担任公职的人员进入公务员系统后不能适时退出，自身的社会价值和人生价值无法实现，虽然占据着公共职位，却不能很好地实现自己的目标，从而变成了在机关混日子的闲人；还有一些人虽然有充任公职的热情，但是却不能适应公共职位的岗位要求，影响了政府职能的发挥，无法为社会公众提供高效的公共物品和公共服务，他们则成了政府中忙忙碌碌的庸人。另一方面，适合担任公职的人员无法进入，整个社会的人力资源配置缺乏流动性，不仅导致了人才的浪费，也带来了政府行政效率的丧失，于政府、于社会都是一种巨大的损失。
机构改革中裁减人员所遇到的巨大阻力，是公共职位数量规模始终难以得到有效控制的内部障碍。公共选择理论认为，官僚机构中的长官和雇员以及国会议员，甚至包括大部分公众，都认为自己能够从机构的扩大中获益，在这样的背景下，裁减官员规模的动机却弱而又弱，以至完全没有[5]161。而在中国，权力的任何调整，包括职事的改配、职权的升降、职位的存废等，无不触及一部分人的既得权势和利益。官位的有用性，使它成为统治集团内部进行权利分配与再分配的物品，裁减冗员必然触动相当一部分官员的权利，遭到这些人的极力反对。所以，每当冗官滥增，成为严重的问题，不得不采取裁抑措施时，多数达不到预期目的，往往是以失败而告终。无论古今，皆然。唐代后期，曾进行了三次裁减冗官的尝试，但均未见成效。“自建议减员之后，物议不平”，后来朝廷让步，减少裁员，仍未能平息众怨，“道路怨叹，日闻于上”，有些官员“以减员招怨，并请复之”，朝廷不得不“采于群情，由是官员悉复”。宪宗、武宗时，又以“中外官员，过为繁冗”而进行两次裁减，招致“衣冠去者皆怨”，最后的结果也是逐渐复原。明代也曾进行过十六次裁汰冗官的工作，但最终都是冗官割而复生。官僚是封建王朝赖以实行统治的依靠力量，以牺牲一部分官僚的既得利益来进行自我精减，必然表现其软弱性和不彻底性[28]。新中国建立后，也曾进行过多次机构改革，比较大的也有近十次之多，但真正算得上成功的并不多见，其中一个明显原因就是，每次都以精减人员为口号，最终也是以人员难精减告终。这足见减人裁员之难。
可见，一端是公民社会的避让导致的外部压力缺失，另一端则是内部人流出的强大阻力，这两种因素共同作用，使得公共职位数量规模不断扩张，配置越来越失衡。