改进经济责任审计制度的构想，本文主要内容关键词为：经济责任审计论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、主要问题
（一）经济责任审计与国家审计的定义不相适应。我国审计理论界公认的审计定义是：审计是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性经济监督活动。《中华人民共和国审计法实施条例》对国家审计的定义是：审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。从以上审计定义可以体现出：审计部门的审计对象是单位；国家审计的目标是评价财政财务收支及有关经济活动的真实、合法与效益；审计监督由审计部门独立进行。而目前开展的经济责任审计，其审计对象在形式上是领导干部任职的单位，实质上是针对领导干部个人；其审计目标是评价领导干部履行经济责任情况；其工作独立性很难实现，如离任后审计（目前较普遍地采取离任后审计）情形下，被审计单位一般无法约束被审计的领导干部，审计部门靠审计手段不能取得被审计领导干部的配合，只能依靠干部管理部门或纪检监察部门。再如审计部门在实施审计前，需要由干部管理部门、纪检监察部门告知审计的具体要求和重点关注的问题，以及有关举报材料和其他相关情况，仅靠审计部门一家很容易产生审计风险。可见，经济责任审计的审计对象、审计目标和工作独立性，与我国审计理论界公认和审计法所规定的国家审计含义是不相适应的。
（二）经济责任审计法规与现行体制不协调。目前开展经济责任审计的主要法规依据是《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（行政法规），和《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》（部门规章）。但实际操作起来，与现行体制在诸多方面不协调。
１．与审计计划管理制度不协调。按照审计法律规定，制定年度审计项目计划的主体是审计机关，审计机关在审计计划管理中应居主动地位；而在经济责任审计中，年度审计项目计划的确定及追加调整，由干部管理、纪检监察部门根据党委、政府的意见提出，审计部门虽然参与，但实际上处于被动接受的地位。由于编制经济责任审计年度审计项目计划时不可能预知被调整的领导干部名单，一般也不能预知调整干部的具体时间，所以经济责任审计年度审计项目计划不符合年度审计项目计划的要素，一般只有被审计单位类型及其数量，而没有工作量、实施时间，无法在年度审计项目计划中合理均衡地安排任务，就连审计项目名称也无法确定。因此经济责任审计年度审计项目计划无法真正列入审计部门的年度审计项目计划之中，计划管理只是一句空话，实际上只能作为临时交办项目进行审计管理。
２．与干部管理制度不协调。经济责任审计法规要求普遍进行离任前审计，一般不搞离任后审计。但按现行的领导干部选拔任用和调配制度，正式任免前名单是保密的，不可能通知审计部门去审计，而正式任免后任用的领导干部很快上任，审计部门不可能违反审计程序那么快就完成审计。这样，实际做法是普遍进行离任后审计，特殊情况才搞离任前审计（如免职待岗等）。
３．与审计程序不协调。经济责任审计法规中忽视了审计机关审定审计报告后向被审计单位出具审计意见书这一必经程序。而按照法定审计程序，对被审计单位财政收支、财务收支（或资产、负债、损益）的真实、合法、效益情况的综合评价，提出被审计单位自行纠正事项和改进建议，必须在审计意见书中表达，审计决定书、审计建议书、审计结果报告都不能代替审计意见书。
４．与审计经费供给状况不协调。经济责任审计法规规定，经济责任审计所需的经费，列入本级财政专项预算。但各级财政预算都只是在行政事业经费中安排审计部门经费或审计事业费，其中包括开展经济责任审计工作的经费，很少能专项安排。
（三）在经济责任审计程序中，党政部门工作条理紊乱。审计部门属于政府序列，组织、纪检部门属于党委序列；组织人事、监察部门虽属于政府序列，但与审计部门没有隶属关系或管理关系。按照有关规定，党委部门与政府部门之间，不相隶属、管理的部门、单位之间，不得下达指示。审计法律规定：审计部门根据国家法律、法规，按照本级政府和上级审计机关的要求，编制年度审计项目计划，审计部门对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。而经济责任审计年度审计项目计划，是由审计部门根据组织人事、纪检监察部门的要求编制，实施审计前由组织人事、纪检监察部门向审计部门出具审计委托书（实际上就是下达审计指令），审计结果报告却主送本级党委或政府。有关文件规定，干部管理、纪检监察部门应及时将经济责任审计成果利用情况反馈给审计部门，实际上极难做到，只能由审计部门去请求告知。
（四）不利于领导干部经济责任评价的公平性。目前，审计部门的力量无法承担繁重的经济责任审计任务，只能“量力而行”“选择重点”，不能覆盖应当接受审计的所有或者绝大多数审计对象，只能对一部分或者少部分资金量较大、问题较多、反映较强的单位的领导干部进行审计。这不利于对所有领导干部的任期经济责任都公平地进行评价。
（五）经济责任审计做不到有系统的计划。基本上是临时交办的，所审计的单位大多也没有行业（系统）、资金、重要经济事项方面的同类性，不适合做综合分析，对宏观调控的作用不大。然而，监督宏观调控政策的实施，是审计部门根本性职能。再者，目前县级审计机关经济责任审计任务很重，甚至将大部分精力都用于完成这项任务，没有更多的精力筹划大的审计项目为宏观调控服务。因此，开展经济责任审计不利于审计部门发挥在国家宏观调控中的作用。
（六）经济责任审计的实际效果不佳。经济责任审计的预期效果是对领导干部任期内经济责任的履行情况做出客观公正的鉴证和总体评价，供考评领导干部业绩和职务任免时参考利用。但现在的经济责任审计在诸多方面达不到预期效果：
１．审计广度远未达到全面评价任期经济责任履行情况的要求。不仅对领导干部任期内所在单位作出的重大经济决策情况、与经济活动相关的内部控制制度及其执行情况、各项经济指标的完成情况难以进行全面的审计评价，而且在审计工作中偏重于财政财务收支的真实合法审计，很少进行经济效益审计，致使无法对领导干部经济责任的履行情况作出全面评价，尤其是领导干部履行经济责任情况的总体评价内容浮泛乏力。
２．审计的深度远未达到准确、公正评价经济责任履行情况的要求。由于目前对审计的内容要求不够统一、规范，加之审计人员多不精通经济（经营）管理，所以对于应审计内容的审查深度达不到应有的程度和水平，或者对不同领导干部的审计内容的审查深度相差较大，致使对一些领导干部的审计评价情况有失准确、公正。
３．由于深度和广度不够，致使审计结果中对一些问题的定性定量含糊其辞，影响了审计结果的利用价值。
４．审计结果的利用情况不尽人意。审计部门承担经济责任审计任务后，工作量明显加重，特别是县局工作量普遍增加一倍以上，而其辛辛苦苦的工作成果却不能被有效利用。因为在审计结果出来前，被审计的领导干部一般都已离任且上任新职了，党委和干部管理部门已履行完了任免的所有程序，要改变谈何容易。如果不是重大违法违纪问题，审计结果只能被当作历史档案资料。
总之，现在的经济责任审计工作令各方面都不满意：审计结果的利用者，对审计质量和审计结果报告的质量不满意；审计部门对审计计划的安排和审计结果的利用情况不满意。审计部门存在三个难以解决的问题：一是任务重，力不从心；二是审计执法范围、权限和审计手段不适应此项工作的需要；三是目前甚至今后相当长一段时期内，审计人员的素质、能力达不到经济责任审计工作的要求。
二、改进的构想
（一）审计机关不再承担领导干部经济责任审计的实施工作，而由独立的机构专司经济责任评价职能。成立各级经济责任评价工作领导小组和经济责任评价中心。领导小组成员为现经济责任审计工作联席会议各部门领导；评价中心为全额预算管理的事业单位，在同级领导小组的领导下，专门从事经济责任评价工作，向同级领导小组负责并报告工作。上级评价中心对下级评价中心进行业务指导：中央经济责任评价中心或全国性的经济责任评价协会，组织制定经济责任评价准则作为行业准则执行，重要的经济责任评价准则，报中央经济责任评价工作领导小组批准后发布施行。评价中心提出的评价报告，必须经同级领导小组审查通过后，方可对外出具或公布。评价中心可以承办其他经济责任评价业务，并按规定取得报酬，对其出具的经济责任评价报告自行承担民事责任。
（二）领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休前，或者在企业进行改制、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当无一例外地进行任期经济责任评价，以体现公平原则。
（三）评价中心可以利用有关职能部门、社会中介机构、有关单位的经核实确认后的工作成果，以提高工作效率。
（四）评价报告应当公开，各方面都可利用，主要作为对领导干部业绩考评和职务任免的依据。
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