“政府产权”范式的理论内涵及其对政府改革的意义，本文主要内容关键词为：政府论文,范式论文,其对论文,内涵论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1671-8402(2008)03-0004-11
一、引言
政府在现代市场经济中的角色尽管是一个老生常谈的理论话题，但是，这一话题无论是对发达的市场经济国家还是对新兴的市场经济国家来说，依然是一个不断探索的重大问题。从20世纪70年代末以来，在全世界形成了一个经济改革浪潮。在西方国家，以减少国家干预为主张的新自由主义思潮重新抬头，大多数前社会主义国家也开始了以市场化为目标的经济体制改革。这场新一轮世界性的改革浪潮的基本特点和趋势都是扩大市场机制，发展和完善市场经济，缩小政府干预和计划调控的范围。
这场改革在理论上争论的核心是如何看待和界定国家干预经济的职能，如何重新评价市场的作用。以科斯为代表的新制度学派认为，应当坚定地回到新古典的立场上去，最好不要依靠国家干预的办法来解决市场失灵问题，只要国家界定好产权(规则)，经济当事人通过市场的自愿选择、自主交换总能实现资源的最优配置和双方福利的改进。新经济史的代表人物诺思则主张通过长期的制度安排来解决外部性问题。在这一思潮中，斯蒂格利茨(2002)则独树一帜，对国家为什么会干预经济的问题从理论上作出了肯定的回答。
从现实的市场经济活动中我们可以观察到，自从庇古到凯恩斯为国家干预经济提出了一系列理论和政策主张之后，国家以不同形式干预经济生活已成为大多数西方国家的一种制度安排。离开了必要的政府干预，市场秩序出现的混乱局面会严重影响经济与社会的健康发展。但是，当政府充当干预经济活动的角色之后，一方面受知识和信息的局限，使得政府的经济政策与市场的运行机制出现不同程度的摩擦或冲突；另一方面，在缺乏有效监督和约束的情况下，受政府自身利益的驱动，政府往往偏好于运用自身的非对等性权力进行寻租活动，造成了对市场机制的严重损害。
那么，如何看待和解决“市场失灵”和“政府失灵”这一制度困境呢？如果说，外部性问题、公共产品的供给、社会收入分配的再调节以及反垄断等是现代市场制度所面临的缺陷或弊端的话，那么，在人类制度文明的演进或变迁中总会找到弥补市场制度缺陷的制度替代物。市场失灵的性质告诉我们，追求自身利益最大化的任何一个市场交易主体的交易权利是无法凌驾于别的市场主体的交易权利之上的，因而，解决市场失灵问题是一般具有平等交易权利的经济组织所不能企及的。而政府这种特殊组织所拥有的暴力性、强制性和不对等性权力正是对一般性的经济组织在交易活动所产生的纠正外部性需求的必要补充。从这一意义上看，政府在现代市场经济制度中已远远不是一个守夜人的角色，而是现代市场制度中的一个主体，成为解决市场失灵问题的一种必需的制度装置，它和一般经济组织之间在现代市场经济制度结构中存在着一种制度上的互补关系。但是，我们也必须看到，当政府的权力介入社会经济活动时，政府权力的暴力性、强制性和不对等性性质往往会导致政府权力顽固扩张，在一些转型经济国家，政府权力行为的无序性问题会更为突出。近年来，我国“民告官”的行政诉讼案件从1998年起呈逐年激增的势头。2001年，“民告官”案件首次突破10万件。从1992年受案不足3万件，增加到2001年的近11万件。据北京市高级人民法院副院长贺荣介绍，2001至2003年，行政案件的增长迅猛，这三年中所受理的行政案件数量，比12年前受理数量的总和还要多，约达8000余件。这些数据说明在城市拆迁、农村土地征用、社会保障等领域的利益冲突中行政权力的配置问题已经成为民众关注的焦点。
本文以为，解决政府失灵问题的办法不在于简单的缩小甚或取消政府干预，而应当在古典思想家有关政府理论的基础上，构建一个政府行为者理论，以有效地界定政府的行为权利，从系统的法律制度安排上解决政府职能的错位、越位和缺位问题，使政府的行为权利和市场制度结构有机匹配，这是解决政府干预与市场失灵矛盾困境的核心所在，也是中国在后改革时期由企业治理为重点向政府治理为重点过渡的关键。基于这一逻辑，本文拟从国家理论的演绎中透视政府权力的性质，构建一个关于“政府产权”的理论范式，以期为政府改革提供一个新的理论分析框架。需要指出的是，本文所提到的政府权力是指通过合法的法律程序所赋予政府的公权力；政府权利是指政府在履行公权力过程中执法者的行为权力及其所派生的合法的或隐形的利益。
二、国家及其代理人——政府的职能及其权利性质的研究文献回顾
政府在现代市场经济的制度结构中既然是一个不可缺少的特殊主体，那么，怎么看待国家及其代理机构——政府的权利性质及其在社会经济生活中的职能呢？对此，有必要从国家理论和政府理论演绎的逻辑进行讨论。
在西方理论界中，关于国家理论有两种不同的解释。一种是以斯宾诺沙、霍布斯卢梭等人为代表的契约论，这一理论认为，人们为了摆脱自然状态下的人与人之间的相互斗争，更好地保护自己的生命和权利，人们共同约定，订立契约，通过契约把自己的全部权利交给一个人或一些人组成的议会，使其担当起他们的人格，为订立契约者提供必要的保护。契约论作为西欧新兴资产阶级反对封建主义和神权的有力武器，无疑具有积极的历史意义。另一种国家理论是掠夺或剥削理论，即把国家看作是一个集团或阶级的代理机构，其职能是代表该集团或阶级的利益和意志来剥削其他集团或阶级。
上述国家学说从不同角度揭示了国家本质，有一定的说服力，但亦存在着某些局限性。契约论包含着社会成员通过交换权利以增进自身福利和社会福利的思想，这一点无疑是合乎经济学中的交换逻辑的，但其并没有进一步分析订立契约各方的利益要求，以及面临不同利益集团之间的斗争时，国家如何实现契约各方的利益最大化问题。剥削论虽对国家本质有着更深刻的概括，但其没说明国家作为统治者的自身相关利益，即国家与选民的互动关系以及国家如何通过促进经济增长来更有力地实现其统治。诺思从经济史的研究中，对以往的国家理论提出了批判，并从经济人的假说中提出了自己的国家理论。在诺思的国家理论模式中，把国家视为“是一种在行使暴力上有比较利益的组织”，“而一个享有行使暴力的比较利益的组织便处于规定和强制实施所有权的地位”。诺思认为，理解国家的关键在于，潜在地利用暴力来实现对资源的控制。离开了所有权便不能提出一种有用的国家的分析。由此，诺思描述了一个使福利或效用最大化的统治者的国家模型的三个基本特征：一是国家用一组服务——我们可以称之为提供保护和公正——来换取岁入(财政收入)，这种服务对国家来讲具有规模经济；二是国家为每个选民团体规定所有权以最大限度地增加国家的岁入；三是由于永远存在着能提供同一组服务的潜在的竞争对手(如其他政党或竞选者)，国家必然受其选民的机会成本的制约，统治者垄断权利的大小是不同选民团体替代密度的函数。
从这些基本特征出发，诺思把国家的基本职能界定为，“国家所提供的基本服务，是一些根本性的竞赛规则。”进一步讲，这些竞赛规则无论以不成文的习俗形式，还是以成文的法规形式发展，其目标有两个：一个目标是规定竞赛和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个所有权结构(即规定要素和产品市场的所有权结构)；另一个目标是，在第一个目标的框架内，减少交易费用，以促进社会产品的最大化，从而增加国家税收。
与以往的国家理论相比，诺思的国家理论的积极意义在于，一方面他建立了一组关于国家与选民、国家与代理人、国家与其他竞争者的关系，把国家纳入到社会结构的框架中来分析；另一方面，他把国家看作为一个市场角色，指出其行为与国家自身的成本收益比较有关。这一点，为我们认识国家在社会经济生活中的地位和作用，以及分析国家与经济发展的关系提供了有用的理论工具。尤其值得注意的是，诺思并没有像那些主张国家干预论者盲从国家行为，也没有像自由主义者那样绝对地否定国家作用，而是发现了“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为地导致经济衰退的根源”这一内在矛盾。这一点，对于我们认识国家角色与政府行为将是至关重要的。从西方经典思想家的理论逻辑及其国家存在的历史逻辑中，我们可以看到，国家的本质的职能在于为公民提供公共服务，这种公共服务属性的职能也就决定了国家代理人—政府的权力性质具有公权力性质，公权力性质也自然派生了政府权力的暴力性、强制性和不对等性特征。可以说，从国家及其代理机构诞生之日起，政府公权力属性及其权力特征就与公民社会的平等性原则埋下了潜在的冲突根源，诺思的国家悖论也正是这一内在冲突的逻辑表现。所以，在现实生活中，调节政府权力与社会权力的平衡问题自然成为政治学及经济学所关注的重大命题。
有关政府理论可以概括为三大类，一类是古典契约政府理论，包括洛克的有限政府理论、孟德斯鸠的三权分立学说。另一类是以卢梭为代表的全能政府论。第三类是现代政府理论，其主要内容是大萧条之后一些学者在对古典契约政府理论改进的基础上，提出的有关政府职能和政府行为理论。
洛克的有限政府理论集中体现于其名著《政府论》中。在这部经典之作中，洛克首先用排除法推理出政府权力的合法性来源只能是人与人之间的契约，然后在分析人在自然状态中的特征的基础上展开其政府理论。和霍布斯的自然状态不同，洛克认为人在自然状态下有三个特征，分别为平等、自由和独立。不过，和霍布斯一样，洛克同样认为由于人类自身的特性，自然状态是不稳定的，如果没有政府，人类的自然状态必然演变为战争状态，因此人们需要通过契约方式让渡部分自然权利给政府，通过一整套立法、司法和行政的制度消除战争状态，以维护人类天然理应拥有的平等、自由和独立。洛克的逻辑是，既然个人在自然状态下是独立的，那么他进入社会后别人与政府都无权干涉其个人生活，这就为个人权利的保留提供了保证，并且也先天的要求政府行为不能扩张到私人领域，这样形成的就必然是权利有限的政府。
孟德斯鸠旅英归国后完成了《论法的精神》，系统阐述其三权分立的政府理论。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力”，“就权力最普遍的品格而言，利益驱动使其一般倾向于追求权力的无限扩张，直到遭遇外在的社会羁勒为止。这就使权力的扩张和制约成为人类社会政治生活中最普遍的矛盾现象”。政府掌握一个国家的最大权力，因此政府既是最有积极性也是最有能力扩张其权力的组织，如果不对政府权力进行限制，那么政府权力的扩张必然危及公民的自由。然而，政府既然掌握着一个国家的最大权力，约束政府就存在种种现实性困难，因此最好的办法是通过分权以权力来制衡权力。孟德斯鸠把国家权力划分为立法权、行政权和司法权，分别由立法机关、行政机关和司法机关掌握。他设计的制衡思路是：第一，约束立法机关。行政机关对立法机关的决定有否决权，即行政机关可以通过行使否决权部分地参与立法活动；同时，行政机关有权规定立法机关召集会议的时间和期限；在立法机关的内部分为贵族院和平民院，两院分别从自身的利益出发参与立法，防止彼此侵犯。第二，约束行政机关。立法机关有权对行政机关执法情况进行监督和审查。第三，司法独立。司法机关依照法律独立行使审判权。但在某些特殊情况下，立法机关可以享有司法权。这样，三种权力就被拆分开来形成相互制衡的关系。
与洛克和孟德斯鸠不同，卢梭更认同全能政府模式。卢梭认为，人的自然状态只包括自由和平等，而不包括独立这一特点。和霍布斯“每个人对每个人的战争”导致战争状态的危险不同，卢梭认为人们通过契约结成国家的原因在于个别人的生存会遭遇无法克服的障碍，因此人们需要“寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这个结合而使每一个与全体联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。既然这种结合是建立在所有人公意让渡权力的基础上，那么任何形式的分权都是不合理的，由卢梭的理论只能推导出拥有无限权力的全能政府这一政体形式。卢梭认为，在全能政府模式下，个人自由并不会遭到侵犯，然而法国大革命的实践却证明公意在执行中只能堕落为他极力反对的“众意”，并且造成了“多数暴政”。
古典契约政府理论是人类政治思想发展最为璀璨夺目的成果，其两大流派的思想支配了人类社会的历次历史变革。尽管两大流派在逻辑上都各自能够自圆其说，然而社会发展不是公式化的，理论的生命力不仅仅要求逻辑自恰，更要受到实践的无情检验。比较起来，卢梭的全能政府理论是失败的，而有限政府理论直到今天依然保持了其生命力。当然，任何理论都不是完美无缺的，需要在新的现实约束下进一步发展。大萧条对世界经济和政治都造成了深远影响，以它为分水岭，有限政府理论获得了新的发展，形成了现代政府理论。经济学家凯恩斯针对大萧条开出的药方是政府通过需求管理干预经济活动，这不仅为政府治理市场失灵开出了新的药方，也使得致力于研究政府和市场的关系的经济学家掌握了政治理论发展的制高点。政府干预经济以财政支出和税率调节为前提，这就不可避免的对不同社会阶层的收入分配产生了迥然不同的影响。在信奉有限政府教条的学者看来，这是违背市场经济原则的，是不能接受的。然而市场经济的深入发展对公共服务的广泛需求迫使学者深入思考新形势下政府和市场之间的关系问题。
哈耶克(1937)提出的知识论对现代政府与市场关系的研究作出了开拓性的贡献。他区分了科学知识和知识，特别是他强调除了可以形式化从而可以在不同人之间传递的科学知识外，在现实的社会经济生活中还广泛存在不可传递无法言说的个人知识。他认为知识不可能是完全的，市场上关于不同情势的认知分散在各个个人身上。每个个人所掌握的特定情势的知识会使他在做行为选择拥有比较优势。如果知识不是分散的，可以无损耗的传递到任何一个社会个体，那么由一个全知全能者依据完全信息来做决策是有效的。但是恰恰由于并非所有知识都是科学知识，广泛存在的个人知识决定了知识在传递过程中会发生变形、扭曲，因此任何人或任何组织都不可能完整的收集到分散在市场上的所有信息。同时，市场上的信息是不稳定的，时刻都在发生变化，因此任何人或组织都不可能拥有任意时刻的完全信息。所以，全知全能的计划设计人不可能存在，依赖于全知全能的计划设计人来对整体经济进行全面计划管理也就不可能长期有效的运行。通过这种逻辑，哈耶克得出的结论是分散决策的市场机制相比于计划经济体制更有效率。虽然单个个人不可能拥有市场上的全部信息，但他所拥有的特定情势下的信息决定了由他自己做出决策比由别人代替他做出决策要有效率。同时，市场价格可传递有用的信息，只要价格在市场中是自动调整的，那么它就能成为不同情势下为不同个体所掌握的信息的载体，通过市场交易的价格机制，这些特殊知识就可以在所有个体中得到传播。于是，通过市场的信息传递机制，市场经济这种“自发秩序”就能最有效率的支撑经济和社会的运转。显然，哈耶克的知识论给政府设定了一个行为边界，那就是除了具有显著规模经济效应的科学知识发现这个范畴，政府的行为不应当进入到以个人根据个人知识进行选择的市场领域。然而，哈耶克并未顾及人类因为凯恩斯强调的心理因素而导致市场失败的问题。显然，在这种情况下，政府通过需求管理进入经济领域是存在合理性的。不过，哈耶克一定程度上对发挥政府的微观规制职能持肯定态度，他“力图提请人们关注政府所必须扮演的积极角色，即提供、维持一个规则和制度的框架，以允许自由秩序的健康成长。”基于此，一个自然的推论是，在人类行为的复杂性深入到对同一物品的不同使用属性需要分割其产权的程度时，需要政府更深介入经济领域。他认为，在这种情况下，区分政府的“强制的功能”和“服务的功能”对于维续自发秩序至关重要。政府在执行“强制的功能”时，必须垄断地强制实施自发秩序赖以为基础的一般性规则，在此领域，所有公民都必须遵从。而在执行“服务的功能”时，政府的角色发生了变化，政府只是许多组织中的一个组织，只是自发秩序中的一部分而已，它在对外行动中必须遵循一般性规则，因此无须被赋予垄断性权力，在此领域，个人也不用服从其权力。
哈耶克的政府理论以其知识论为基础，不涉及对人性本质特征的设定。恰恰因此他的理论难以产生有效的机制设计，对于政府扩张自身行为空间的行为缺乏有力的反击。布坎南的研究则更加关注在假定政治家同样依照“自利人”的行为方式时，应当如何通过制度设计限制政府权力的扩张。布坎南指出，“我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门”。布坎南认为在市场结构中自私自利的利己主义者不可能在政治决策过程中就成为克己奉公的利他主义者，一个人在这两种制度下行为结果的不同，并非由于行为动机方面的转变而源于两种制度的结构差别。因此，他特别强调在自利人假设的前提下构建一种根本性制度来建立促使个人依据自身利益去推进普遍利益的政治秩序。在现代社会对公共服务的需求日益增长的背景下，布坎南通过对“生产性政府”的研究来探讨新的政府治理机制问题。布坎南认为，生产性政府是在后宪政阶段人们通过集体行动来提供公共产品的机构，是作为一种手段或过程而存在的。生产性政府通过税收来提取集体行动所需的资源，向民众提供公共产品，其行为对经济有着巨大的影响。布坎南认为这种机构的适当边界应限定在向社会供给真正的公共物品上，广泛、积极介入市场运行的行为是无法接受的。作为对“政府悖论”的回应，布坎南认为应当通过宪政来为政府订立行为边界，并且个人可以通过投票来变更宪政以防止政府违反宪法。可以说，布坎南的研究成果为本文构建“政府产权”范式提供了强有力的支持。
近年来，经济学家关于政府行为的研究更多的集中在管制经济学理论方面。植草益(1992)、史普博(1999)、余晖(1997)、王俊豪(1999，2001)是这种研究动向的主要代表。前两本著作主要是日本和美国的管制经济学体系，后三本著作则是建立中国管制经济学理论体系的初步尝试。中国学者虽然也论述了管制改革与政府职能转变之间的关系，管制改革与机构改革之间的关系，但是这些论述大都局限于西方管制经济学的理论逻辑——对市场失灵进行分类，然后根据市场失灵的不同种类划定政府管制的职能，以职能为基础设定管制机构。这个思路当然存在合理性，问题在于中国政治的历史和现实具有自身的特点，脱离历史背景自然无法建立适合中国国情的政府治理理论体系。因此，分析中国制度转轨过程中的案例，以案例为基础研究我国的政府治理现实，就成为特别重要的课题。为此，天则研究所组织出版了三集《中国制度变迁案例研究》。其中关于自然垄断行业的研究成果与建立市场经济制度下的政府治理机制有直接关系。此外，周其仁(2001，2002)的有关观点深刻体现了中国管制改革过程中的争论和交锋。在这些研究的基础上，开始出现把西方现代规制理论与我国经济和政治特征结合的研究成果。张昕竹等(2000)研究了中国自然垄断行业的管制，并结合中国自身经济发展的特点进行了理论性总结。陈富良(2000)则“运用规制理论的一般原理，探讨政府规制企业行为的有效途径和方法”，对我国转型时期的企业垄断行为、并购行为、竞争行为、价格行为、质量行为等方面进行系统的研究和论述。陈富良(2001)还通过对比中国与美国等国的政府管制，结合中国转型阶段的特点，论述了中国政府管制的特殊路径、目标、动力、成因和体制，王俊豪和余晖也在自己的著作中论述了中国政府管制的特殊性。冯涛(2003)特别强调了财产权制度安排对社会治理和社会发展的重要性。刘小玄、赵安(2007)基于公共需求和公共供给机制的目标错位问题，提出了公共部门合理边界的决定的基本命题。孙力(2006)对中国公共利益部门化生成机制与过程进行了有益的探索。这些研究代表了学术界对中国政府治理理论的前沿贡献，但是，上述研究成果都缺乏一个基于中国政治、文化、社会结构和法律制度特征的、系统的政府治理理论。
总之，通过主流经济学和政治学理论对政府的研究和历史经验的总结，可以得出如下结论：第一，政府必须是有限政府，政府权力无限大的模式是行不通的；第二，基于政府和市场的互补关系，一个国家要保证经济和社会的稳定发展离不开政府提供的广泛而完善的公共服务；第三，必须进行有效的制度设计来完善政府治理机制，以防止政府肆意扩大其权力空间。
三、“政府产权”范式的理论内涵
从上述文献的回顾中，我们可以看到，市场交换的逻辑要求保障个人最充分的自由权利，而国家观念中则要求公共权力的强制实施；市场主体要求权利平等，而政府角色则要求其权利体现强制性和暴力性。虽然各国的宪法和法律对政府的职权范围有所规定，但是国家的代理者——政府的权利边界往往是模糊的，其活动范围是有弹性的和可以伸缩的，公共选择所形成的国家目标与国家代理人——政府的目标往往不完全一致，而且具有垄断与强制色彩的权利总有顽固扩张的特性，这样往往会造成对个人自由和市场机制的妨碍。尤其是组成政府的官员作为个体来说是一个纯粹的自然人角色，但当他身处公权力地位时又具有公权力执行者的角色，这样，作为自然人的个体偏好往往会通公权力的形式或程序来实现，由此势必会对社会平等原则造成破坏。正是基于政府和其它市场主体在社会经济生活中的权利特性的巨大差异，西方国家在对公民和政府的立法原则上也有很大的差异。对公民而言，主要体现“选择性权力”立法原则，即除了法律不许干的之外，一切都可以干；但对政府而言却体现的是“限定性权力”立法原则，即规定你干什么才可以干什么。从中可以看出，公共权力的行使只有通过必要的法律程序才能获得，如果作为政府官员的个人随意把自己的偏好借助于公共权力的形式表现出来，那么，公民的自由和社会的自组织功能就会受到严重妨害。现实的情况表明，尽管我们已经推进了三十年的市场化改革，但政府依然通过一系列显规则和潜规则影响着资源的配置。因此，应当从一个动态的社会结构中来不断地修正和调整政府职能，有效地界定政府的权力边界，并且必须发挥潜在的社会制衡力量和建构权力平衡机制，才能更好地防止政府权力发生变异。这样，既能发挥政府在市场经济中的必要职能，又能防止其行为对市场机制造成损害。
依照上述逻辑，本文提出了一个关于“政府产权”的理论范式。所谓“政府产权”是指依照一定的法律程序所赋予或规定的各级政府的职能、职责及相应的权力结构以及政府行为的权力边界。之所以把政府的职能、职责及其相应的权力结构视为一种产权关系，必须从产权范式的内涵来探讨。德姆塞茨《关于产权的理论》一文成为对产权概念进行系统理论阐释的最早期的经典文献，他在该文中指出：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”，“产权是社会的工具，其意义来自于这样一个事实，在一个人与他人做交易时，产权有助于他形成那些他可以合理持有的预期”。诺思在其《经济史中的结构与变迁》的经典著作中，也对产权做出了和德姆塞茨类似的定义，他指出：“产权本质上是一种排他性权利”。阿久钦在《产权：一个经典的注释》一文中给产权下了一个更为简明的定义：即“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权利”。巴泽尔在产权理论上更是独树一帜，他把产权视为个人资产在保护，取得收入或让渡过程中的权利或权利关系；产权分析的核心内容就是界定和转让产权的合同。所谓“市场”、“企业”或“政府”、“俱乐部”等等组织形式，只不过是人与人之间各种合同的表现形式。由于资产属性的复杂性，界定每种属性要付出成本，当彻底界定产权的代价过于高昂时，产权从来不可能得到充分的界定；人们不想去界定产权的那些财产就在公共领域。由此，巴泽尔也发现了产权与外部性的关系。E·富鲁布顿和S·佩杰威在《产权与经济理论：近期文献概览》一文中，通过对产权理论文献进行总结，把产权经济学家各种各样的产权定义归结为：“产权不是关于人与物之间的关系，而是指由于物的存在和使用而引起的人们之间一些被认可的行为关系，……社会中盛行的产权制度使可以描述为界定每个在稀缺资源利用方面的地位的一组经济和社会关系”。
从上述定义中可以看出，尽管这些经典作家对产权的定义有一定的差异，但无疑都强调了产权的一个本质属性，即拥有、保护、享有收益或交易某种资产(或商品)过程中的权利或权利关系。在这些关系背后，隐含着一个非常重要的假定条件，即产权关系并不是指静态中的物权关系，而是指物权关系进入经济活动之后所派生出的行为权利关系，这一点正是法学意义上的产权概念与经济学意义上的产权概念的本质区别。因为财产的所有权关系是从一个静态的法律属性角度看问题，因而具有相对的确定性。但是，当财产关系进入经济活动之后，其所隐含或派生的各种潜在属性(收益或受损)往往具有很大的不确定性。造成不确定性的根源无疑在于支配或使用某一财产(或资产)过程中的行为权利具有很大的不确定性。如果这种行为权利能得到很好的界定和激励，财产(或资产)关系所隐含或派生的各种潜在收益(或受损)就能得到合理的预期，反之，会加剧不确定性所引起的利益混乱或冲突。可以说，权利是一种手段，社会依此控制和协调人类的相互依赖性，解决人们的利益分配问题。基于这一逻辑，笔者曾将产权定义为“建立在所有权基础之上的关于经济当事人之间在支配、使用、享有某种资产收益时的一组行为权利关系”(冯涛1996)。
那么，“政府产权”的逻辑与一般意义上的产权逻辑有什么内在联系呢？美国著名经济学家A·爱伦·斯米德(A·Alian Schmid)(1987)在《财产、权力和公共选择》一书中对此作了深刻说明。他指出：“有关政治边界的争论可以说与有关政府的争论一样久远”。为了“探明在政治边界中，财产权利如何不同地影响着人们”，他对人们偏好的集结过程进行了深入分析，发现，不同人群的财产权利的初始禀赋的差异性形成了不同的利益集团，这些不同集团又会通过其所处的政治边界来影响政治决策的结果，从而达到改进其所处利益集团财产权利的目的。爱伦·斯米德的这一分析逻辑，无疑深刻揭示了政府决策行为与财产权利之间的内在联系。青木昌彦(2002)也曾指出：“博弈论已不再只是单纯的分析工具，而是为政治经济学分析提供了一种新的思考方式。具体地说，就是不再把政府当作万能的制度设计者或资源分配的统治者或慈善的(henevolent)分配裁定者，期待其发挥着合理的和中立的作用，而是尝试将政府明确地作为一个拥有独特的激励结构的博弈参加者。……政府本身也是棋盘上的一个棋子”。米尔哈普托·卡提斯(2002)进一步研究了“产权在政府与民之间的分配”，他指出任何国家、政府对企业都拥有相当的支配权，公共部门和民间企业的界限是模糊的。政府通过国有资产直接行使支配权，对民间企业通过规则、课税、补助金，间接地行使支配权。他在若干经验证据的研究中还把经济自由度和社会的腐败程度作为揭示政府和民间部门之间产权分配状况的信号。诺斯(1981)也曾论述过与此相同的观点，他指出：“任何体制，企业支配权的分配，也都是通过公共部门和民间部门的斗争决定的”。
上述观点，对我们认识“政府产权”的逻辑无疑具有很大的启迪作用。过去的理论误区在于认为，产权关系只存在于民间和企业之中，政府作为社会管理者由于并不拥有对某一资产(无论是公产还是私产)的所有权关系，从而否认了“政府产权”关系的存在。这一误区的根源在于把“产权”所派生的行为权利关系弱视了。现实的经济活动逻辑告诉我们，虽然所有权对人类经济活动和社会生活发挥着基础性的制度安排的作用，但是，随着外部性问题的日益增多，政府或者不同的利益集团通过规则的改变来影响资产的支配权或者资产的收入流已成为一个普遍性的社会问题，可以夸张地说，所有权相对于实际支配权来说其重要性已大大下降了。同时我们还应当看到，政府既然作为市场制度中的一个角色或棋子，自然存在着自身的利益，在充当互补角色的同时，自然有攫取自身利益的冲动，加上政府权力与社会其它交易角色的交易权力极为不对称，因此，当政府权利边界模糊或政府行为不规范时，社会的产权制度就会被扭曲，社会的财富边界就会发生变动。因此，解决政府权利边界和行为规范问题应当成为深化现代产权理论的一个关键性的突破点。
从上述逻辑可以看出，政府产权的范式之所以成立，就在于政府的行为权利与社会产权制度有着极深的内生关系，而且，政府行为权利在社会产权关系中往往居于主导地位。政府产权改革之所以应当成为深化现代产权改革的突破口，一是由于政府已是现代市场制度结构中的一个参与博弈的角色，但是，这个角色的权利性质又同其他博弈主体的权利性质有着质的区别，在缺乏强有力的制度约束下，这种所谓的公权力性质极易产生扩张或异变；二是现代政府都掌控或支配着大量的“共同财产”，从“国有资产”的支配到财政收入的分配无不涉及到社会总福利关系的变动，社会财富的公平、公正分配关系在很大程度上集中体现在这些分配关系上：三是政府掌控着大量的“公共资源”、“社会资源”和“政策资源”的支配权，诸如产业准入，土地开发，资源开发，信贷资金和资本要素的分配或配置等等，在一个对政府行为缺乏有效规制的制度环境下，“潜规则”往往在上述资源的分配方面发挥着实际作用(冯涛，2004)；四是在现代政府权利结构中，最为困难的地方在于界定政府公权力与执行公权力的官员的个人行为偏好边界。一般来说，获取公权力执行者的官员个人，对把个人偏好(也可能是所代表的利益集团的偏好)合法地通过公权力的形式体现出来有着极强的激励，这一后果，不但影响到社会的公平公正，而且会使社会的产权关系受到极大扭曲。正由于这一点，“美国政府有关分配给自己的支配权的单方面主张，受到严格的制约”(米尔哈普普托·卡提斯，2002)。
综上所述，本文提出的“政府产权”范式的核心思想是，应当通过像界定社会产权关系一样的制度结构来界定政府的行为权利，使政府行为权利变得公开、透明、有序，在其偏离公权力轨道时能得到有效的纠正或惩罚。这样，社会的产权关系才能得以健康发育，财产的保护与激励功能才能有效推进经济增长和社会发展。当然，这样做，势必会影响到政府决策效率。因此，需要把发展的收益和代价进行比较分析。一般来讲，一个国家在发展初期，发展的冲动会高于一切，因此，凡是有利于发展的政策都会掩盖政府不良行为的负面效应。但是，当社会处于发展的拐点时，也就是社会公平、公正问题日益突显时，完善有关政府行为的制度结构就成为解决发展问题的关键，也是我们不得不为效率付出的代价。
经过近三十改革开放，中国目前正处在一个发展的黄金时期，同时由于多年社会转型所积累的各种矛盾也到了一个凸显期。基于这一时期的社会特征，中央提出了构建和谐社会的发展目标。那么，构建和谐社会需要解决的核心问题是什么呢？从当前社会发展不平衡的影响因素看，权力配置失衡无疑是首当其冲的问题。因此，和谐制度建设需要解决的核心问题无疑是规范权利配置问题。权利配置在后改革时期经济学研究中的地位凸现有多方面原因：(1)权利配置是解决后改革时期发展动力问题的一把钥匙。我们原先的经济发展是建立在粗放型的资源消耗和忽视交易成本估算的重经轻社发展战略基础上的。“物”的高消耗支撑了中国经济的快速发展，成为前一阶段发展的主要动力。但在步入后改革时期后我们发现，随着群体性利益抗争现象的出现和资源瓶颈的凸显，随着经济发展的交易成本和形成合意的博弈成本的抬升，粗放型经济增长方式和重经轻社战略已经走到了临界点，中国低成本发展的局面将被打破，工业化和城市化高成本时期，经济增长面临减速的可能，在这种情况下，寻求中国经济发展新的稳定动力源成为一个重大课题。笔者认为，真正能够持久的促进经济稳定、健康发展的动力恐怕还在于人自身所蕴藏着的生产积极性，人类推动经济发展的最大资源是“人”自身。在激发人的生产积极性的问题上，利益机制被证明是一把金钥匙。因此，我们可以通过优化权利配置来挖掘利益机制中的资源配置潜能。(2)在后改革时期的利益冲突中，利益争夺的焦点已经从资源配置转向了权利配置。从近年对房屋拆迁、楼市调控、上市公司治理以及农业制度变迁等案例的剖析中发现，在这些利益博弈中相关主体经常分化为拥有权利优势的强势利益集团和没有权利优势的弱势利益群体，他们在利益冲突中的强弱判定很大程度上取决于权利配置的状况权利配置的失衡，常常导致一些弱势利益群体对规则的创设没有话语权，对规则的执行缺乏影响力，因而在资源配置中处于劣势。这种现象使他们意识到在现阶段权利配置是比资源配置更为根本的利益争夺方式，于是纷纷在利益冲突过程中调整利益争夺战略，把争夺的重点从资源配置转向权利配置。“上访洪峰”和“部门利益制度化”现象都这折射了这种转变。(3)近几年的一些社会冲突案例还表明，政府权力的不当配置是造成利益不和谐、资源配置不佳的重要原因。所有这一切，应当是推动政府产权改革的现实意义所在。
四、政府主导型市场经济制度模式与政府产权改革的特殊性
基于国情的差异，各国政府体制安排也有显著的差异，由此也决定了政府行为模式的差异。由于受传统文化，传统社会结构和经济结构等因素的制约，中国的市场化改革道路无疑表现为政府主导型的市场经济模式。
首先，中国社会的政府力量和社会力量的不对称关系会深刻影响市场经济制度的发育特征。张曙光先生(1996)曾论及政府与社会关系时提出了如下四种组合模式：第一种是弱政府和弱社会相结合的模式，这种模式可对应于现代社会发展初期，社会力量和政府规模都比较弱小的状况；第二种是强政府和强社会相结合的模式，这种模式可对应于当今一些发达国家中政府力量强大，社会组织也比较发达和健全的状况；第三种是强政府和弱社会相结合的模式，这种模式可对应于当今一些发展中国家的状况，即对发展中国家来说，普遍存在着政府能力强，职能广，而社会力量比较弱小、组织程度低的不对称关系；第四种是弱政府和强社会相结合模式，这种模式的现实存在性较小，一旦出现像前南斯拉夫那样的高度自制体制，也可能会导致国家解体。据此，张曙光先生认为，政府与社会相互适应、协调发展是人类社会经济制度演进的一条共同道路，任何国家都是违背不了的；中国当前应当选择促进社会力量发育，对政府进行消肿的发展模式，然后再逐步过渡到两者共同提高、相互协调发展道路上去。张的这一观点，显然对强政府主导下的社会变迁抱有疑虑。
李晓先生(1996)在对东亚经济发展模式的制度分析中认为，“东亚模式”的本质内涵在于，在共同或相近的历史或文化背景下，形成了致力于经济发展的“发展导向型”的“强政府”，这种“强政府”不仅以较高乃至极高的“政府强度”实现了有利于发动经济起飞、增长和缓和随之产生的各种社会、政治、经济压力的制度创新和制度供给，而且以较高的“政府质量”，有效地确保了各种制度安排的顺利实施，从而有力地推动了经济增长和工业化进程。据此，他认为，对于面临着不发育和残缺的市场，又面临着迅速实现工业化，赶超发达国家的重任的国家来说，强化政府职能对不健全、不发育的市场的替代作用是至关重要的。由此，他主张，对于后发展中国家尤其是今天发展中国家的经济发展而言，具有较高的“政府质量”和自律性，能进行有效的制度创新、制度供给和制度变迁的“强政府”或许是其最优的选择。作者在其论著中虽没有明确指出中国的模式选择，但其意指亦是十分清楚的。斯蒂格利茨(2002，2005)，立足于经济现实的制度结构和东亚各国的经验，对市场经济中政府的作用以及发挥这种作用时理想的决策规则作了概括性的论述，并对否定政府作用的经济学者的传统见解进行了批判，提出了政府与市场关系不是相互替代而是相互补充的新观点。斯蒂格利茨认为，“历史地看，东亚各国政府的投资战略可以说是相当成功的。”东亚过去的成功和现实的混乱也许在于“在东亚所看到的企业和政府的协调关系在形成共识和合谋之间、或合作关系与政治偏袒之间常常存在着微妙的交错的危险性。……尽管如此，从总体上看，也许有过以此由于滥用权力导致错误的资源配置，但就长期而言，东亚体系的长处足可弥补风险”。
综上所述，张、李的选择结果虽不同，但都认识到了中国现阶段的强政府和弱社会的基本现状。由这一现状出发，本人以为，不管我们对“强政府”的行为有多么不同的看法，中国在现阶段的社会结构决定了中国只能选择政府主导型的改革和发展模式。因为，从制度特征看，中国现阶段传统社会、传统体制的基础仍然比较深厚，人们的思想、文化、价值观念还处在传统与现代的裂变之中，在精神深层次仍受到传统思维惰性的支配，变革的冲动力还较弱；从组织结构看，社会组织资源仍大量集中在以政府为枢纽的组织框架内，其他各种社会组织力量还十分弱小，结构也不稳固，无法形成社会改革的主导力量；从经济结构看，在国有经济占主导地位的情况下，国家对经济生活的影响仍将是十分深刻的；另外，尽管我国目前对制度变迁有巨大的社会需求，但政府作为制度供给者仍掌握着制度变迁的主动权，制度安排是由国家经过合法程序确认的，制度运行是由政府掌管的。因此，形成政府主导型的改革和发展模式，不但是中国的社会、政治、经济条件所决定的，同时，这种改革和发展模式对于保持社会稳定，减少改革风险也产生过积极意义。
中国特色的政府主导型市场经济的制度安排在经济社会发展中不但体现很强的互补关系，而且也体现了很强的替代关系。这里讲的替代关系不是指政府与市场之间的替代关系，而是指市场竞争主体的替代关系。由于在市场化改革初期，市场竞争主体非常弱小甚或缺位。因此，政府力量就成替代市场竞争力的替代品。政府作为竞争主体不但表现在内部经济上(在内部形成了地方政府间竞争性市场)，通过各地方政府的招商引资来进行资源配置的争夺(冯涛2006)，而且表现在外部竞争上。在外部竞争关系上，由于中国民间经济力量还无法和发达国家的跨国力量相抗衡，因此，以大型国有企业为主体的“新国家资本主义”力量成为外部竞争力量的主体。那么，中国各级政府抓经济建设的行为为什么会具有很强的激励效应呢？答案在于，外部的压力决定了中央政府的发展目标，即国家必须以经济建设为中心，否则，落后就要挨打；在以经济建设为中心的国家发展战略下，对各级地方政府就自然形成了以“经济增长率”为目标的政绩考核体系，加上财政分权改革使地方政府获得相当大的财政剩余索取权，在经济发展的同时，地方官员可以获取合法的或潜在的福利待遇，因此，从中央到地方政府都有了很强的激励效应。这一点，既是中国改革开放战略的成功所在，也是解释中国经济高速增长之谜的一个新视角。
在前改革时期，这种政府主导下的发展模式无疑具有巨大的发展优势。但是，随着民间经济力量的日益壮大，市场主体的日益成熟，这种发展模式所带有的“天然病灶”就会日益暴露出来，形成新的发展问题(诸如：产权制度被扭曲、产权制度的激励效应下降，制度的不稳定预期提高，社会不公平感增强等等)。青木昌彦(2002)针对东亚模式的弊端，提出了“勾结国家”和“开发主义国家的概念”。所谓“勾结国家”是指政府与某些特定的利益集团相勾结而侵害其他利益集团的利益。所谓的“开发主义国家”是指政府持续向工业部门进行收入转移的媒介的状态。青木昌彦指出，“如果政府与特殊企业家之间产生勾结关系，政府对企业家的规则就会出现隐患，开发主义国家将堕落成无效率的勾结国家”。青木昌彦对东亚发展模式的这一分析范式，无疑为分析中国政府主导型发展模式提供了一种新的理论视野。中国在经济高速发展的背后，也存在由于政府行为权利没有明确的边界界定和约束，政府及其官员行为的不透明、不规范所造成的少数类似于“勾结国家”的现象存在。比如，在农民不合理负担的治理上，在基层组织的事权扩张、行政机构的人员膨胀与分税制的内在制度缺陷之间已经形成了一定的路径依赖关系，基层政府组织在财政入不敷出的情况下就往往通过事权设租，编造各种名目频频将利益之手伸向农民，所以农民负担问题在治理中经常出现反弹。
即便是在农业税被取消以后，从表面上农民政策性负担减下来了，可一些隐性负担随之暴露：2006年仅吉林省就发现有培训费、材料费、防疫费、村级招待费、地图款、新楼建成赞助费等20余种农业费用。又如制度供给时滞。联产承包责任制的边际效益递减显然与国家在制度供给上的时滞有关。早在20世纪90年代中期，农民就对农村和城市居民的公共品供给和权利配置不均衡的状况产生了强烈的制度变迁需求，他们希望国家能提供更为均衡的制度供给，保障农民享有社会保障、合作医疗、义务教育等与城镇居民平等的权利。但这些改革直到2004年以后才逐步开始，农村公共产品供给和社会服务体系滞后的现状仍未根本改变，城乡割裂的二元结构消珥仍然任重而道远。
由此，我们必须清醒地认识到，尽管政府主导型的市场经济制度选择在中国有其必然性，而且这种发展模式对中国的发展带来了巨大的成功，但是，这种政府主导型的发展模式所带来的政府权利边界的过度扩张和行为的不规范问题已越来越多的影响到社会的和谐和发展的效率。因此，市场经济制度日益完善条件下的政府主导型发展模式与改革初期的政府主导型发展模式就其指导思想、任务和发展方式等已大有不同。如果沿用过去的思维定式来指导发展，势必会使发展的目标走样变异，增大社会的摩擦成本。在新的改革目标下，政府主导型的改革能否达到预期目标，不但取决于政府主体对改革和发展目标的认同感，政府主体对改革的知识和信息的充分了解程度，政府主体权威的稳定和有序，政府如何把握和处理好市场化改革带来的决策分散化趋势与维护政府权威之间的关系等因素，而且还取决于对政府产权改革的推进程度。进一步讲，我们应当使“强政府”的积极效应发挥出来，防止“强政府”的消极结果。这既是政府产权改革的意义所在，也是中国后改革时代最艰巨的改革任务。克鲁格(2004)在总结许多新兴市场国家的制度改革时也认为，新兴市场国家经济政策的改革具有比发达国家更小的选择空间和更大的复杂性特征，如果把握不好，可能会出现相反的结果。
五、政府改革实践的回顾及其后改革时期的改革选择
中国经济体制的序幕拉开以来，虽然改革的发起者一直强调“搞活企业是整个经济体制改革的中心环节”，但实际上，由于政企关系作为一对矛盾关系，始终贯穿于改革的整个进程，因此，解决搞活企业的改革不能不涉及到政府体制的改革问题。因此，在改革初期，可以说是政府体制改革最为活跃的时期。这一时期的政府体制改革主要集中在“下放权力”和“精简机构”两个方向上，而且改革也取得了一定的成效，对释放整个社会活力产生了积极作用。但是，这种治标性的政府改革一次次陷入到一种怪圈，政府机构精简一次，过后又膨胀一次；每次政府权利下放或职能的调整又会形成一次新的权利地盘的争夺或划分。至此，政府体制改革进入到了一个僵持和停滞的阶段。
新一届政府成立以来，一个最大的改革亮点就是体现在对政府体制改革的思维上有了质的突破。温家宝2006年9月4日在“加强政府自身建设推进政府管理创新”电视、电话会议上的讲话中，首次指出：“我国经济社会发展存在的深层次矛盾和突出问题，包括经济结构调整和增长方式转变滞后，投资盲目扩张，重复建设严重，乱占耕地、破坏矿产资源现象屡禁不止，土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、安全生产等方面损害群众利益的问题没有得到有效解决，主要原因在于体制不完善，特别是行政管理体制改革滞后”。并且提出了“切实转变政府职能，进一步规范行政权力；深入开展反腐倡廉，确保权力不滥用；提高行政效能，增强政府执行力和公信力”等推进政府体制创新的一系列主张。可以说这是我国政府体制改革思维模式的质变，深刻体现了推进政府权力结构改革的思想主张。随之相继出台了《政府信息公开条例》(见492号国务院令)，《行政机关公务员处分条例》，这是界定政府权力边界和规范政府行为的两个具有历史意义的法规，在国内外受到广泛好评。另外，有些地方政府基于改善投资环境，构建和谐社会的需要，也开始积极探索构建政府公开透明的运行机制。例如，河北省从2005年起在邯郸市政府进行试点，系统清理政府的权力清单，明确政府各部门的职责和权力，并给权力划定边界。河北省委、省级政府通过发生的一系列腐败案件认识到：“阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑，还是从提高执政党执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度”。为此，他们经过艰巨的工作，把邯郸市政府所属64个部门的2781项行政权力，经过法制部门依据相关法律法规一一审查，最后保留了2272项行政权力，清理掉了409项权力。依据同样的原则，河北省还对省商务厅，省国土资源厅的行政权力也进行了审定。与此同时，他们还对每项权力的流程进行细化，每个环节都处于公开透明和监督之下。河北省对政府权力清单的清理，不但受到了社会各界的广泛好评，而且为探索“政府产权”改革积累了宝贵的经验。可以说，在中国步入新的发展阶段在构建和谐社会发展目标下，目前是推进以“政府产权”改革为切入点的政府体制改革的最佳时机。
虽然说目前的政府体制改革已步入到了一个正确的轨道上，但是，依然有两个基本问题没有触及到：一个是缺乏关于政府权力结构的系统性的法律构架安排，单纯依靠政府自身力量推动是缺乏稳定性的；二是政府权力的监督机制在法律上还很不完善，目前虽然强调群众监督，舆论监督、还包括党的纪检部门的监督，但是如果制度性的制衡机制和监督机制缺乏的话，监督的随机性就难以避免。
本文认为，由于政府与市场存在高度的互补关系(在中国还存在政府竞争力与市场竞争力的替代关系)，政府权力结构与社会的产权制度有着极强的内生关系，因此，应当把政府权力界定纳入到社会产权制度的框架中来，通过立法来确保政府的强制性交易权力和市场的平等性交易权力达到均衡状态，同时，使社会对政府的监督权有一个明确的法律构架和组织构架，从而达到事前制约而不是事后追诉。这一点，应该成为“政府产权”改革的核心所在。
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