高富丽
北京林业大学 北京 100083
摘要：新加坡曾经是一个空间狭小、人口密集的小岛，自1965年独立以来，仅用40多年的时间，就建设成为一座世界公认的花园城市，这在很大程度上得益于其成功的城市规划管理体系。本文对新加坡的城市规划管理体系进行了分析，并与我国城市规划管理体系进行了对比，从中获得启示，为改善我国的城市规划管理提出建议。
关键词：管理；对比；城市规划；新加坡
1.引言
在纵23千米、横43千米，仅700平面公里的面积内，聚集新加坡了将近500万的人口。在城市空间、人口密度极度拥挤以及经济衰弱、住房奇缺的情况下，经过40多年的不懈努力，新加坡逐渐发展出一套系统、全面的规划体系，以有限的土地资源来满足居住、商贸、产业、绿地、空港、海港、军事、和蓄水池等各种类型用地的需求。今日的新加坡已发展成为政治稳定、社会运行井然有序，基础设施完善的现代化商业国家，2008年新加坡再度被评选为“最适合亚洲人居住的城市”，这已是新加坡连续10年赢得这个排行榜的第一名[1]。
仅仅半个世纪的时间，新加坡发生了如此翻天覆地的转变，新加坡究竟采用了什么样的城市规划管理办法？这对我们国家的城市规划管理有什么借鉴意义？这些问题值得我们去研究。
2.新加坡城市规划管理体系
2.1管理体系内容
新加坡内阁由总理公署和15个部组成，各部内设局、属等行政机构，同时各部下属63个半官方的法定机构。城市规划行政管理部门是国家发展部及其下属法定机构—市区重建局[2]。
（1）国家发展部
国家发展部主管城市空间形态发展和规划下设市区重建局（即规划局）、建屋发展局、建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、公园暨康乐署等行政机构。规划法授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责，包括制定规划法的实施条例和细则、任立规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉，并可直接审批开发申请。而其他各部及其行政机构、法定机构以及地区政府都不具有规划职能[2]。
（2）市区重建局
市区重建局全面负责发展规划、开发控制、旧区改造和历史古迹保护，主要职能是：规划、建设指引、发展管制、旧屋保留、土地标售、房地产市场研究与信息汇集。市区重建局的最高行政主管是总规划师[2]。
（3）总体规划委员会（MPC）
内阁中与城市规划密切相关的部门有国家发展部、交通部、贸易与工业部、环境发展部、律政部等。与城市规划密切相关的法定机构更多，如裕廊镇管理局（贸易和工业发展部下属法定机构）和陆路交通管理局（交通部下属法定机构）分别负责工业园区和公共道路的规划、建设和管理。为了有效协调和落实这些部门和法定机构的公共建设计划和用地需求设立了总体规划委员会。总体规划委员会由市区重建局总规划师兼任主席，成员则由国家发展部部长任立，包括主要公共建设部门的代表，如国家发展部、环境部、贸工部、国防部、社会发展部、土地管理局、建屋发展局、经济发展局、裕廊镇管理局、陆路交通管理局等。总体规划委员会每隔两周召开一次例会，讨论政府部门和法定机构的公共建设项目，然后提交部长决策[2]。
（4）开发控制委员会（DCC）
除协调这些公共部门之间的需求，还需要协调一些非公共部门的重大开发项目，为此还设立了开发控制委员会。开发控制委员会成员包括有关专业组织（规划师协会和建筑师协会）和公共部门（如环境部、陆路交通管理局等）的代表，同样每隔两周召开一次例会，讨论非公共部门的重大开发项目。开发控制委员会可以修改市区重建局的开发控制建议，参与制定或修改与私人部门开发活动有关的规划标准、政策和规定[2]。
（5）其他相关管理机构
此外，在概念规划编制期间，还设立概念规划工作委员会，负责概念规划的编制和审定。概念规划工作委员会由国家发展部部长任主席，下设人口与居住、交通、商业、市区中心、环境、工业、康乐等小组委员会，总共涉及40多个政府部门和法定机构，以便概念规划将相关政府部门和法定机构的长远计划纳入其中并协调其矛盾之处[2]。
2.2 管理体系特点
（1）城市规划行政主管部门规划职权全面、清晰
国家发展部及其具体的职能部门市区重建局负责与城市土地利用和各项空间工程有关的规划和管理，所有用地规划、土地售卖、发展管制、市区设计及旧屋保留等都由市区重建局完成，与土地管理局、建屋发展局等公共部门的职责分工明确，不存在权力交叉和重叠，避免了政出多门、推诱扯皮现象的发生。
（2）城市规划行政主管部门处于龙头地位
在这些机构中，城市规划行政主管部门处于特殊重要的龙头地位，行使着引导和控制城市建设合理发展的综合职能。国家发展部（相当于我国的建设部）下设市区重建局（即规划局）建屋发展局、建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、公园暨康乐署等行政机构。
（3）贯彻始终的公共参与
政府在制定规划和政策方针时公开透明，鼓励公众参与规划工作并提供反馈意见。民众可以通过团队讨论、社区展览、网络反馈等各种渠道提出各自主张与意见。如对住宅的改造规划要在该区举办展览会，区内70%的住户同意规划方案后方可实施。规划方案批准后，所有规划信息在政府网站上公布[3]。
（4）严格的规划执行管理
根据新加坡规划法，国家发展部下管规划工作，具体的职能部门是市区重建局。规划强调高度集中统一，任何土地利用必须事先取得土地使用权及规划许可证。涉及较大范围规划修改的，必须取得国会同意；小的规划修改必须由国家发展部部长签字。
3.我国城市规划管理体系
3.1管理体系内容
改革开放以来，随着经济体制与行政管理体制改革的不断推进，城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，受到党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要，加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控，国家对城乡规划编制、审批和实施管理进行了一系列的改革和调整，确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督管理的一整套制度和程序，确立了社会主义市场经济体制下我国城乡规划管理的基本制度框架。主要包括：
（1）城乡规划体系
城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。
（2）规划管理主体
国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。
（3）规划编制主体
国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划；城市人民政府负责组织编制城市规划；县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。
（4）规划审批主体
全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50 万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，由国务院审批；其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划，分别由省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批；城市分区规划由城市人民政府审批，详细规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。
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（5）规划许可制度
由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成，合称“一书两证”。规划许可制度的设立，体现了城市规划同时规范政府行为和管理相对人的双重功能和职责，确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体管理的工作机制和程序，为城市规划的实施管理提供了有效的制度保障。改革开放以来，特别是20 世纪80 年代末期以来，我国城乡规划管理制度逐步建立、完善的历史过程和实践成效表明，现行的城乡规划管理体制总体上符合我国的基本国情、经济社会发展的阶段特征和社会主义市场经济体制运行的基本规律和要求[4]。
3.2 管理体系存在的问题
在2018年大部制改革之前，我们国家的城乡规划管理存在着很多问题，包括下面的几条：
（1）城乡规划管理分工不明确。
我国的规划审批体制尚未形成对应于政府事权的良性结构，管理事权集中在中央和县市层级，国家层面的规划审批内容庞杂、审批时间过长、行政效率低，加之规划的审批主体与管理事权不匹配、缺乏界定重要城市的标准，使其在管理分工方面受到质疑。
（2）城乡规划管理法律制度不健全
目前，我国的城乡规划管理至少有三个方面的制度不完善：一是城市更新制度不完善。当前我国城市更新任务加剧，但我国还没有专门的城市更新法律法规。二是违法建设治理制度不完善。对违法建设的执法缺乏规范的法律体系制度和灵活的市场经济参与制度，存在治理机构不合法、治理过程不合规和治理人员不合章的行政困境。三是乡村规划建设许可配套制度不完善。由于大部分乡镇未设立乡镇规划建设机构，管理人员缺乏，乡村规划的科学性和可操作性不足，难以作为行政许可的依据[5]。
（3）城乡规划部门协调性不足
城乡规划管理工作的落实涉及到了多个部门的任务执行效果，这也就需要相互之间应该具备理想的协调性基础条件，避免了较大矛盾和冲突问题的产生，尤其是对于相应城乡规划管理的执法部门以及施工建设部门而言，更是需要进行有效协调，当前因为两者间的协调性不足带来的外界不利影响是比较多的，而城市规划人员以及相应管理人员两者的协调性不足同样也威胁着最终的落实效果。我国现有的规划行政体系容易造成事权不统一、各专业部门规划不协调、城市政府和区政府（以及县政府、乡镇政府）的规划意图不协调等问题。
（4）城乡规划监督制度不成熟
一是行政监督不足。由于我国的监察技术研究起步较晚，参照系的选择和跨系统的集成仍需要实践的长期监测、监控和验证，监察手段有待完善[5]。二是法律监督不足。我国的城乡违法建设治理政策、治理路径基本是在行政管理运营体系内进行的，并以行政授权为主。三是群众监督和舆论监督不足。由于规划管理涉及的社会利益主体广泛，当前城市规划已经成为城市社会经济生活中开放程度、科学论证程度和民主决策程度最高的一项政府行为。
（5）公众参与机制匮乏
我国多数城市的规划管理还主要是政府一方的事务，并没有充分发挥社会各界的力量。对规划的社会效益、经济效益的评价，并没有形成一个顺畅的、有序的表达机制[6]。这也导致我们的城市管理发展中出现了一系列的弊端，突出地表现在部分政府部门过分的追求经济利益，忽视了城市规划管理在实现社会效益、环境效益和推进整个城市可持续发展中的重要作用。城市规划管理是社会多元主体追求城市社会、经济和环境效益最大化形成的共识，是一种在矛盾交织的环境中形成的一种公共性、协商性的机制，是一种利用人类的理性对城市资源进行再分配的有效活动。当前社会公众的参与观念尚未树立，归根结底是我们现行的城市规划管理法制中却缺乏明确的群众参与机制程序，迫切需要健全完善[1]。
4.新加坡城市规划管理经验借鉴
4.1推动多规协调，健全空间规划体系
2018年大部制改革之前，我国曾出现横向的多规并重、管制重复以及标准不统一的矛盾。自然资源部的成立统筹各类规划，实践“多规合一”，不仅结束了各项规划权利分属不同部门，各部门互相争利、彼此钳制的格局，并且有效避免规划多头编制，管理重叠的问题。主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划三大核心规划实现无缝对接，从而保障城乡保护性空间、开发边界、城市规模控制尊重空间信息的统一性。在此基础上，再对接国民经济与社会发展规划和环境保护规划等指标性规划。
4.2推进相关立法工作，整合区域空间规划
参照新加坡以土地利用为基础的概念规划、总体规划和专项行动计划的三级规划体系，在我国可以探索同级规划间的整合，制定综合的空间总体规划，通过立法明确其法律地位。空间总体规划应具有综合性、多尺度、约束性、统一的数据基础特征，可以第二次土地调查数据为基础，以土地利用总体规划打底，统筹相关规划发展目标和用地需求，综合平衡国土空间的需求与供给。在空间总体规划的统筹协调下，城镇体系规划、环境保护规划、基础设施规划等规划均作为综合性专项规划进行编制实施，各专项规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细计划和年度计划等，由此建立空间规划体系，统筹协调生产、生活、生态等用地需求和各部门关于土地利用的各种政策。
4.3成立规划委员会，搭建规划协调制度平台
空间总体规划的建设必须打破部门冲突，建设多规合一的组织形式和规划衔接协调土作机制。为此，建议各级政府成立常设的由相关部门人员、技术人员、公众代表等组成的规划委员会，负责空间总体规划的编制和各专项规划问的协调等事宜，推进基础数据、空间布局、管制规则、技术标准等方面相互衔接，各专项规划需在空间总体规划框架下进行细化。部门抽调人员和公众代表采用流动制，以更好代表各部门的诉求和公众利益，技术人员代表采用常任制以更好地完成有关任务。
4.4严格规划执行，强化实施监管
应制定严格的规划编制及审批程序，规划一经审批通过发布实施必须严格执行，规划不能随意调整修改，规划的调整需要严格的程序规范。同时应加强规划的实施监管，建立集中统一、分级负责、全面全程的规划监管制度，定期进行规划评估，以督促政府和相关部门采取针对性的措施去完成规划方案、解决规划以外的利益冲突、改进规划自身缺陷和切实落实规划中的目标和措施。
5.结语
城市规划管理是城市建设中必不可少的工作，其为城市发展提供依据，同时为城市土地合理开发和城市建设提供有力的指导，科学和有效的城市规划管理，对促进城市经济发展、加快城市建设合理化进程有着巨大的推动作用。新加坡的城市管理模式和方法在我国有很强的实用性。但也存在不足和不适合我国具体情况的地方[8]。因此，在借鉴的同时要结合我国城市自身的情况，有选择性地借鉴其先进经验与方法，使我国的城市管理逐步走向成熟，实现城市管理的法制化、正规化，提高城市规划管理的效率，促进城市建设工作稳步、有序的进行，提升城市品质，进而促进城市的可持续发展。
参考文献
[1]武文霞，曾群华，刘良山.新加坡政府在城市规划中的作用及启示[J].东南亚纵横，2010（03）：51-55.
[2]艾伯亭，邹哲.新加坡城市规划体系及其经验借鉴[J].城市，2008（04）：46-48.
[3]梦茵，汤怀志，范金梅.新加坡“多规融合”的启示与借鉴[J].中国土地，2015（02）：37-39.
[4]李晓龙，门晓莹.城乡规划管理体制改革探索[J].规划师，2004（03）：5-8.
[5]郐艳丽.城乡规划管理简政放权的制度逻辑[J].规划师，2016，32（07）：11-16.
[6]万赟.城市规划建设管理的几点思考[J].城市建设理论研究，2011（04）：104-105.
[7]洪炳贵.浅谈城乡规划管理存在的问题及应对策略[J].建筑工程技术与设计，2016.
[8]宋坤军.试论城市规划管理中的现状与方法[J].城市建设理论研究：电子版，2012（18）：00206-00206.
论文作者:高富丽
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第20期
论文发表时间:2018/11/13
标签：城市规划论文; 城市论文; 新加坡论文; 总体规划论文; 发展部论文; 机构论文; 城乡规划论文; 《建筑学研究前沿》2018年第20期论文;