跨越公共管理理论与实践的鸿沟，本文主要内容关键词为：鸿沟论文,公共管理论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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从事理论研究的人总是希望自己的理论研究对实践有所帮助，尤其是那些已颇有建树的学者也多自信自己的理论会推动某一领域或整个社会的发展，这种期望和感觉经常会自觉不自觉地夸大已有理论的作用。因为我们发现实践者经常会抱怨自己在实践中缺乏有用的理论或只是支离破碎的观点的指导，这种现象在大多数领域都存在，而公共管理领域尤盛。几十年来，公共管理领域所发生的急剧变革和种种改革浪潮冲刷着传统的公共管理理论，也使不少新的理论和观点漂泊不定，不像经济学领域有着几百年相对稳定的理论框架和基本研究途径，公共管理学科缺乏清晰的学派界限和基本一致的价值判断，其重要原因是实践对看似权威、完善的公共管理理论一次又一次的挑战和冲击，使得正要为人们所接受的理论、观点又呈现不少漏洞、破绽和缺失。公共管理改革实践急不可耐的诉求也迫使理论研究者急急忙忙地端出并不一定十分成熟、也不一定令自己十分满意的研究成果。这又可能是造成多数公共管理理论研究者不够自信的重要原因。只要有心的读者逛逛书市便会发现几年前还是比较冷清的公共管理专柜现在热闹非凡，但也有人认为其中不少充满着“格言”和“警句”的作品会让人有一种不读不行，读了又解决不了什么问题的感觉。正如赫伯特·A·西蒙在《行政管理格言》一文中所指出：“事实上，那些经常被引用的格言几乎总是以相互矛盾的对偶方式出现的，例如‘三思而后行’与‘犹豫不决则将一事无成’”，“但是，当人们寻求使用格言作为科学理论基础时，情况大都不会令人满意。”“不幸的是大多数构成行政管理理论的命题，具有格言的这种缺陷。对几乎每个原则来讲，都能找到一个同样似是而非，并且可能接受的矛盾原则。尽管一对原则中的两个原则会导致完全相反的组织建议。”[1]
我们的教育已使多数人习惯于用理性模型的形式来观察、思考许多问题，但我们经常忽视了用理性模型来描述事物的多个前提假设，而我们经常忽视对理性模型的矫正。埃利诺·奥斯特罗姆认为，社会科学家的理论模型至多可以当作分析框架，因为“无法在一个模型中容纳下此等复杂的情形，当在模式关系中选择时，往往只能包括一个子变量群，即使如此，通常还会将其中的某些变量再假设为零或某个绝对值。典型的假设还包括完全信息、独立行动、利益的完全对称、无人的失误、无互惠准则、监督和实施的零成本，以及环境无自主转化能力。这些假设所导致的是非常特殊的模型，而不是一般的理论。”[2]
我们教育中的另一个习惯是教给人们线性思维。有如当我们在指出理性模型的局限的过程中，引入渐进主义或说渐进模型，似乎事物的变化是渐进的、线性的、逻辑递进的，事物之间的因果关系十分清晰。但社会实际中经常存在的是非线性、复杂、混沌的，在公共管理领域中也经常存在原因与结果之间未必有逻辑、线性关系的现象。比如前几年议论的“高薪养廉”问题，似乎现在一些人的贪污行为是低薪导致的，但揭发出来的许多贪污者不少是几百万，世界上还没有多少实行公务员高薪制度的国家中的公务员可与其相比的。还有比如说有人说某些地方贫困是因为这里的农民比较懒，不种地、不种林的结果，但我们看到的许多情况是既不种林也不种地只钻政策空子的人发了财。诚实、守信是社会历来提倡的美德，但诚实、守信与成功之间却没有必然的联系，尤其在急剧变革、快速发展、转型中的社会。结果是正确的，手段和途径也就因此而经常被认为是正确的。“对于公共行政的研究者和实践者来说，是否任何有关公共行政的知识都是有利于行政发展的呢？”“如果根据运用于公共行政实践的知识所做出的行为结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。”如果是这样的话，“受过公共行政教育的人在实践上不比未受过公共行政教育的人更加成功。他们还可能比未受过这类教育的人更不成功。”[3]“近年来，公共行政领域中理论与实践的传统的分离愈来愈显著，学术界与实践者彼此总是抱着怀疑的眼光，如今，他们似乎濒临全然敌对的边缘点。”[4](P1)
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是不是公共管理理论与实践之间天然存在不可逾越的鸿沟呢？无数人的努力和实践都在自觉不自觉地回答这一问题，许多时候无论是理论研究者还是实践者的感觉都是不同的，有时为二者的互动而欣喜，但更多为二者之间难以填平的沟壑而烦恼。至今为止最权威的人性假设都有很多人提出质疑，甚至是截然相反的命题，毫无疑问，不同的人性假设基础上推导出来的理论成果不可避免地存在差异，这往往不是因为这些差异的理论中谁对谁错，而是人性本身的复杂性和人们行为的多样性。不能很好地解释这种多样性及其复杂性，带着天真浪漫、想当然的理论自然与实际存在差距，而一旦坚持只有自己正确或只从自己的理论视角来观察本应丰富多彩的人及人的行为时鸿沟也就产生了。公共管理理论中因为这样而导致理论与实践之间产生鸿沟的例子并不少见。而实践又是极其复杂，人们的认识又极其有限，无论在空间、时间上都是不足以完整地揭示全部。自然史是如此之长，人类史是如此之短；人类史是如此之长，文明史是如此之短。我们经常会以“盲人摸象”的寓言来比喻认识的片面性、主观性，那是因为我们都不是盲人，或都说别人事先已经告诉盲人大象的模样。假设我们所有的人都是盲人，我们又将会怎么说呢？又怎么样来评价盲人对大象的描述呢？我们很荣幸我们中的绝大多数人不是盲人，要不然结论可能就不会那么明了。但对于人类而言，我们则很难说每个人能像观察大象那么清晰地去观察社会。物理学家普朗克曾说过把科学分为物理的、化学的……直到机械的，并不是因为自然本来就如此，而是因为我们认识的局限性。自然界本是一个统一的整体，只是为了更好地认识它才把它分为各个部分加以认识。社会亦是如此，但公共管理领域目前尚未达到像物理学、化学、机械科学等自然科学学科这么成熟的观察视野，更缺乏犹如把握一头大象的整体那样去把握整个公共管理实践的学问，有人尝试通过公共行政哲学、公共管理哲学的研究来把握公共管理整体，但这也只是开端。
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公共管理理论与实践之间的鸿沟是不可避免的，填平这条沟壑只是理想。我们能做的是减小这条沟壑，以及在这条沟壑上架起一座座桥梁，我们现在所做的一切也正是朝这个方向努力。已经有许多成功的理论和方法，但公共管理实践却在永不停息地发生变革，况且不同国家、一个国家中的不同地区、一个地区里的不同组织以及一个组织的不同发展阶段无不存在巨大差异。这经常降低了已有理论与方法的适用性，也使许多理论研究者有永远做不完的事情。“只是去阅读或思考独立于实践之外的理论，将对我们的行动没有任何实质的影响。为了达成真正有意义的学习，我们必须自己去阐述在我们日常生活中理论的关联性和意义。[4](P3)在这方面多数人尤其是愿意在这方面多做些思考的人，一些可能是重要的途径则将会在他们的头脑中闪现。
求真之意志。公共管理理论研究与其他许多社会科学研究的一个重要区别就是它与世俗权力意志有着密切的联系。对于一门学科或说研究领域而言，这既可能是有利的，但也可能是一个陷阱。观察、研究、评论公共权力是公共管理研究的重要内容，公共管理理论研究者不少是处于权力周围，可以有意识地借助公共管理者的权力和影响来推动公共管理理论的研究、运用与发展，保持其有利的学科地位，在多种研究资源上占据优势地位。但也面临许多危险，有时不可避免要受权力意志的影响、左右乃至被支配的可能，有时直接就是服务于权力意志，比一些其他理论研究更多存在扭曲理论研究本应有的内涵而成为权力意志作秀的可能。个人兴趣、爱好、自由式的研究风格在这里的市场空间在历史上许多时期都是有限的，而当一种理论研究如果缺乏研究者个人的兴趣、爱好和自由的思绪，我们不难想象这种研究的前途。公共管理理论研究成果必然要对公共权益格局的合理与否做出判断，并提出新的见解或改进途径，但经常会有人并不喜欢对公权力“说三道四”，并可以运用手头权力来阻止它。如现存的制度设计中普遍存在的“劫贫济富”事实的变革，就非常需要公共管理研究者求真的意志。
自然科学中十分强调理性的怀疑，对于公共管理理论也应用理性怀疑的态度来对待。近年来，公共管理方面的译著和国内学者的作品如雨后春笋般地纷至沓来，令人目不暇接。但如果我们全盘吸收就可能会消化不良，于理论研究者和实践者都是如此。我们强调在探索中求知，在批判中学习，况且当一个造诣越深的学者越会提示人们须是有条件地接受他们的观点，其作品经常会给人留下一个意犹未尽的探索和想象的空间。成功的作品能激发人们心中的想象力、创造力和内在激情，而不是给予忧虑和盲从。在许多西方国家公共管理理论面前，有人开始担心“西化”的问题，但只要我们想一想“民主”、“人权”、“宪法”、“主义”这些字眼也都是“舶来品”，而它们的内容也都在中国得以发展，并已成为国民社会生活中不可缺少的重要内容，我们就可能更好地相信自己的能力。对待各种公共管理理论和学说都应采取这样的态度：理性的怀疑、开放的视野、多元的思考，在探索中求知，在批判中学习，而不能囿于要么接受、要么反对的一元思维或二元思维的困境。现在我们看到了不少厚厚的、不少观点和价值判断十分接近的作品，很可能是作者采取先生吞活剥、再细嚼消化的研究策略的结果，当然也可能有许多别的理由。
系统的公共管理知识教育可能是跨越公共管理理论与实践之间鸿沟的重要途径。当一些原本十分优秀的公共管理者因腐败等多种原因而在公共管理领域彻底失败时，我们不难发现有些曾经辉煌、曾经令人尊敬的公共管理者中不乏高学历者、不乏熟谙法律者、不乏充分理解政治规则者、不乏吃苦耐劳坚韧不拔者、不乏既懂经济规律又有个人魅力者，然而他们的失败都似乎有共同的一点：公共管理伦理、道德的丧失，价值观、利益观的偏差，公权力的公共性、合法性、目的性的扭曲。我们强调公共管理知识的系统性，而不是片面性；强调知识的应用性，而不是知识的象牙塔。公共管理教育的重要方式是各种实质性的培训。在我所接触的众多公共管理者（包括公务员）中有真正意义上的培训者寥寥无几，虽然从制度规定而言，培训可能早已被列为一个重要议程。真正学习的过程是一个观察、思考与反省的过程，这是一个公共管理者立于不败之地的有效途径，这个过程便只能是一种理论与实践相结合的过程。
制度是联系理论与实践的重要载体，也是理论研究成果的价值取向之一。制度没计经常不能很好地反映公共管理理论研究的优秀成果，而经常成为成功实践的阻力和障碍，这恰恰正是公共管理理论与实践之间鸿沟的一个重要体现。比如公务员制度方面，我们国家规定作为公务员是不能经商的，但在不少地方许多公务员直接或间接从事经商、办厂活动，一些地方实施“金融创新工程”，规定公务员可以根据其行政级别的高低确定从银行贷款额的大小，公务员级别是其个人贷款信誉的尺度。如果从合法依据而言，公务员经商和以公务员的行政级别作为信用进行贷款都是缺乏法律依据的。但有人说公务员就不能利用自己的业余时间做些有一定经济回报的工作吗？公务员就不能有个人的信用贷款？而这种信用客观上不是自己认定的，是贷款机构认定的，虽然供职行政机构不能认定行政级别高就是信用高的，但不排除一个商业运作的机构可以作这样的规定。前些日子国家社会科学院公布了中国是世界上城乡差别最大的国家，这消息对于我们中的人多数人而言并不惊讶。但仍会引发人们的许多思考：在几乎所有最重要的会议上农业都会被摆在首先的位置，社会主义的公平、公正历来都被反复强调的，我们制度设计的不足在哪？自从国家领导人强调了科学发展观以来，科学发展观得以以会议、文件等多种方式被要求融于各项事业建设中，但至今为止对科学发展观所阐述的内涵事实上在此前的不少文件或学术文章中早有阐述。如果发展的代价能以理性的分析为估量那将会比实践的教训要小得多，社会发展的成本也会小很多。
碰到这些问题许多人便非常容易将其归咎于实践者，制度设计者似乎很超脱，中国有这样的传统，也有不少其他国家有这样的习惯，这种传统与习惯养成了制度设计者的随意性和惰性。以前建筑物图纸设计者、项目论证者没有太多法律责任，多是道义责任、信用责任，现在有了一些质的变化，即法律责任。对于制度设计中可能的错误我们国家尚未规定明确的法律责任，比如行政诉讼法规定对抽象行政行为尚不列为可提起行政诉讼的范围，但一些西方国家已经将抽象行政行为和具体行政行为都列为可提起行政诉讼范围。“不在其位，不谋其政”既是统治者让多数国民游离于制度设计之外，也是许多国民无法实现社会参与的借口，它的影响是比较根深蒂固的。这也是造成“思想”与“学术”分离的一个重要原因。“在当今学术界，人们往往喜欢将‘学术’与‘思想’分立对举，以此标明两种不同的学术取向、学术立场或学术态度。”[5]于是，不少学者只做自己的学术，把思想创造留给其他人，尤其对于社会科学而言，这并不利于学科的发展，也不利于社会的发展。“不在其位，谋其政”道出了公共管理理论研究的一个重要价值取向，而这里的谋政必然包括评价制度设计、参与制度设计。从这点而言公共管理理论研究者也有相应的社会责任，而不能超然于社会责任之外，这种责任感也是推动公共管理理论发展的重要动力。
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跨越公共管理理论与实践之间的鸿沟，首先便是要繁荣公共管理理论，现在没有多少学科或说理论体系内部的争议有公共管理学科或说公共管理理论体系内部争议之大，这一方面表明这一学科体系发展还不成熟，各种现实与传统理论所描述的不一致之处随处可见，新的学科范式正处于形成过程；另一方面也预示着这一领域的生机勃勃、方兴未艾。就国内而言，现今公共管理研究队伍日益壮大，学术探讨日益活跃，一些学科带头人研究风格和学术地位逐渐得到学界的认可，并在社会产生较好的影响，科学共同体正逐渐形成和显示其特征，发展公共管理理论，构建公共管理的理论体系处于难得的历史机遇期。开明的国家领导、法治的国家目标、急剧的社会变革、复杂的社会问题、清晰的社会目标和高速的经济发展无不为公共管理理论的发展提供了良好的社会环境，而同时公共管理实践中遇到的种种困境，也对公共管理理论提出了更高的诉求。“如今，许多从事实践的工作者常遇到很多责难、挫折和失望，导致这种情形发生的部分原因是由于理论发展的迟缓。”“公共组织理论家的角色是帮助行动者建立一个新的理论，使其能够借助理论自由地采取沟通行动。”[4](P219)如果说政府机构改革、国企改革已取得明显成效，改革思路和措施相对稳定的话，非政府国家机构改革、事业单位等非政府组织以及政府机构的底层——乡镇政府改革等仍有众多问题亟待从理论上理清。
没有伟大的理论就没有伟大的实践，而一切真知来源于实践。公共管理实践永远是棵常青树。理论可能超前，也可能过时，而实践则是事实，没有过时的实践。张五常先生提出佃农理论前地主和农民早已进行了无数次他所描述的交易，他的智慧不过是把后者的行为用理论作出描述；在埃莉诺·奥斯特罗姆没有提出自主组织和集体行动理论前，那些自主组织已经成千上万年存在，并不停地按照自己的方式运作着。正视实践的现实性便是公共管理理论的起点，有的人因为实践与理论、制度不相符，便责备起实践，但那却是不可抹去的事实。例如当民营化被一些人推为公共管理的主流时，我们不说远处一些落后国家和地区，只要选择离我们不远的乡村去做一些调查研究，我们就可能会非常容易发现当城市已经用国家财政构建了相对完善的公共服务体系时，不远的乡村却仍然是一片空白，这正如对一个已经用公款酒足饭饱的人和一个饥肠辘辘的人说现在大家自己掏腰包吃点心。这时我们就会质疑“民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。……从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”[7]这样判断的合理性。
政策科学及公共政策分析近年得以迅速发展也便是应上述这些理论和实践的诉求，它是“几乎所有迄今为止人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中。”[8]它将科学知识尤其是社会科学知识与公共政策过程密切联系起来，提倡以问题为中心，它的行动取向特征体现着理论与实践的统一，改进政策质量、提高决策水平、使科学知识恰当地作用于社会、降低社会综合成本、改善人类生活整体质量是它的重要使命。政策研究组织（也可以说思想库）的发展状况是这门科学发展状况的一种直接反映。在目前也只有少数国家政策研究组织比较发达，多数国家政策研究组织只是刚刚起步，发挥的作用还极其有限。在这方面许多工作亟待开拓和创造。