中国城市群功能分工测度与分析，本文主要内容关键词为：中国论文,城市群论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X(2012)11-0018-13
一、问题提出
“十二五”期间，中国区域发展总体战略的重要目标之一是要实现区域协调发展，而实现区域协调发展的重要标志是形成合理的区域分工。尽管区域分工的重要性已达成共识，但是如何衡量区域分工与区域专业化却有待完善。目前广泛用来测度区域分工的方法主要有二类：第一类方法主要运用区位指数、行业分工指数、企业集中度系数、DO指数、地区专业化系数等指标，从制造业的集聚程度来衡量地区专业化水平(Krugman，1991；Ellison，Glaeser，1997；Duranton，Overman，2005；樊福卓，2007)。但这类方法存在的最大问题是忽视了服务业，难以全面反映区域分工水平。尽管一些文献使用制造业集聚的范式对服务业集聚进行了测算，但难以反映服务业自身以及制造业和服务业协同集聚的特点(Moulaert，Gallouj，1993；陈建军，陈国亮，2009)。第二类方法注意到了制造业与服务业协同集聚的重要性，利用E-G指数来估算产业组间(Industry Group)的协同集聚程度(Coagglomeration)，从产业上下游之间的分工来衡量区域之间的专业化与分工水平(Ellison et al.，2010)。但这类方法存在的问题是，由于缺乏细分产业分工的统计数据而只能进行案例分析(苏红键，赵坚，2011)。
针对区域分工测度中存在的不足以及城市间出现的价值链分工等新型分工形式①，Duranton and Puga(2005)用城市功能专业化(Functional Urban Specialization)概念来描述这类新型区域分工形式，并构建了新的城市功能专业化指数来测度城市功能分工水平，以反映区域分工程度。从城市功能分工角度来刻画区域分工，不仅能够从微观层面反映企业生产组织形式的变化，而且能够从宏观层面客观地反映区域产业结构与空间结构的变化。近几年来，国内学者开始运用城市功能分工概念来分析区域分工与专业化。魏后凯(2007)对大都市区的功能分工做了定性的分析，齐讴歌等(2012)从城市功能分工角度分析了产业区位分布，张若雪(2009)对城市功能分工转变机制及其与经济增长的关系进行了考察，但这些研究只是运用功能分工概念进行定性的描述，均没有对城市功能分工水平进行测度。仅有苏红键，赵坚(2011)对中国三大城市群的功能分工水平进行了初步测度，但没有对更大范围的城市群进行测度与比较，难以全面反映中国城市群功能分工水平的特征及变动趋势。
以中国为例，随着城市化进程的加速，城市群成为区域重点开发及区域协调发展的主要形式，城市群内部城市间的分工成为区域分工研究的重要内容。本文在Duranton and Puga(2005)与 Bade et al.(2004)的测度方法基础上，以中国十大代表性城市群为对象，对城市群功能分工水平进行测度与比较，不仅能为客观判断中国城市群发育程度、区域分工与专业化程度提供依据，而且能够为制定相关区域协调发展政策提供依据。
二、城市群功能分工测度方法
从城市群分工与专业化的测度方法演变来看，目前主要是从产业间分工或者产业内分工角度，使用区位指数、行业分工指数、企业集中度系数、DO指数、地区专业化系数等方法来进行测算的。其中，区位指数(Location Quotient，LQ)被广泛地用来从总体上测度城市群分工与专业化。如果经济活动水平用就业量来表示，区位指数表示一个地区的特定产业的从业人数与该地区总从业人数之比，除以全国该产业从业人数与全国总从业人数之比，即：
但是随着城市间新型分工形式的出现，城市间的分工突出地表现为空间上的功能分工或职能分工②。城市功能分工具体表现为：企业价值链中管理、研发环节在中心城市集聚，生产、制造环节在中小城市集聚；企业组织部门中企业总部、研发部门主要在中心城市集聚，生产制造部门在中小城市集聚；生产性服务业主要在中心城市集聚，一般制造业主要在外围城市集聚：中心城市主要承担总部管理与研发中心功能，而中小城市则主要承担生产制造功能(Duranton，Puga，2005；魏后凯，2007)③。针对城市间出现的上述新型分工形式，Duranton and Puga(2005)用城市中“企业管理人员/生产人员”与全国“企业管理人员/生产人员”的差来更加直接地测度城市间分工水平。Bade et al.(2004)使用城市白领(White Collar Workers)与蓝领(Blue Collar Workers)的比率(W/B-ratio)与全国城市白领与蓝领比率的平均水平的差，来度量城市中管理部门或生产部门的相对集中度，以此来反映城市间的功能分工或功能专业化程度。
本文基于Duranton and Puga(2005)、Bade et al.(2004)与苏红键、赵坚(2011)的思路，以城市中“企业管理人员/生产人员”与全国“企业管理人员/生产人员”的比来测度城市群功能分工或功能专业化水平。具体计算公式如下：
三、研究区域与数据来源
1.研究区域
本文选取中国发育程度最高的十大城市群作为研究区域，具体包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、山东半岛城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、关中—天水城市群。2011年，上述十大城市群国土面积约占全国的10％，人口总量约占全国的40％，而GDP总量则占到全国的70％以上。上述十大城市群区域空间是中国人口与经济活动的主要分布区域，基本能够代表中国的主要经济版图。
其中，长江三角洲城市群包括上海、杭州、南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山、台州16个城市；珠江三角洲城市群包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇庆、江门、东莞、中山9个城市；京津冀城市群包括北京、天津、唐山、廊坊、保定、秦皇岛、石家庄、张家口、承德、沧州10个城市；山东半岛城市群包括济南、青岛、烟台、潍坊、淄博、东营、威海、日照8个城市：辽中南城市群包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、辽阳、营口、盘锦、铁岭10个城市；中原城市群包括郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源9个城市；长江中游城市群包括武汉、黄石、鄂州、黄冈、仙桃、潜江、孝感、咸宁、天门、随州、荆门、荆州、信阳、九江、岳阳15个城市；海峡西岸城市群包括福州、厦门、漳州、泉州、莆田、宁德6个城市；成渝城市群包括重庆、成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、雅安、资阳、安岳16个城市；关中—天水城市群包括西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川、商州6个城市。
2.数据来源及说明
本文在Duranton and Puga(2005)，Bade et al.(2004)，苏红键、赵坚(2011)对数据的选用方法基础上，考虑到数据的可获得性，以各城市城区范围内“租赁与商务服务业”的从业人员表示管理部门人员，以各城市城区范围内“制造业”、“采矿业”和“电力、燃气及水的生产和供应业”的从业人员之和表示生产部门人员。出于数据的可获得性，我们选取的时间跨度为2003—2010年，所用原始数据均来源于《中国城市统计年鉴》。原因在于，2004年国家统计局对“按行业分组的单位从业人员”进行了调整，从原来的15个行业调整为19个行业，首次包含了“租赁与商务服务业”的独立统计数据，是能够获得的最早的“租赁与商务服务业”数据。
四、测度结果与分析
1.中国城市群功能分工的整体特征及变动趋势
我们利用式(2)测算2003—2010年中国城市群的功能分工水平，以城市群各城市城区“租赁与商务服务业”从业人员与“制造业”、“采矿业”、“电力、燃气及水的生产和供应业”从业人员之比占全国范围内二者比率的比重，计算得到中国十大城市群各自的功能分工水平(见表1)。为了更加直观地显示城市群的功能分工水平，我们将计算结果用图形表示出来，图1从总体上描述了中国城市群的平均功能分工水平及其变化趋势，图2描述了十大城市群各自的功能分工水平及其变化趋势。从计算结果可以发现：
(1)从总体看，相对于国外发达国家城市群功能分工水平，2003—2010年中国城市群功能分工水平相对较低并显现出波动中持续下降的趋势④。分阶段来看，第一阶段(2003—2008年)城市群功能分工水平一直处于下降的态势，由2003年的7.0029下降到2005年的6.3840，然后进一步下降到2008年的6.1010；第二阶段(2009—2010年)城市群功能分工水平呈现出上升中回落的态势，2009年出现较大幅度的提高，恢复增加到6.5783，但2010年又回落至6.4655。
图1 2003—2010年中国城市群功能分工变动趋势
(2)从分类别看，长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、长江中游城市群、关中—天水城市群功能分工水平总体上呈现出下降的格局。其中，长江三角洲城市群从2003年的16.7665下降到2008年的8.6916，之后逐渐恢复到大约2006年的水平。珠江三角洲城市群功能分工水平相对较低且一直处于下降的趋势，从2003年的5.9219一直下降到2010年的4.1588。同样，长江中游城市群和关中—天水城市群功能分工水平也呈现出持续下降的态势，但下降幅度较小。京津冀城市群、山东半岛城市群、中原城市群呈现出功能分工水平不断上升的总体态势。其中，京津冀城市群功能分工水平从2003年的10.9659一直持续上升到2009年的最高值12.5342；山东半岛城市群功能分工水平则在小幅波动中从2003年的3.6391一直上升到2009年的5.0947。中原城市群功能分工水平除2004年前后波动幅度较大外，总体上呈现出持续稳步上升的态势，从2003年的4.1904上升到2010年的5.9767。辽中南城市群功能分工水平则呈现出明显的先上升后波动中下降的态势，从2003年的6.4267一直上升到2008的8.3104，然后开始下降，2009年、2010年分别为6.3223、6.9227。海峡西岸、成渝城市群则呈现出先下降后上升的总体态势。其中，海峡西岸城市群从2003年的4.5524持续下降到2006年的4.0223，然后从2007年开始上升，2010年达到5.3654；成渝城市群在2003—2007年呈现出波动中持续下降的趋势，从2003年的7.2421下降到2007年的5.9171，但从2008年之后呈现出波动中较大幅度上升的态势(见表1与图2)。
图2 2003—2010年中国十大城市群功能分工变动趋势
(3)从城市群功能分工与经济发展的关系来看，城市群功能分工水平与经济发展水平大体上相关且各城市群功能分工排名保持相对稳定。对表1中的城市群功能分工水平进行排序作比较，我们发现，经济总量较大的区域，总体上功能分工程度也相对较高，而且其排名基本保持稳定(见表2)⑤。分类型来看：长江三角洲城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、成渝城市群等经济总量较大的区域，其功能分工水平总体上也比较高⑥。2010年，各自的功能分工指数分别为11.9192、12.1089、6.9227、7.2259，而且在2003—2010年间排名基本保持稳定。与之相对应，经济总量和发展水平最低的关中—天水城市群，功能分工水平最低且排名一直处于最末，2010年功能分工指数仅为2.3442，与排名第一的京津冀城市群相差11个单位，与排在倒数第二的长江中游城市群也相差1个单位以上。山东半岛城市群、中原城市群、长江中游城市群功能分工水平波动幅度稍大，而且排名变动幅度也较大。最显著的是，长江中游城市群从2003年的第4位下降到2010年的第9位，而中原城市群则从2003年的第8位上升到2010年的第5位。例外的是珠江三角洲城市群，尽管其经济总量和发展水平较高，但是其功能分工水平相对于比其经济总量小的其他城市群则要低⑦。2010年珠江三角洲城市群功能分工水平为4.1588，而海峡西岸、辽中南、中原城市群分别为5.3654、6.9227、5.9767，珠江三角洲城市群功能分工水平仅高于长江中游城市群和关中—天水城市群两个发展水平最低的中西部城市群。
(4)从四大区域比较来看，东部地区和东北地区的城市群功能分工水平总体上高于中、西部地区。中西部城市群中，除成渝城市群功能分工水平较高外，其他城市群相比于东部城市群，功能分工水平均较低。从变化趋势来看，2008年之后，除东北地区城市群功能分工水平出现显著下降外，东部、中部、西部城市群的功能分工水平均出现不同程度的上升，其中东部城市群的上升幅度较大(见图3)。具体来看，东部城市群中，长江三角洲城市群从2008年的8.6916上升到2010年的11.9192，海峡西岸城市群从2008年的4.6783稳步上升到2010年的5.3654，山东半岛城市群从2008年的4.2419上升到2010年的4.7868，京津冀城市群则基本保持稳定，而珠江三角洲城市群功能分工水平则进一步降低。中西部城市群中，中原城市群出现显著上升的趋势，从2008的4.6968上升到2009年的5.2273，并进一步上升到2010年的5.9767；成渝城市群呈现出波动中上升的趋势，2008年、2009年、2010年分别为6.0759、8.2690、7.2259；关中—天水城市群、长江中游城市群则呈现出小幅波动中下降的态势(见表1)。
图3 2003—2010年中国四大区域城市群功能分工总体变动趋势
2.中国城市群内部功能分工的特征及变动趋势
表3为按照同样方法计算的中国十大城市群内部中心城市与外围城市的功能分工水平，可以深入地反映城市群内部城市间的功能分工程度。
(1)从中心城市与外围城市的功能分工水平对比来看，总体上中心城市远远高于外围城市而且这种格局保持了持续的稳定。例如，2010年长江三角洲城市群的中心城市上海的功能分工水平指数为1.4592，而长江三角洲城市群其他城市的平均水平只有0.6369；作为多中心格局的城市群，上海与杭州的功能分工水平均在1以上且较为接近。同样，珠江三角洲城市群中，中心城市广州和深圳的功能分工水平也远远高于其他外围城市，广州、深圳的功能分工水平大约是其他城市平均值的5.4倍，而广州和深圳则比较接近。京津冀城市群中，中心城市北京与其他外围城市的差距更大，北京的功能分工水平是其他城市平均值的23倍左右，是第二大城市天津的9倍。辽中南城市群、海峡西岸城市群、山东半岛城市群、中原城市群、成渝城市群当中，中心城市的功能分工水平指数均在1以上，而且中心城市与外围城市的功能分工水平差距均较大。但是，长江中游城市群以及关中—天水城市群的中心城市功能分工水平则均小于1，且与外围城市的功能分工水平接近。
(2)从中心城市与外围城市功能分工水平差距的动态变化来看，总体上呈现出不断扩大的趋势。其中，长江三角洲城市群、成渝城市群中心城市与外围城市的功能分工的比值呈现出先上升后下降的特点，其转折点均出现在2008年；珠江三角洲城市群中心城市与外围城市功能分工的比值则持续上升，从2003年的3.379倍上升到2010年的5.404倍；京津冀城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、长江中游城市群中心城市与外围城市功能分工的比值则呈现出先下降后上升的特点，其主要转折点也均出现在2008年；山东半岛城市群和中原城市群中心城市与外围城市功能分工的比值则波动频繁；仅有关中—天水城市群中心城市与外围城市功能分工的比值持续稳定下降，但是在2010年出现大幅提升。
(3)从中心城市自身的功能分工水平变化来看，总体上呈现出下降趋势。例如长江三角洲城市群的上海、杭州，珠江三角洲城市群的广州、深圳，辽中南城市群的沈阳、大连，以及长江中游三角洲的武汉、关中—天水城市群的西安。其中，上海从2003年的2.0756下降到2010年的1.4592，广州从2003年的1.5024下降到2010年的1.3161，武汉从2003年的1.1099下降到2010年的0.5461，西安从2003年的0.6870下降到2010年的0.4327。但是京津冀城市群中北京、天津，山东半岛城市群的济南则呈现出不断提高的趋势，而中原城市群中的郑州则大体保持平稳向上的趋势。海峡西岸城市群中的福州则呈现出先下降后突然上升的态势。
(4)从外围城市自身的功能分工水平变化来看，2003—2010年，长江三角洲城市群、成渝城市群外围城市呈现出先下降后上升的特点，其拐点发生在2008年；京津冀城市群、辽中南城市群外围城市的功能分工水平则呈现出先上升后下降的特点，其拐点同样出现在2008年；珠江三角洲城市群、海峡西岸城市群、关中—天水城市群外围城市的功能分工水平则持续下降，而山东半岛城市群、中原城市群、长江中游城市群外围城市的功能分工水平则持续上升。
3.中国不同等级城市的功能分工特征及变动趋势
表4从城市等级角度反映了中国十大城市群中不同等级城市的功能分工程度，除巨型城市的功能分工水平大于1之外，大多数分类城市的功能分工水平均值都小于1，表明大多数城市的生产部门集中度要高于全国平均水平⑧。具体来看，十大城市群不同等级城市的功能分工主要有三方面的特征：
(1)巨型城市功能分工水平相对较高而且处于持续上升的状态，但是东西部城市之间的差距非常大。总体来看，巨型城市功能分工水平从2003年的3.0980上升到2008年的3.2958，进一步上升到2010年的3.4731。具体来看，地处东部的北京、上海，城市功能分工水平较高且不断提高，体现了较强的企业总部集聚和生产性服务业集聚的特征。同样，西部的重庆也呈现出这一趋势而且功能分工水平提高更加迅速，尽管其功能分工水平值仍然小于1。但是从东西部比较来看，东部巨型城市的功能分工平均指数大于4且持续递增，而西部巨型城市功能分工水平指数仍然小于1，2007年之前小于0.5，但2007年之后迅速提高到0.8左右。
(2)特大型城市的功能分工水平相对较高，但历年功能分工指数均小于1。从其动态变化来看，2003—2010年间总体上略微下降，由2003年的0.9528下降到2008年的0.9051，进一步下降到2010年的0.8900。从三大区域比较来看，东部、中部、西部这一等级的城市功能分工水平比较接近。2008年之前，东部和中部特大型城市功能分工水平略微高于西部，但是在2008年之后西部特大型城市功能分工水平下降幅度较大，二者之间的功能分工水平差距迅速拉大。
(3)大城市总体功能分工水平较低但呈现出不断提高的趋势，其指数大体在0.5左右。东部、中部和西部大城市功能分工水平均呈现出先下降后上升的趋势，特别是2008年之后的上升趋势更加明显。2007年之前，东部大城市的功能分工水平均高于中西部城市，但是2008年之后，中西部大城市功能分工水平迅速提高并超过东部城市⑨。
(4)中等城市功能分工水平较低且呈现出不断下降的趋势。总体来看，中等城市的功能分工水平从2003年的0.6015下降到2008年的0.5190。进一步下降到2010年的0.4805。从东部、中部和西部三大区域的比较来看，2006年前中部城市功能分工水平高于东部和西部，而2006年开始东部又高于中西部，但是东部、中部、西部中等城市功能分工水平均呈现出不断下降的趋势，而且中部城市的下降幅度非常大。其中，东部中等城市从2003年的0.6062下降到2010年的0.5914，中部中等城市从2003年的0.7279下降到2010年的0.3724，西部中等城市则从2003年的0.4629下降到2010年的0.3034。
五、结论与政策建议
本文根据城市功能分工的理论和相关测度方法，对中国主要城市群功能分工水平进行了测度。除了对十大城市群进行总体测度外。还对每个城市群内部中心城市与外围城市间的功能分工进行了测度，并按照城市等级测度了不同类型城市的功能分工水平。测度结果表明：①中国城市群功能分工水平相对较低并呈现出波动中持续下降的趋势，但2008年之后，除东北地区城市群功能分工水平出现显著下降外，东部、中部、西部城市群的功能分工水平均出现不同程度的上升。同时，城市群功能分工水平与经济规模、经济发展水平相关，东部城市群功能分工水平高于中西部城市群。②从城市群中心城市与外围城市的功能分工水平对比来看，总体上呈现出中心城市远远大于外围城市的格局，而且二者的差距呈现出不断扩大的趋势，但中心城市自身的功能分工水平则呈现出下降的趋势。③从城市等级角度比较来看，巨型城市的功能分工水平较高，特大型城市的功能分工水平均值大体接近于1但小于1，而大型城市和中等城市的功能分工水平则较低，平均指数大概在0.5—0.6之间。上述研究结果与贺灿飞等(2012)从跨国公司区位选择角度得出的结论相类似⑩。
从上述测度结果来看，中国城市群功能分工水平总体上相对较低。其原因在于，一方面中国经济活动空间分布正处于以集聚为主的阶段，城市间的分工水平处于低水平阶段；另一方面中国“政治集权、经济分权”的治理结构以及相应的地方政府竞争，导致城市集聚效应不足、大城市数量和规模较小、城市体系扁平化，制约了城市规模分布、城市群功能分工以及区域分工的演进(Au，Henderson，2006a，b)。我们认为，在国土空间功能分异和主体功能区形成的背景下，应注重城市群的空间异质性、空间外部性以及城市群发展的区域差异，从企业、产业与区域治理三个层面，协调城市群基础设施建设、共同市场建设、中心城市与外围城市间的功能定位、行政功能区与经济功能区之间的冲突、城市群发展的区域差异，以差异化的区域政策推动城市群基础设施同城化、市场一体化、功能一体化、利益协同化，不断提高城市群和区域的功能分工水平，最终实现区域协调发展与一体化发展：
第一，协调城市群基础设施同城化建设。城市群功能分工的深化有赖于城市间同城化、一体化的交通体系和基础设施体系。一是加快城市间系统配套、相互融合的基础设施建设，形成包括道路、电力、天然气、给排水、能源等在内的多方式、多层次、多功能的基础设施服务网络。二是完善以中心城市为主枢纽的交通体系，建成以城际轨道、快速路为骨架的快速有轨系统，以大城市为交通节点的城郊通勤铁路或城市群环线，提高区域客运轨道交通及城市群之间高速公路的合理衔接程度。三是以城市群区域总体规划为统领，协调土地利用总体规划和城市总体规划、基础设施总体规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、基础设施空间和公共基础设施配置，推进基础设施体系与城市群空间结构的融合，协调单体城市与特大城市及大都市空间的融合。四是通过信息一体化强化城市群信息资源的互通共享，加快知识技术体系的对接与合作，降低货物运输成本、劳动力流动成本和思想(技术)扩散成本。
第二，协调城市群共同市场建设。城市群功能分工与区域协调发展离不开统一、开放、规范的共同市场的支撑。共同市场的建设，需要打破地区分割和行政垄断对市场的限制，逐步形成一体化的要素市场和商品市场。①消除行政性壁垒，实现要素市场一体化。一是在城市群范围内试点推进要素市场改革，完善区域要素市场的价格形成机制，减少体制因素、政策因素导致的要素错配和低效配置行为，优化要素在行业间、产业间以及城市间的配置，不断提高区域要素配置效率以及全要素生产效率。二是在城市群范围内试点推进耕地占补平衡以及建设土地用地指标跨区域配置改革，协调城市群范围内土地流转的规模与结构，统一相邻城市相邻地带土地总体利用开发规划的制订与实施。三是在城市群范围内推进户籍制度、就业制度、社会保障制度的联动改革和一体化改革，实现城市群范围内的公共服务均等化，形成统一的城市群劳动力市场。四是在城市群范围内试点资本市场改革，推进金融、保险、证券等领域的跨区域合作，实现资本要素的跨区域自由流动。②消除商品市场分割，降低市场交易成本和贸易成本。一是通过交通基础设施的一体化发展，优化区域交通运输体系的空间布局，提高各类运输方式间的衔接和协调，不断降低区域市场的运输成本和贸易成本。二是在城市群范围内消除各级政府的行政保护与隐性补贴，推进区域范围内市场整合力度，降低城市群范围内的市场进入成本和交易成本。三是加强城市群区域内各类政府或非政府横向协调机构的作用，推动落实有约束力的经济合作多边框架协议，完善被保护类商品市场的相互开放原则、开放步骤、开放范围、利益协调等路线图和细则，降低各类市场主体之间的协调成本。四是试点推动城市群范围内行政审批体制的改革以及政府职能的转变，清除修改与区域市场一体化不相符的法规，保障城市群市场一体化推进力度。
第三，协调城市群中心城市与外围城市之间的功能定位。按照国家层面的区域总体规划或城市群发展规划，明确各城市产业发展方向和空间布局，实行产业导向和空间导向“双重调控”。一是重新对城市功能进行定位。中心城市应不断改善城市环境和配套服务，不断降低商务成本，鼓励引进高素质的人力资本，大力发展生产性服务业，实现由要素驱动向创新驱动转变，使中心城市成为区域经济发展的知识、思想和创意的创造中心及溢出中心。中小城市或专业化城市应进一步发挥自身低成本的优势，注重在生产制造方面的成本外部性优势，积极承接中心城市转移出来的制造业，充分利用中心城市知识、技术溢出带来的外部性效应，不断提高中小城市的技术应用效率和制造效率(齐讴歌等，2012)。二是实施以协调为主的城市群工业园区发展战略，根据城市群整体发展要求，统筹协调各类园区的空间布局，明确不同园区的定位和功能。在协调各方利益的前提下，控制城市群广域性产业园区的规划，打破原来以行政区划为单位的产业园区体制。三是以城市群共同体为基本单位培育技术创新和产业协同发展的良好环境，协调各城市的技术创新与产业发展。围绕关键技术、重点项目和优势产业，促进企业在园区集聚与扩散，使技术、产业有效地在城市群内扩散与城市群间转移，发挥经济技术园区空间临近性与空间外部性效应在促进城市群协调发展中的重要作用，实现城市群“圈层”经济结构架构下不同城市、不同区域间的产业结构协同升级。
第四，协调城市群行政功能区与经济功能区之间的冲突。由于制度和体制的原因，我国城市群形成过程中存在行政功能区与经济功能区的矛盾和冲突。一是从国家层面推动中央地方关系的调整以及国家治理结构的完善，在城市群范围内试点调整中央对地方政府的政绩考核体系，深化财税体制改革，试点调整中央与地方政府之间的财政分成比例，加快财政体系由发展型财政向公共财政转变，使地方政府财权与事权逐渐相匹配，从根本上减轻行政功能区与经济功能区的冲突。二是建立有效的区域治理结构。借鉴国外都市圈政府治理的实践，在目前存在的政府间合作框架基础上，按照经济功能区与行政功能区一致的原则，从国家层面建立城市群协调结构或独立的区域治理委员会，赋予区域治理组织相应的区域协调权利，从组织层面保证“行政区经济”向“经济区经济”转变，使城市群区域的治理结构与区域结构相一致。三是严格监督落实国家层面的区域规划和城市群发展规划，特别是落实国家综合改革配套相关政策，在城市群范围内率先推进改革，以规划内容协调推进区域的协作和一体化。实现治理结构的转变以及区域协调方式的转变。四是按照推进形成主体功能区的要求，协调行政功能区与经济功能区之间在区域规划编制以及产业布局方面的冲突，加强专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调，统筹行政功能区与经济功能区的经济布局、国土利用和城镇化格局。
第五，协调城市群发展的区域差异。针对中国国土空间差异及发展差异较大的特点，不断提高城市群间的功能分工水平，逐渐形成多中心的空间格局以推动区域协调发展。①按照区域发展总体格局，以已批准的若干个国家级区域规划为重点，严格落实各城市群的功能定位，凸显各城市群在落实区域发展总体战略中的国家战略意图，率先突破行政区划对跨区域协调统筹的制约，推动城市群之间实现增长趋同、城市规模分布优化以及区域一体化。一是进一步提高东部城市群整体的功能分工水平，充分发挥长三角、珠三角、京津冀等国家级城市群的市场带动与辐射能力，特别是发挥其在生产性服务业发展中的重要职能，增强东中西不同区域间的市场关联度，促进区域格局由“散点直线梯度”向“多重圈层结构”格局转变；二是积极推动城市群之间的产业转移和联系，特别是推动东部城市群制造业逐步向中、西部城市群转移，发挥中西部城市群在制造业承接以及能源供给中的重要作用。②通过政府治理结构转型和市场机制的完善，调整不同区域城市群基础设施、地方公共产品、区域补贴等区域政策，不断优化区域经济结构与国土开发空间结构，提高中国区域发展多中心格局的空间效率，实现不同城市群之间“效率、公平与可持续发展”的统一。一是适应不同区域增长阶段转换的区域性差异，推动东部城市群创新发展、转型发展和优化发展；同时重点加大对中西部城市群开发建设力度，推动规模化发展、快速发展和重点发展，特别是发挥西部地区城市群在基础设施、环境保护、资源开发以及国内需求拉动过程中的巨大潜力，使之成为驱动中国未来发展的接续驱动力量；二是调整区域补贴政策、财政转移支付方式及结构。根据各城市群的具体情况制订差异性的区域财政政策、金融政策、土地政策、环境保护政策等，增加对中西部城市群公共服务、基础设施和产业发展等方面的财政转移支付力度。不断提高中西部城市群的自我发展能力。
注释：
①Ota and Fujita(1993)最早将城市群功能分工形成的微观过程模型化。假定企业的管理部门间需要进行商务交流，而生产及后勤部门仅与本企业的管理部门沟通信息和管理服务。当企业的内部交流成本降低时，生产及后勤部门将与管理部门分开，搬迁到租金更便宜的地段。一旦通勤成本和企业内部交流成本都充分小，市场机制作用的结果是企业的管理部门在城市中心集聚，而生产及后勤部门则布局于市郊地区。
②城市分工的演变大致可分为三个阶段：部门间或产业间分工、部门内或产业内分工、产业链分工或功能分工(魏后凯，2007)，Duranton and Puga(2005)将城市间产业分工向功能分工的转变过程模型化。
③从本质来看，城市群功能分工是价值链、企业职能部门在空间上的分离及区位再选择的过程，在这一过程中，随着特定价值链环节在特定空间的集聚与扩散以及企业不同职能部门在空间上的分离与集聚，城市的产业结构、空间结构与功能发生的相应变化。
④具体参见Duranton and Puga(2005)对1976—2002年间美国不同规模城市功能专业化的测算结果。
⑤出现这一现象的原因除了各城市群自身发展程度的差异外，还可能是这一测度方法没有反映不同城市的规模差异对功能分工水平的影响。
⑥京津冀城市群功能分工水平排名较高的可能原因是，北京独特的政治地位使得其产业集聚过度，制约了其他城市的经济规模及发展水平，造成北京与其他城市之间的巨大差距，从而京津冀城市群整体的功能分工水平排名较高。
⑦珠江三角洲城市群功能分工水平与其经济总量、发展程度不一致的原因在于，珠江三角洲城市群对外开放度高，深入参与国际功能分工而与国内其他区域的分工协作程度较低，而且在国际范围内主要承担生产制造职能而使得其从业人员以生产制造人员为主，所以表现为较低的功能分工水平。
⑧这可能是由于两方面的原因，一方面我国大部分城市的商务服务业发展相对比较落后；另一方面是因为管理部门集聚存在较强的累积循环作用，当某些城市开始集聚管理部门之后，便会吸引更多的管理部门集聚，而更多城市的管理部门集聚水平便会逐渐降低。
⑨这一特点体现了生产部门集聚的趋势，这与国际国内产业转移的过程与时序相符合，即在东部沿海地区首先承接国际产业转移之后，东部地区的二线城市和中西部地区的一线城市会在国内产业转移中作为最早的承接者。
⑩贺灿飞等(2012)研究发现，跨国公司的相同功能和互补功能集聚在相同城市，跨国公司的渐进式多次投资导致了公司内不同功能在相同城市的地理集聚。中国城市尤其是城市体系中高端的城市，具有吸引价值链高端功能的竞争力，并呈现出一定的功能专业化趋势。
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