社会政策过程中不同政策主体之间的博弈分析：关系及格局——以淮河污染防治为例①，本文主要内容关键词为：淮河论文,政策论文,为例论文,过程中论文,格局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境保护作为我国的一项基本国策，它的贯彻执行对其它社会政策来说有着重要的范本意义。环境政策出台之后，在由地方政府实际执行的过程中，由于存在着委托—代理问题和信息不对称，以及正式规范与非正式规范之间复杂的相互作用，有可能导致政策执行的效果偏离决策中心的预期政策目标。事实上，政策执行就是一个在政治上讨价还价的过程。在这一过程中，政策制定者与执行者和政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。本文以淮河污染防治政策为例，运用经济学中博弈分析的工具对我国的环保政策实施过程进行制度分析。在治淮过程中，由于委托—代理、信息不对称和有限理性等问题的存在，不同的政策相关主体表现出不同的行为选择。一方面，中央政府无法规避政策执行者的“道德风险”；另一方面，政策所涉及到的有关对象在认知与目标方面的差异，以及正式规范与非正式规范之间复杂的相互作用，也会影响到政策的最终产出。
一、淮河治污的背景
淮河，位于我国中部，是我国地理的南北分界线。它发源于河南省桐柏山，向东流经河南、安徽、山东、江苏四省，在三江营入长江，全长1000多公里，总流域面积35.32万平方公里，主要支流50余条。这里历史悠久，是中华民族的发祥地之一。“江淮熟，天下足。”流传在淮河流域的古歌谣，证明了这条河流的地位。然而，从上个世纪80年代开始，源源不断的工业废水和生活污水，把原本鱼肥虾美的淮河折磨得不成样子，流域多次发生大规模污染事故。“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害”，成为淮河流域曾经遭受污染的真实写照。
2004年7月中旬，由于淮河中上游突降暴雨，在洪水袭击下，淮河中上游及各支流水闸不得不紧急开闸放水，大量污水进入相对水少的淮河干流。7月20日至27日，淮河爆发了有史以来最大的污染团，充斥河面的黑色污染团全长150多公里，总量超过5亿吨。于是，淮河治理再一次被提上日程。保护环境，实现人与自然的和谐，是“发展”的题中应有之义。金山银山，绝不能以牺牲绿水青山为代价。治淮十年，是我国经济和生态协调发展的缩影，一方面淮河流域经济要发展，另一方面淮河流域治污刻不容缓。加强淮河污染治理和环境保护，是转变经济增长方式、走新型工业化道路的必然要求，是建设生产发展、生活富裕、生态良好、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的必由之路。
二、各政策相关主体对治淮的认知及其行为选择
环境保护作为一项社会政策，在其实施过程中，必然有一系列其他因素的介入，其中，不同的政策相关主体对这项政策的认知以及地方政府的政策偏好选择(经济优先还是环境优先)发挥着十分重要的作用。当社会处于不同的发展阶段，对于不同的河流流域而言，会有不同的治理需求与措施。对于特定的发展阶段，不同的社会群体由于利害关系与价值观念的差异，在治水问题上也会产生不同的、甚至激烈冲突的主张。不同的政策相关主体对于治淮政策的认知不同，而认知差异又会影响人们的目标与效用函数，从而导致不同的行为选择。
(一)中央政府
2004年夏季淮河特大污染事件发生后，中央政府认识到，淮河水质的好坏直接关系到群众尤其是广大农民
的身体健康和生活质量，关系到沿淮两岸的经济、社会可持续发展问题。水资源匮乏及污染严重，已经成为制约淮河流域经济社会可持续发展、人民群众生活水平提高的“瓶颈”。于是，开始了对淮河的新一轮治理。
2004年夏季淮河污染团事件发生后，温家宝总理、曾培炎副总理等国务院领导专门对淮河治污问题多次作出重要批示：“淮河流域总体上处于经济欠发达地区，面临着发展经济和保护环境的双重压力”，“必须充分发挥政府的主导作用和大力完善市场的基础作用”，“力争用三年时间使淮河水污染治理再上一个新台阶”。党中央、国务院抓住机遇，及时推动环保工作，并在全国树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观，这对于确保中国现代化建设的健康、持续发展具有十分重要的意义。10月23日至24日，淮河流域水污染防治现场会在蚌埠召开，国家环保总局、建设部、国务院发展改革委员会及沿淮四省官员(包括淮河流经的河南、安徽、山东、江苏四省分管副省长、环保局局长以及淮河流域35个地市的分管副市长、环保局局长)出席了这次会议，“规格这么高，体现了国家对淮河治理的重视。”国家环保总局的一位负责人说。国务院副总理曾培炎在会上表示，进一步加强淮河流域水污染防治，对于维护沿淮地区1亿多人民的切身利益，促进豫、皖、鲁、苏经济社会全面可持续发展具有重要意义，并提出要将对淮河的治理作为全国环保建设的示范工程，“还给两岸人民一个山清水秀的新淮河”。最后，他还提出了治理淮河污染的长远目标和近期目标。这些都充分体现了国家对淮河污染治理的重视，说明中央政府是下了决心要把淮河治理好，以推动两岸的经济、社会、环境协调发展。
(二)地方政府
淮河流域总体上处于经济落后地区，许多地方的人均GDP只有1000美元左右，在全面建设小康社会和工业化、城镇化进程日益加快的重重压力之下，面临经济发展与环境保护的双重任务，如何协调好二者的关系以实现“双赢”，是摆在各级政府面前的一个难题。作为中央政府的一级代理机构，地方政府有着自身的利益，并承担着双重角色。一方面，它作为中央政府的派出机构，代表着中央的利益；另一方面，作为执政一方的父母官，它对本地的经济、社会发展负有重大责任。地方政府的角色多元化，使它有可能避开权力中心的监督而谋求自身利益的最大化。而且，短期经济目标与长期社会目标如环境保护的对立也可能使地方政府面临着双重角色的冲突。下面，我们选取地方政府在治淮过程中的不同行为选择，来透视地方政府的目标、效用函数的差异与机会主义行为。一方面，是遵从中央政府的政策指令，与中央政府一道，“同心同德”，共同参与对淮河的治理；另一方面，是打着自己的小算盘，与中央政府“离心离德”，阳奉阴违地执行权力中心的政策。
1.“齐心协力来治污”
从1994年开始，在中央政府的支持下，10年来先后七次召开了淮河流域水资源保护领导小组会议和执法检查现场会，沿淮四省政府也把淮河流域经济、社会与环境可持续发展作为一项重大战略，采取了结构调整、工业污染防治、建设生活污水处理厂、治理农业面源污染等一系列措施，并先后制定了污染物排放总量控制、排许可制度，水污染防治目标管理、督查、通报、责任追究制度，以及跨界污染纠纷协商和上下游污染联防等多项制度，为淮河流域的治理与环境保护作出了重要贡献。
2004年夏季淮河特大污染事件发生后，在10月召开的淮河流域水污染防治现场会上，沿淮四省官员讨论了将由国务院下发的《关于加强水污染防治工作的通知》，对治理目标分年度和省份进行量化分解，以保证在治理过程中有章可循。并且各省都相继出台了治淮措施。总体上看，经过十年的治理，沿淮四省在经济快速增长的情况下，淮河流域排污总量有所下降，水质有了一定程度的改善，过去淮河流域高速度的污染趋势得到初步遏制。
2.“剪不断，理还乱”的利益之网
地方政府在治理淮河的过程中采取了很多措施，也发挥了很重要的作用，但是，由于信息不对称和有限理性问题的存在，导致地方政府在治淮过程中，也存在着很多机会主义行为。
(1)重经济、轻环保，增长方式未转变
在淮河流域，部分地方政府，特别是基层地方政府，缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，“重GDP轻COD”、重经济发展轻环境保护的现象并不鲜见，以资源浪费、环境污染为代价换取经济增长的粗放型生产方式尚未根本扭转。有的地方政府片面强调GDP增长与招商引资，忽视环境保护工作；有的市级环保部门还承担着一年300万元的招商引资任务，并将之列为官员政绩考核的重要内容。有的地方政府对治污工作不重视，对城市污水、垃圾处理等环境基础设施建设不积极；也有的地方政府对治污口头上重视，行动上不落实；出了污染问题，又无人追究领导责任。
(2)“违法成本低，守法成本高”的怪圈
对于一些违法排污的企业，由于罚款额度太低、处罚措施太软，从而使得“违法成本低、守法成本高”，企业宁愿交罚款也不积极治污；有的地方政府甚至出台有悖于环境保护法律法规的“土政策”、“土规定”，干扰和限制环境执法，包庇环境违法行为，利用各种“土政策”为环境违法企业撑起“保护伞”，致使部分地区内小企业联片污染反弹，屡禁不止。有的地方把一个月里大部分时间定为“企业清净日”，有的地方设立“优化经济发展环境办公室”，限制环保部门的执法和监督检查。
(3)“被降低的录取分数线”
更有甚者，为了完成2000年“淮河变清”的目标，有关部门已提前更改了我国水质测定标准，其中五类水COD含量由每升25毫克提高到40毫克。换句话说，以前COD每升含量25毫克即为超标，现在要40毫克才算超标，“录取分数线”大大降低，从而为政府部门的不作为和企业的违法行为开了一条“口子”。
(4)“前后不一”的局长与“黑白不分”的处长
在治淮过程中，不少地方政府官员为了自己头上的“帽子”和坐稳自己的“位子”，有时候会做出许多令人匪夷所思的行为。2004年8月初，有记者对蚌埠市最大的污染大户“丰原生化”进行暗访，并找到了“丰原生化”的排污口。当记者向淮河流域水资源保护局副局长CH出示从排污口取来的污水水样，并报以排污口直排污水和“兑稀”污水的情况时，这位副局长大吃一惊，表情凝重地说，“这太过分了，国家环保总局的同志还没走，他们就敢这样干了，这样的事一定要曝光!”并和记者一同前往排污现场查看。面对骇人的“直排”现场，CH副局长久久保持沉默，在多方联络后，他作出了这样的解释，“大铁管可能是吸泥的，我们还要查查，但是如此放肆地‘直排’和兑稀污水，如果被证实是故意的，那是不能容忍的!”
还有一次，民间环保人土霍岱珊到某环保局污控处，向他们反映沙颍河水遭到污染的情况，并拿出自己所拍的照片给他们看。谁知污控处处长根本不听他的介绍，自己拿出一个小本子翻了翻说：“你们那里企业排放都达标了，污染不严重。”霍岱珊告诉他，下面报上来的数字可能都是假的，真实情况是河水越来越臭，越来越黑。这位处长恼羞成怒地说：“你说什么叫清，什么叫黑，难道非得像你们喝的矿泉水那样才算清?才算达标?”说着，就以要开会为由，把他推出门外。像上述两位官员的例子还有不少，如果所有的地方政府官员都像他们一样，可以预见，中国环保事业的路还很长。
(5)“一河污水向东流，数据总是不一样!”
细心的人不难发现，媒体上发布的由水利部门(水利部淮河水资源管理局)和环保部门公布的重要污染物COD排放量存在着不小的差别。以2003年淮河主要污染物COD排放的测定，环保部门认为只有70多万吨，这一数据比他们自己测定的2000年水质最好时还少了约30％。而水利部门测定的数据是123万吨，接近历史最高水平。表述到媒体上，就是污染程度“逐年下降”和“回到治理前‘原点’”两种截然不同的观点。如果不是2004年夏季的一场暴雨导致150多公里长高浓度污染物集中下泄，两种观点孰是孰非，公众至今还弄不清楚。
(6)上游下游谁该补偿谁
淮河上中下游分别属于河南、安徽、山东、江苏四个省份，四个省份都面临协调发展与环境保护关系的问题，因此，保证各省之间的协作也是一项非常重要的课题。河南是淮河的发源省份，对于淮河能否得到根本性的治理起着重要的作用。江苏是淮河的下游省份，也是淮河污染治理任务最重的地区。一直以来，针对上游、下游到底谁该补偿谁的问题，相关的政府各方给出的答案也不一样。一种意见认为，上游地区为了保护整个流域的环境做出了牺牲，为下游的环境保护做出了重大贡献，因此下游地区应考虑为上游地区提供适当经济补偿。另一种意见则与之相反，认为上游给下游、给群众造成损失了，就要承担赔偿的责任，让上游的污染者为下游的受害者买单。
颖河是淮河主要支流之一，从河南流至安徽境内后，被当地人称为沙颖河。阜阳市颖泉区双河社区农民H今年40多岁，一直住在颖河旁。他说，从上世纪80年代开始，颖河水开始变浑。到90年代初，他已不敢再用颖河水来浇菜。“都是上游河南的企业排污，才使颖河的水质变坏。”在沿淮四省调查，每到一地，常常听到当地干部群众相同的抱怨：“我们这里的污染是上游造成的，要追究上游的责任!”于是，在这样的情绪之下，他们对下游的污染责任就有意无意地被淡化了。
……
为什么会出现上述诸种情形?淮河流域水资源保护局局长Y在接受采访时表示，“治污是非常复杂的事，牵涉到国家利益、省际利益、地方利益、企业利益、个人利益……当这些利益纠缠在一起的时候，那真是剪不断，理还乱。举例说，省际利益，这么多年来一直很难协调，江苏的上游是安徽，安徽的上游是河南，下游总是骂上游，其实大家都是受害者，同时也是排污者。”也有的环保局官员为地方政府打抱不平。例如，安徽省环保局副局长X就认为，“淮河流域集中了沿淮四省最贫困地区，现在面临的最大问题就是经济发展，老百姓生活质量的改善、生活水平的提高都要靠发展，所以现在有的地方污染出现了反弹。我们常常指责地方政府的领导只抓经济不抓环保，或者只注意GDP的增长、没有注意环保法律法规的施行。但是不抓发展又怎么办呢?最根本的是协调好两者之间的关系。”
从体制上来看，地方政府的行政长官和地方环保局负责人的“位子”、“票子”都是上级政府任命、发放的，往往造成“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的局面。于是，官员们为了自身的升迁和获得政治支持，对违法排污行为“睁一只眼、闭一只眼”，当面临经济发展与环境保护相互冲突的时候，在其政策偏好选择序列中，把砝码和天平倾向了经济发展的一边，环境保护只是其执政目标中排在最末位的选择。另一方面，“为官一任，造福一方”的执政理念也影响到了其行为选择。霍岱珊认为，在治污问题上，地方领导很重要。一届领导干部在一个地方的任期一般只有三五年，在他的任期里，如果经济不能得到快速发展，他就难以升迁了。经济发展代表政绩，而环境问题、地方可持续发展的能力，在个别地方领导心中则没有这么高的地位。因此，治淮面临的最大问题还是人的观念问题，“人不治水，水必治人”。
(三)水利部门
尽管地方政府承诺“确保按期完成淮河治污目标”，并且为之付出了很大的努力，但是在淮河治理委员会(以下简称淮委)，他们给出的答案却很不一样。他们指出，尽管中央作出了一系列重大决策，但是特大型企业“莲花味精”(河南周口市)、“丰原生化”(安徽蚌埠市)等依然直排污水，“十五小”企业死灰复燃；“九五”计划兴建的城镇污水处理厂建成并有配套的仅有8家，“十五”计划建设的污染处理设施平均动工率不到30％，安徽省的动工率不到10％。而此时生活污水占淮河污染比重超过60％；半个多世纪治淮兴建的闸坝工程，变成了各地“拦清储污、伺机下泄”的工具，52家大型企业再次进入污染“黑名单”。故有人分析淮河10年治污没有“达标”的种种原因，最重要的一条，就是片面追求GDP，没有“以人为本”，走了一条不全面、不协调和不可持续的发展道路。
此外，淮河治理还涉及到上下游协调与部门协作的问题。由于缺乏统一有力的监管机制，相关部门各行其是，治水与治污不能统筹规划。淮河水利委员会水资源保护局副局长CH说：“我们都说‘九龙治水’，水资源这一块有九个部委在管，各部门之间有很多职能交叉的地方。”水资源保护局局长Y也表示，“淮委是什么?在抗洪和治污的过程中，淮委只是一个协调和指挥中心，涉及到上面诸多‘生死利益’，淮委不能也无权下达硬性的‘关、停、并、转’的死命令”，“很多事，就是不听你招呼，你怎么办?‘莲花味精’是世界上最大的味精厂，也是淮河流域最大的污染源，你能封了它吗?你要它按照国家标准治污，它的利润就跑了，就这么回事……”水利部门官员的一席话，为我们道出了淮河污染屡治不清背后的秘密。
(四)环保部门
1997年以来，沿淮环保部门先后查处了2万多起环境违法案件，处理违法责任人1000多人。自2004年初开展全国环保专项整治行动以来，截至6月底，立案查处的企业就达4014家。然而，淮河流域污染控制形势仍比较严峻。有环保专家坦言，淮河污染严重反弹，地方政府难辞其咎。由于淮河流域一些地市领导没有真正树立科学发展观和正确的政绩观，片面追求暂时的经济总量扩张，环境保护没有被摆到应有的位置，导致出现了“年年污染年年治”的局面。
中国环境科学研究院原副院长兼总工程师、水质标准及水质规划专家夏青，当年曾主持编制和制定淮河水污染防治计划。他认为，淮河治污未见效的根本原因在于“急功近利，误治根本”。1995年，国家领导人提出“淮河还清”的口号，他受命承担主持编写淮河水污染防治规划的重任。据他本人回忆，完成这个规划前后仅用了一年的时间，国务院于1996年批准了这个规划，并把这个规划限定在5年的时间内，也就是到2000年淮河必须还清。而且，整个规划思想是在倒算的基础上形成的，国家领导人只要求科学家告诉中央，怎样才能使“淮河还清”。换句话说，这个规划的时间限定是“运动式”的，是当年为了满足“2000年变清”的时限要求而逆向倒推出来的治污计划与方法。现在来看，用5年或者10年的时间来治理淮河这样一条河流，时间太短了。作为一条河或者一个湖，如果用50年或者100年的时间给治好就很不错了，例如泰晤士河前前后后就花了150年、300亿英镑进行治理，何况中国经济还在高速发展。夏青坦言，当初如果求真务实的话，淮河治污也许会更好点，更科学点。“很多东西不是靠领导一句话就能完成的”，从夏青的谈话中，我们可以明显地感觉到他的沉痛心情。作为环保专家，他的话应该是有分量的，但是，在最终的决策中，专家的声音到底发挥了多大程度的作用，还是一个问号。这也反映出科学、民主、理性的决策方式在我们国家还有很长的路要走。
(五)企业
淮河流域集中了沿淮四省的农村地区，也是最贫困的地区，导致淮河流域产业结构的一大特点就是，集中了大批的造纸、化工、食品酿造、水泥等高消耗、高污染、科技含量低的企业。这些企业利润率低，但污染却极其严重。有这样一种说法，淮河流域的经济发展是靠污染起家的。
伴随着淮河十年治污，是流域人口激增和经济快速发展时期。而随着城镇化发展和人口的不断增长，治淮形势将会更加严峻。
1.污染收益不等式
根据国家环保总局提供的资料，近年来淮河流域污染反弹，主要是因为部分企业非法排污，造成了淮河一些支流污染。治淮以来，这个流域的经济成倍地增长，但是流域的工业结构调整的步伐缓慢，仍然以重污染行业居多。在整个淮河流域，造纸、化工、饮料、纺织、食品这五个行业的经济贡献率大概是26.6％，但这5个行业产生的COD和氨氮却占到工业排放的78.4％和94.2％。另一种说法是，造纸、酿造、化工、制药、印染等几个行业的经济贡献率约占全流域的1/3，而产生的COD和氨氮则占到工业排放的80％和92％。一些企业还经常采取隐蔽的方式偷排偷放，有的企业甚至在排污口上设置稀释管，采取设岗放哨等方式阻挠执法人员进行环保检查。此外，由于达标排放企业和违法排污企业站在不同的市场竞争力起跑线上，其结果是一些大型企业包括上市企业也无视国家环保法律，明知故犯，超标排污，屡查屡犯。隐藏在背后的原因之一就是，这些大型企业在当地经济发展中处于举足轻重的地位，是当地的财政税收大户，地方政府也不敢轻易得罪。如此一来，形成了超标排污的恶性循环。
2.违法排污“三十六计”
为了应付有关部门的检查，流域内的企业想尽千方百计，力争在检查时“达标”，为此，想出了各种各样的花招。民间环保人士霍岱珊根据自己多年来对企业偷排污水现象的观察，总结出了他们弄虚作假的伎俩：a.明修栈道，暗渡陈仓：打着修建污水处理厂的旗号，实际上还修有暗管，可以让污水不通过处理厂而直接排出厂外；b.空城计：不加药品，让治污机器空转；或者直接抽取地下水，充当处理后的污水，以躲避有关部门的检查；c.地道战：修建多个排污口，各个排污口之间有暗道相连，并配有完整的控制系统，你查这个我排那个；d.运动战：化整为零，用油罐车把污水拉出去，趁人不注意时排到田间沟边地头；e.瞒天过海：一方面不断偷排污水，一方面在媒体上大肆宣传自己已经实现污染“零排放”，甚至还吹牛说自己是生态环保企业，环保工艺“国内首创，世界领先”，转移公众的注意力；f.声东击西：白天不排晚上排，晴天不排雨天排，检查团来前不排走后排。相当一部分企业这样做的直接后果就是，淮河流域的生态系统遭到严重破坏，生态功能严重退化、恶化，枯水季节，死水一潭；洪水季节，毒浪滔天，淮河基本丧失自净能力。
(六)民间环保人士
在治淮行动中，不仅中央政府、地方政府及其相关部门和企业有所为和有所不为，民间环保人士也在其中发挥着独特的作用。其中，最突出的要数放弃自己原来的工作，对淮河流域生态环境进行全面考察的“淮河卫士”霍岱珊。1999年，国家有关部门宣布，淮河治污已取得初步成效。但事实上，作为淮河最大的支流，沙颍河的污染仍然非常严重。
针对2004年夏季淮河特大污染事件，霍岱珊认为，淮河流域突然形成的大污染团，戳穿了淮河治污已经达标的“西洋镜”。这一事件的发生，实际上说明了一个问题，那就是淮河治污十年，并没有取得预期的效果，从而也印证了他从实地考察中得出的结论，即淮河流域生态环境仍在继续恶化。在一次又一次的生态考察中，霍岱珊逐渐认识到，淮河治污之所以效果不佳，关键是缺少公众参与和监督。中国的环境保护，没有公众和民间力量的积极全面地参与，几乎是不可能实现的。所以，在环保事业中应该重视群众的意愿、群众的力量，使公众参与环保决策，参与监督治污，引导公众依法保护环境，这才是中国环保的可行之路。为了提高公众参与环保的意识，霍岱珊一方面把自己拍摄的照片制作成展板，到淮河流域各地及全国各大高校进行巡展；一方面办起“淮河卫士”网站，宣传国家的环保政策，唤起全社会对淮河流域生态环境建设的关注。
(七)公众
以上是政府官员、环保、水利专家、沿淮企业、民间环保人士对淮河治污的认知及其行为选择，那么，治淮政策的直接作用对象之一——村民对此的反映又如何呢?我们从“皮都”个案中可以略知一二。
河南项城市丁集镇，是远近闻名的“中原皮都”，也曾是世人关注的“污染重镇”。最红火的时候，这个镇先后发展起小皮革加工厂400多家。这些家庭作坊式的皮革厂一方面给村民带来了收入，另一方面，对当地的环境却造成了严重的污染。在国家环保总局和有关新闻媒体来这里检查之后，有头道工序的(制革业的污染主要来自头道工序)皮革厂关了4家，停了8家，现在只有十几家没有头道工序的厂家还在生产。对此，村民们的感情颇为复杂。他们是污染的受害者，提起上游的造纸厂等工业污染，他们也深恶痛绝，然而，对于给自己带来财富的小制革，他们却怎么也恨不起来。通过了解，我们也可以看出家族势力在环境保护中发挥的负面作用以及在环保政策执行、环保执法过程中，正式规则与非正式规则之间复杂的相互作用。正是由于盘根错节的亲族、家族关系的影响，才使得政府有关部门对这些小厂的打击显得软弱无力，使得它们一次次“死灰复燃”，“春风吹又生”。
当然，这只是比较极端的个案，也有的群众对环保事业还是相当支持的。比如，淮河沿岸不少群众自发地为“淮河卫士”霍岱珊和来访的媒体提供有关企业违法排污的证据，以及河流水质的变化情况。
三、不同政策主体间的博弈格局
根据上文对治淮过程中存在的一些问题的分析，折射出了社会政策运行过程中不同政策主体之间的博弈关系。在治淮过程中，相关的政策主体主要包括中央政府、地方政府、水利部门、环保部门、企业、民间环保人士和公众等七大类，它们之间的博弈过程是这样的：
如上图所示，这个博弈过程是连续不断的。具体来看，由中央政府提出治淮的总体目标，然后与各省政府签订“目标责任书”，确定限期治理的目标和任务。各省再与下一级政府签订“目标责任书”，然后是地方环保局在当地政府的领导下对企事业单位的排污行为进行监督检查。地方水利部门作为相关职能部门，也在其中发挥着协调作用。民间环保人士作为一支影响力量，其积极作为对相关政策主体的行为选择产生了很大的影响。而公众作为政策直接作用的对象(既是污染的受损者，也是治污的受益者)，对于整个政策的认知及其反应也会反过来影响其他政策主体的策略行为。企业作为其中的核心群体，它们的行为选择会对整个博弈格局产生不可忽视的影响。
我们的基本假定如下：1.人都是有理性的，人们总是追求个人效用的最大化。在这个前提下，地方政府及所辖有企业，都致力于追求自身效用的最大化，并做出了相机抉择。而且，二者有可能为了规避权力中心的约束而形成“共谋”。2.在当前的官员政绩考核体系下，地方政府主要重视短期内的经济增长，因为这往往带来直接的升迁机会。一般来说，地方政府对于环保水平的期望值既不会太高，也不会太低。当环保水平较低时，有可能引发一定的环境污染事故，届时地方政府会成为媒体和社会关注的焦点，遭受人们的批评和指责，甚至短期内对地方的经济发展产生较大的负外部性，从而对官员的政绩产生负面的影响；当环保水平较高时，一方面一部分竞争力弱的企业可能会破产，从而引发工人下岗失业，并影响到当地的财政收入；另一方面，有可能导致部分企业转移到环保要求较低的地方，从而加大该地区招商引资的难度。这些都会影响到官员的政绩，影响到他的政治仕途和晋升机会。因此，环境保护对于地方政府而言，只是其多重目标中的一个，而且是比较末位的选择。一旦环保目标与其他目标出现冲突，地方政府必然在多重目标之间进行排序、协调，选择一个在短期内利益最大化的目标。3.由于地方环保部门受地方政府直接领导并对其负责，其人员任命、经费等都由地方政府决定，因此，决定了它在治污过程中的负责、努力程度。水利部门虽然有直属机构，但是它只是一个协调中心，手中并不握有可以制裁不法企业或政府行政不作为的权力，因此，它在治淮过程中的努力程度也受到限制。4.企业作为追逐利润的主体，它会根据当地政府、环保部门和水利部门对环境保护的重视程度和在治淮过程中的努力程度采取相应的策略，要么运行治污设备实现达标排放，要么闲置治污设备，并采取各种措施违法排污(如我们前面提到的违法排污“三十六计”)，要么超标排放。由于企业治理污染的成本相对较高，如建一个一万吨的污水处理厂的成本就要三四千万，还不包括配套管网以及运行费用，而虚假申报排污总量、超标排放所受的惩罚相对较低，因此企业有很大的激励去超标排放污水或偷排污水。在不法企业私排乱放、破坏环境的背后，实际隐藏着更深的秘密。“我治理了你不治理，那你成本就低，你再低价卖出去，那我不亏损了吗?这是不平等竞争啊。”一些不法企业私排乱放的根本原因，就是要逃避治理污染所要支付的成本，从而使产品在市场的价格竞争中获得优势；而治理污染的企业，因为私排乱放企业的存在，在市场上处于劣势，这样做的直接后果就是达标排放企业和违法排污企业站在不同的市场竞争力起跑线上。河南省环保局局长W指出，要造纸行业投入治理污水，小造纸厂每天的赢利几乎是没有的。目前，环保部门一般对违法私排乱放的企业处以罚款，省局处罚最高不超过10万，市局处罚最高不超过5万，我罚的钱可能他一天就赚回来了，并不能在一定程度上增加不法企业的违法成本。此外，虽然目前国家的《环境保护法》、《水污染防治法》等现行法律法规对“私排乱放”污水的排污者规定了刑事、行政和民事三种法律责任，但调查发现，目前对于私排乱放的企业，更多的只是进行经济处罚和行政处罚，追究刑事责任的一个都没有。这反过来又加剧了企业违法排污的事实。之所以如此，和某些部门自创收入、设立“小金库”用于发放职工补贴、奖金有着千丝万缕的联系。于是，一方面，违法得不到应有的追究；另一方面，淮河一些支流的环境却屡屡出现污染反弹、有些地区的污染甚至居高不下。这在一定程度上也显示了政府管理的无序。5.民间环保人士作为一支积极的影响力量，在博弈过程中发挥的作用就是通过自己的行动来影响当地政府、提升公众的环境意识，并使得企业的违法行为有所收敛。6.公众作为相关利益群体，在这个博弈格局中，一方面对污染深恶痛绝，另一方面对于厂家带给自己的利益又割舍不断，于是公众内部也出现了分化。而公众的反应又会直接影响到政府部门和企业的行为。
在这个多极的关联博弈中，首先，只要上级政府对环境保护、环境污染的重视程度下降，则地方政府就会对环境保护目标和其他经济社会发展目标进行协调。由于对地方官员的考核主要是根据其短期的综合业绩，其中一般经济增长指标占有很大的比重，因此很自然地政府会降低其环境保护的政策偏好，选择一个能使其短期利益最大化的目标，从而导致环保部门、水利部门和企业间的博弈维持在一个较低的治理水平。其次，环境保护本来应该主要是环保部门的责任，但在现行的环境保护管理体系中，环保首先成了政府的一种责任目标，政府对环境质量负主要责任并且拥有治理污染的行政权力。即使中央政府强调科学发展观，把环境保护作为最高目标，但是这个目标最终需要地方政府，尤其是环保部门的具体操作实施来完成，这无疑增加了代理层次和代理成本，也导致了环境保护和污染治理的低效率。而在这种多层次的委托代理关系中，一旦出现地方政府和企业“共谋”的情形，中央环保部门甚至中央政府往往对此也无能为力。
四、可能的建议和对策
根据治淮过程中不同政策主体之间的博弈格局及其表现出来的问题，我们可以从以下几个方面入手，来解决环境保护和环境治理的低效率。
首先，环境保护是全民的事业，随着我国现代化建设的深入推进，人民群众的环境保护意识不断增强，这是我国社会进步的重要标志。为了更广泛地动员公众参与环境保护，一是要加大环保宣传和环保信息发布力度，让公众充分享有环境知情权，支持广大群众和新闻媒体监督环保工作；二是在法制和制度上做文章，畅通渠道、明晰程序，使公众依法参与环境影响评价等活动，依法维护自身的环境权益，依法监督政府部门的行为。环保工作说到底是为了群众的福利，因此更要相信群众、依靠群众。污染作为一项公害，在正确政绩观还十分薄弱、环保与经济发展时有冲突的情况下，尤其离不开群众的监督与支持。
其次，建立合理的企业内部制度安排，尤其是激励—约束机制的建立。所谓激励，就是要使经济当事人达到一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一种激励机制的安排，不仅要考虑到人的物质要求，还要考虑到人们获得声望、尊敬、友谊以及其他社会和心理目标(奥尔森，集体行动的逻辑，上海三联书店，1995：77)。激励机制的本质是改变人们的机会成本结构，从而使个人的努力与组织目标一致。约束机制则是对机会主义行为倾向抑制性反应的产物，主要表现为制定限制机会主义行为的规则，监督这些规则的执行，并对可能发生的机会主义行为实行某种形式的惩罚。所以，约束机制的实质是一种加大成本的惩罚机制。激励—约束机制建立之后，就可以规范企业的环境行为，促进企业的行为自律。
第三，建立规范化的组织管理体系。就水污染治理防治而言，它涉及很多部门和社会各个方面，如涉及水利、农业、城建、市政、工业、环保等诸多部门。其中，最引入关注的是水利与环保部门的联动。如闸坝的调度权在水利部门，水资源保护的权力在环保部门，任何一个部门单打独斗都无济于事。以淮河为例，目前淮河流域共有5700多座水库、5000多个闸坝，淮河已被水库和闸坝截成无数段，成为名副其实的“连塘”河，许多河段几乎成了静水。这在世界河流中是绝无仅有的。“流水不腐”是最简单的常识，淮河的水量、流速与污染的关系不是人为可以拆解开来的。因此，必须树立大系统的观念，建立统一、协调、规范化的组织管理体系，除了上下游联动外，还需要部门协同作战，以实行综合治理。除了国务院主管环境保护的职能部门——国家环保总局要尽职尽责之外，各地政府、各有关部门都应按照本部门职责，支持配合环保部门做好统一监管工作，做到既有分工，又有协作。例如，水利部门在水量分配、流量控制时，应充分考虑到污染的治理，想方设法提高河流的自净能力，增加水的环境容量。
第四，从正确的政绩观和科学发展观出发来考核GDP，尽快建立与实施绿色GDP核算体系，把环保指标纳入官员的政绩考核指标中，从而规范各级领导干部和政府的行为。水是生命之源，是社会发展基础的基础。往高一点说，喝上干净的水，是小康社会最起码的标准；让子孙后代有水可用，是各级政府官员最起码的“政绩”要求。各级领导干部和政府部门必须从加强执政能力建设的高度，切实把老百姓的生命健康放在执政目标的首位，彻底摒弃那种“吃子孙饭、断子孙粮”的荒唐做法。上级机关应将环保指标列入地方领导政绩考核的重要内容，对那些片面追求经济增长、追求个人政治资本而不惜破坏环境的干部，从提拔重用名单中剔除出去。此外，建立环境保护责任追究制度，对于出现严重污染的地方，必须追究地方政府领导的责任，从而改变政府官员的经济发展偏好及政策取向，寻求经济发展与环境保护的和谐。
第五，建立环保中介组织与社会化服务体系，为环保产业的良性发展提供全方位的服务。环境保护是一项长期的事业，环保部门不能仅仅依靠一两次专项行动来制止、解决一些企业的违法排污行为。怎样保证企业污染不反弹，从源头上遏制污染?一种思路是寻求一种长效机制来代替这种人海战、疲劳战的专项行动，通过强化产业内部规范与自律，避免环保企业之间的恶性竞争。其中，环保中介组织和社会化的服务体系将发挥重要作用。例如，把治污设施的运行和企业的生产剥离开来，通过机制来解决企业的治污问题，即治污设施的管理要走向社会化，建立一个治污企业、运行单位和管理部门三者互相依存、互相监督的制度。
注释：
①资料来源于笔者的访谈资料和人民网环保频道的相关报导，网址为http：//www.env.people.com.cn。
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