乡镇企业与环境污染，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,环境污染论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡镇企业与环境污染
（一）乡镇企业环境污染问题的背景分析
乡镇企业的前身是社队企业。在传统计划经济体制下限定农村发展的“五小工业”，大多为重污染型产业，使乡镇企业具有先天不足。实行改革政策之初，农户有了经营非农产业的权利，但价格扭曲尚未消除，形成了谁拥有资源加工权，谁就能获得政策性利润的局面。人民公社解体又引起了资源配置主体数量的飞跃性增长，它们结合在一起，使大批规模小、技术水平低的乡镇企业一哄而起、遍地开花。这种后天失调，又造成乡镇企业污染点多、线长、面广，难以治理、难以管理等一系列问题。
1.先天不足。1958年人民公社成立以后，社队企业就应运而生了。在当时“大跃进”和“大办钢铁”，加速工业化方针的引导下，广大农村迅即办起了大批小炼铁、小矿山、小煤窑、小水泥、小农机修造、小食品加工等企业。1971年，社办工业产值达到77.9亿元，超过了1959年的水平。尔后，社队企业进入快速发展阶段，在1971～1978年期间，社队工业的年增长率在20%～35%之间，社办工业企业占据主体地位。
这个时期，在政府鼓励社队发展“五小工业”政策的诱导作用下和对社队企业产业选择作出严格规定的强制作用下，社队工业形成了以小炼铁、小矿山、小煤窑、小水泥、小农机修造、小食品加工为主的污染型产业结构。而企业规模小、技术起点低，采用的大多是城市被淘汰的设备，能源和原材料消耗普遍高于国有企业，则造成了社队企业污染强度相对较高的问题。在该阶段农村环境管理尚未列入政府工作的议事日程，城市里的一些污染企业和设备因受到环境管理的限制而转移到农村，社队企业几乎不采取污染治理措施或开展相应的技术创新，对社队工业的污染问题也产生了一定的影响。所有这些因素，造成乡镇企业的先天不足。必须指出的是，虽然社队工业以污染型产业为主，相对污染强度较高，但由于乡镇工业的总规模仍然很小，且散布在广袤的农村中，所以这一阶段社队工业污染对环境的影响还不是一个突出的问题。
2.后天失调。改革前，政府对农村实行户籍和就业双重管制，农民不能进城务工，也不能在农村务工。从70年代末开始，政府放松了对农民的就业管制，农户有了经营非农产业的权利，但资源和产品价格扭曲尚未消除，形成谁拥有资源加工权，谁就获得政策性利润的局面。（注：1979年7月3日，国务院颁发了第一个发展社队企业的指导性文件，即“十八条”，其中包括城市工业应给社队企业让出部分市场份额，对社队企业实行低税、免税政策，以及对“小铁矿、小煤窑、小电站、小水泥等免征工商税和所得税三年”等优惠政策，有力地促进了乡镇企业的发展。）人民公社体制的解体，又造成资源配置主体数量的飞跃性增长。资源配置管制的放松、农民成为资源配置主体和扭曲的价格信号三者结合在一起，造成个体企业、联户企业一哄而起、遍地开花。这种后天失调，造成乡镇企业污染点多、线长、面广、难以治理、（注：所谓难以治理，是指乡镇工业企业往往具有生产产品的规模经济并不显著，而治理污染的规模经济比较显著的特征，很多企业达不到采用治理技术的最小规模。）难以管理等一系列问题。例如，河北省满城县大册营乡方上村竟然建有98个小造纸厂，日排放未经任何处理的造纸废水8万吨， 对下游的地面水和地下水造成了严重的污染。
后天失调的另一个原因是对乡镇工业污染管理缺乏力度。表现在两个方面，其一是实行改革开放政策以后，乡镇工业迅速进入快速发展阶段，而环境管理工作却迟迟没有列入政府的议事日程。其二是有些官员片面地追求产值增长，对乡镇工业污染采取放任自流的态度，甚至对污染源企业采取变相开绿灯的做法，致使环境影响评价等制度形同虚设，对乡镇工业污染加剧起了推波助澜的作用。此外，一些外商投资者将许多在境外不允许生产的、有严重污染的产品迁往我国农村生产，而污染治理措施非常不力甚至根本不采取治理措施，也造成了严重影响。例如，在福建设厂生产鞋子的一些外资厂商，对制鞋过程中产生的大量苯、甲苯、二甲苯等致癌、致畸的有毒有害气体，不加任何处理。为了避免因造成人体健康损害的纠纷，采取向内地招收临时工的办法，每3 个月左右就以种种理由解雇老工人，重新招收新的内地工人。有些外商还以撤走投资相威胁，要求进一步降低环境保护的标准。
（二）乡镇企业增长对环境负面影响
有关资料表明，乡镇企业产生的污染在局部地区已造成毁火性的环境公害乃至社会公害，严重影响了国民的身体素质。据调查，地处云贵川的一些炼硫区，方圆几平方公里内空气中的二氧化硫浓度超过国家标准5～50倍，区内山光岭秃，寸草不生，大片耕地变成了“死土”， 失去了生机，上万农民丧失了维持生存和养育后代所需的农业生产环境。
农村环境的总体情况也不容乐观。星罗棋布的小造纸厂、小印染厂、小电镀厂，几乎使所有的河流都无法免于污染，大量的废水对农业和渔业生产造成严重的危害。例如，福建省共有6000多家小造纸厂，年排放废水7000多万吨。浙江、江苏的情形也是如此。浙江某县100 多家乡村印染厂排放的废水污染了周围的河道和湖塘等水体，不能饮用、灌溉、养鱼，该县的传统名酒也因湖水污染受到了影响。山东省6000多家造纸厂中，年制浆能力在5000吨以下的小造纸厂占80%。造纸废水占全省废水总量的50%，省内36条河流均遭到造纸废液的危害。
乡镇工业污染对社会造成的负面影响也是很严重的。例如，山东省滕州市东郭镇邵疃村曾是一个“水清澈见底，鱼虾清晰可见”的地方，于1985年成为全市第一个蔬菜基地，1988年又建起了滕州市蔬菜批发市场，年产蔬菜1500公斤，销往东北3省及太原、上海等地。1992 年以来，受邻村乡镇企业排放的工业废水的影响，水被污染，浇菜菜死，果树得病，鱼虾绝迹，压水井中的水也无法饮用。由此造成的摩擦也屡见不鲜，如辽宁省庄河市大郑镇潘店村某有色金属加工厂，由于污染严重，村民有怨，发生冲突，厂长雇佣歹徒向村民大打出手，造成死亡1人、13人受伤，其中5人伤势严重。
（三）乡镇企业的污染状况
鉴于乡镇工业污染对环境的负面影响越来越大，中央政府及主管部门对这一问题越来越重视。为了摸清情况，由国家环境保护总局牵头，分别于1984年、1989年、1995年对全国乡镇工业环境污染状况进行调查。
通过这几次调查的比较可以发现（参见表1）， 污染源乡镇工业企业的数量、其占乡镇工业产值的份额均有上升的趋势。一个国家（或地区）的环境容量（或环境承载力）是相对稳定的，相对于国有工业的污染，乡镇工业的污染属于污染增量，这一特征又使乡镇工业的污染具有更加突出的影响。
表1全国乡镇企业环境污染状况变化情况
单位1984年1989年 1995年
有污染的企业万个 18.16 57.15 121.60
占乡镇企业总数的份额 %
11.00 3.10
5.50
占乡镇工业企业的份额 %
20.20 7.80 16.90
污染企业工业总产值 亿元 1004.00
19260.00
占乡镇工业总产值的份额
% 35.50 37.60
资料来源：国家环境保护局《乡镇企业环境污染对策研究》协作组：《我国乡镇企业环境污染对策研究》，江苏人民出版社，1993年，第113页。 国家环境保护局自然保护司：《中国乡镇工业环境污染及其防治对策》，中国环境科学出版社，1995年，第21页。国家环境保护局、农业部、财政部、 国家统计局：《全国乡镇工业污染源调查公报》，1997年12月23日。
通过这几次调查的比较还可以发现：
1.从1985年到1995年的10年间，乡镇工业污染物的排放量迅速增加，其中后6年又比前4年增长得更快。前4年（与1985 年调查结果比较），化学需氧量由116.6万吨增加到176.9万吨，增长了51.72%； 废气和二氧化硫分别由1.28万亿标立方米、270.5万吨增加到1.69 万亿标立方米和359.70万吨，各增长了1/3左右（分别为32.03%和32.98%）；固体废弃物和工业粉尘由0.46亿吨、431.7万吨增加到1.16亿吨和470万吨，分别增长了152.17%和8.87%。后6年（与1989年调查结果比较）， 工业废水排放量增长了121%，化学需氧量增加264%。二氧化硫排放量增加了23%，工业粉尘排放量增加了182%。 工业固体废物产生量和排放量分别增加了396%和552%。在1995～1997的两年里情况出现好转，二氧化硫和固体废弃物的增长率明显下降，其它污染的排放量也有所下降。出现这种变化的主要原因是各地政府关闭了一大批污染严重的乡镇企业。
2.乡镇工业污染物排放量的增长快于全国平均水平，其主要污染物占全国工业污染物排放总量的份额越来越大。其中，工业粉尘的份额由1985年的3.6%上升到1995年的67.5%，增加了63.9个百分点； 化学需氧量的份额由1985年的12.0%上升到1995年的44.3%，增加了32.3个百分点；固体废弃物由14.0%上升到37.3%，增加了23.3个百分点；化学需氧量的份额由1985年的12.0%上升到1995年的44.3%，增加了32.3个百分点；废水的份额由1985年的8.5%上升到1995年的21.0%，增加了12.5 个百分点。只有废气和二氧化硫的份额趋于稳定。目前，化学需氧量、烟尘、粉尘和固体废物排放量占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过一半，成为环境保护的突出问题和影响人体健康的主要因素。
3.乡镇工业污染总量的增长，至少可以归咎于产出增长快，资源利用率低，污染处理率低，技术进步慢和环境管理不力等5个原因。 从这几个方面对乡镇污染增长进行分解，弄清各影响因素的贡献率，对于确定化解乡镇工业污染的对策是十分重要的。遗憾的是，目前尚缺乏进行污染因素分解所需的数据。受可利用资料的限制，下面仅把乡镇工业的污染增长分解为产出增长带来的污染增长和技术进步（资源利用效率提高）带来的污染下降两部分。在表2中， 每个时期的第一栏是假定万元产值排污量不变，由产值增长引起的污染增量；第二栏是万元产值排污量下降引起的污染量的减少，第三栏是实际上的污染增量。从中可以看出，由要素价格、环境管理和技术改进等因素造成的万元产值排污量下降，在抑制乡镇工业污染方面发挥了一定的作用，否则，乡镇工业污染要比现在严重得多。然而，万元产值排污量下降，还抑制不了产值增长造成的污染量增加，“九五”期间实行总量控制的目标至今尚未实现。
表2 乡镇工业污染物排放量变化的因素分析
1985～1989年
产值增长 技术改进 实际增量
废水(亿吨)50.79
-51.12 -0.33
化学需氧量(万吨) 218.04 -157.74 60.30
废气(万亿标立方米) 2.39-1.98 0.41
二氧化硫(万吨)
505.84 -416.64 89.20
固体废弃物(亿吨)
0.86-0.16 0.70
工业粉尘(万吨)
807.29 -768.99 38.30
1989～1995年
产值增长 技术改进 实际增量
废水(亿吨)28.44 3.83 32.27
化学需氧量(万吨) 187.50
246.90 434.40
废气(万亿标立方米) 1.79-1.70
0.09
二氧化硫(万吨)
381.85 -299.85 81.40
固体废弃物(亿吨)
1.23 1.41
2.64
工业粉尘(万吨)
498.16
357.14 855.30
1995～1997年
产值增长 技术改进 实际增量
废水(亿吨)23.17
-43.88 -20.71
化学需氧量(万吨) 239.63 -443.93-204.30
废气(万亿标立方米) 0.70-0.68
0.02
二氧化硫(万吨)
172.91 -125.01 47.90
固体废弃物(亿吨)
1.49-1.28
0.21
工业粉尘(万吨)
519.52 -887.82-368.30
（四）乡镇企业环境污染的特征
乡镇工业污染造成的最大变化，是由过去的城市污染向农村转移和蔓延，转为现在的乡镇企业污染对城市形成包围之势。虽然农村地域广袤，对污染具有较强的降解能力，但乡镇工业污染的增长势头确实使人感到担忧。分析已公布的有关乡镇企业对环境产生的影响的时间序列资料大致可以得出如下初步判断：
1.乡镇企业中污染源企业所占份额有上升趋势，但污染强度（注：污染强度为乡镇工业万元产值污染物排放量与全国工业产值万元产值污染物排放量的比值。（1）其数值小于1，表明乡镇工业的万元产值排污量低于全国平均水平，其数值大于1， 则表明乡镇工业的万元产值排污量高于全国平均水平。（2）污染强度下降， 表明乡镇工业万元产值排污量的下降快于全国平均水平（或乡镇工业万元产值排污量的增长低于全国平均水平），污染强度上升，则表明乡镇工业万元产值排污量的下降慢于全国平均水平（或乡镇工业万元产值排污量的增长快于全国平均水平）。）基本稳定。通过1995 年与1985 年数据的比较可以发现：这10年乡镇工业产生的污染总量及占全国污染总量的份额都在上升，但由于其占工业总产值的份额上升得更快，它的污染强度是趋于下降的。这意味着乡镇工业污染份额的增加是由于乡镇工业产值增长得更快，而并非污染程度的提高。化学需氧量的污染强度略有上升，表明乡镇工业万元产值化学需氧量的下降速度略低于全国平均水平；而二氧化硫污染强度的显著下降，则表明乡镇工业万元产值排放的二氧化硫的下降大大快于全国平均水平。
2.乡镇企业发展对环境的冲击集中在少数产业上。其中，造纸业是废水的排放大户，其废水排放量占乡镇企业废水排放总量的一半左右（1989年为44%，1995年为44.9%），废水中的化学耗氧量占我国乡镇工业废水中化学耗氧量的份额接近70%（1989年为69.7%，1995年的调查为67.3%）；除造纸外，饮料、食品加工、纺织、化工也是化学需氧量的排放大户。水泥、砖瓦、陶瓷等非金属制品业是工业废气的排放大户，它们排放的二氧化硫、烟尘和粉尘分别占乡镇工业排污总量的49.9%、64.4%和76.8%。煤炭采选业和矿业则是工业固体废弃物产生和排放大户。它们的固体废物产生量、排放量分别占乡镇工业固体废物产生和排放总量的75%和83.5%。
3.在有污染源的产业里，乡镇工业企业造成的污染明显高于城市企业。例如，乡镇工业中造纸业排放废水8亿吨，已相当于全国1982 年主要城市造纸行业的废水排放总量，单位产值的废水排放量为城市的2.55倍。乡镇工业污染治理水平很低，与县以上工业企业有较大差距。乡镇工业废水处理量占废水排放量的40 %； 燃料燃烧废气的消烟除尘率为26%；生产工艺废气的净化处理率为28%；固体废物综合利用率为31%。乡镇企业锅炉和工业炉窑中的烟尘排放率达标的仅占35%和6%。 乡镇工业废水中的主要污染物（化学需氧量、悬浮物、重金属等）的排放浓度大约是城市工业平均浓度的2～3倍，有毒污染物（氰化物、挥发性酚）的排放浓度是城市工业平均排放浓度的3～10倍。
4.治理水平低。乡镇工业固体废弃物处理处置率与综合利用率都很低，其固体废弃物排放量所占比重相当大。例如，1995年其固体废弃物的产生量为3.8亿吨，占当年全国工业固体废弃物产生量的37%； 而排放量为1.8亿吨，占全国的89%。与1989年乡企调查结果相比较， 工业固体废弃物产生量增加了369%；排放量增加了552%。乡镇工业粉尘排放量所占比重也较大，主要原因有：乡镇工业设备较落后，粉尘产生量大；工艺废气的净化处理率和工业粉尘的回收利用率低，乡镇工业的粉尘处理利用率不到城市的1/3。这与乡镇工业废水符标率、废水处理率和废水达标率等三项指标均低有关。乡镇工业废气中二氧化硫和烟尘排放量占全国的比重较大，乡镇工业燃烧废气的消烟除尘率低（不到城市工业的1/5），工艺废气的净化处理率仅为城市工业的2/5，这种情况同乡镇工业工艺废气的排放比较分散，监督与管理工作跟不上有关，据调查，小砖瓦、小土焦、土法炼焦等都排放大量废气。
5.乡镇企业的污染总量与乡镇企业的经济密度具有正相关关系，而单位产值排污量与乡镇企业的经济密度具有负相关关系。即乡镇工业经济密度高的地区具有较大的污染总量和较低的万元产值排污量，反之亦然。
6.乡镇企业的环境管理较差。统计资料表明：乡镇工业交纳的排污费约占全国排污费征收总额的1/10，低于它的污染份额。 有关部门的大型调查表明，乡镇企业的环境影响评价制度执行率仅为22.7%，与城市大中型企业100%的执行率形成明显的对照， “三同时”制度执行率（14.5%）与大中型企业的执行率（90%）也有较大的差距。如果这种局面长期维持下去，乡镇企业必将会随其占全国污染总量份额的上升而成为中国环境污染的主体。对此，决不能掉以轻心。
如果把全国划分为乡镇工业发达的东部、比较发达的中部和相对不发达的西部三个部分，（注：东部包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省区；中部包括山西、内蒙、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9 个省区；西部包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆 9个省区。）那么乡镇工业造成的环境污染既有共性，（注：例如，污染源乡镇企业的固定资产份额显著大于其利税份额，是三个地带的共同特征。）也有明显的地域特征。从总体上看，东部地区乡镇工业的总量很大，其污染源工业产值的绝对量也很大。所以从地域分布来看，乡镇工业污染集中在东部。中部地区乡镇工业在总量上大大低于东部，但产值份额位于前10名的产业大多是污染产业。所以污染状况仍比较严重。其中河南、山西等省尤为突出。西部地区的乡镇工业以资源采集和初加工为主，属偏重污染型产业结构，但乡镇工业的总规模还比较小，其污染物排放总量还不大，由于生产最为粗放，万元产值污染物排放量又特别大。
（五）乡镇企业污染的原因
关于乡镇工业污染，容易发现的原因是采用的技术水平低进而资源利用效率低。除此之外，还有一些较为隐蔽的原因。
1.价格扭曲。从理论上讲，乡镇工业的技术水平低下进而资源利用率低下，作为一种结果，是资源价格严重背离它的稀缺程度造成的。据调查，在东部，用水效益高于本地带平均水平1倍以上的有17个地市， 其中多年平均径流深（注：平均径流深为单位面积上的径流量。）大于全国平均值的有11个， 而用水效益低于本地带平均水平50 %以上的有21个城市，仅有7个地市的平均径流深大于全国平均值。 东部地区水资源利用效益低下的不是水资源相对丰富地区，而是水资源相对稀缺地区的现实清楚地表明，在水资源没有价格或者价格非常低的情况下，即便水资源相对稀缺，大多数乡镇企业也不会采取节约使用水资源的措施；反之，如果水资源价格比较高，即便水资源相对丰富，大多数乡镇企业也会采取节约用水的措施。
无论东部还是中西部，污染源企业拥有的固定资产占所在地带乡镇工业固定资产的份额均显著地高于它的产值份额和利税份额。我国是一个资金较为稀缺的发展中国家，农村资金稀缺更为严重。很显然，如果不存在价格扭曲，即利率正确反映资本的稀缺程度，肯定不会在如此短的时间里诱导出数量如此多的资金相对密集的污染源企业。
2.外部规模不经济。我国92%的乡镇企业分布在自然村，7 %在建制乡镇，1%在县城，这种“村村点火、户户冒烟”式的分散格局， 使乡镇企业缺乏利用外部规模经济提高经济效益的条件，也给企业带来实施治理污染措施的困难。此外，还存在占用耕地过多的问题。
3.农村环境管理部门缺乏最起码的管理经费。据调查，农村环保部门的相当一部分管理经费，包括工资，要靠征收的排污费来解决。征收的排污费不能用来治理污染，环保政策的实施必然受到影响。更为严重的是，环保部门要依靠排污费维持生存需求，在污染企业面前必然失去管理的权威性。在污染企业成为环境管理部门的收入源，更直截了当地说，在环保部门失去污染企业便维持不下去的情况下，其协助企业治理污染的积极性是很难激发出来的。解决这个问题，一方面，各级政府应确保环保部门的正常开支有稳定的来源；另一方面，政府必须作出排污费不能用作环保部门管理经费的严格规定。否则，农村环保管理工作是不可能做好的。
4.缺乏适宜的诱导政策。在解决乡镇工业造成的环境污染问题上，政府经常采用的是关闭乡镇企业的办法。由于污染源乡镇企业承受不了由此带来的损失，往往象征性地停产一段时间，一旦风头过去，立即重新开业。由此说明，解决乡镇工业污染问题，采取强制性措施的作用极为有限。
二、消除乡镇工业污染的努力
（一）政府的努力
各级政府对乡镇工业污染问题一直非常重视，制定和实施了一系列有关的法律、法规和政策。政府把乡镇企业环境保护工作列入议事日程，可以追溯到70年代末对小造纸厂的污染治理，而且从一开始就采取了“企业增效、社会减污”的双赢策略。
1996年8月，为进一步落实环境保护基本国策， 实施可持续发展战略，国务院出台了《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》，特作如下决定：（1）明确目标，实行环境质量行政领导负责制；（2）突出重点，认真解决区域环境问题；（3）严格把关，坚决控制新污染； （4）限期达标，加快治理老污染；（5）采取有效措施，禁止转嫁废物污染；（6）维护生态平衡，保护和合理开发自然资源；（7）完善环境经济政策，切实增加环境保护投入；（8）严格环保执法， 强化环境监督管理；（9）积极开展环境科学研究，大力发展环境保护产业；（10 ）加强宣传教育，提高全民环境意识。
以1997年1月1日实施《中华人民共和国乡镇企业法》为标志，国家有关发展乡镇企业的一系列方针政策有了法律效力。其中第35条和36条中明确规定：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染和低资源消耗的企业，切实防止环境污染和生态破坏，保护和改善环境。地方政府应当制定和实施乡镇企业环境保护规划，提高乡镇企业防治污染的能力。乡镇企业建设对环境有影响的项目，必须严格执行环境影响评价制度。乡镇企业建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。乡镇企业不得采用或使用国家明令禁止的严重污染环境的生产工艺和设备，不得生产和经营国家明令禁止的严重污染环境的产品。排放污染物超过国家或地方规定标准，严重污染环境的，必须限期治理，逾期未完成治理任务的，依法关闭、停产或者转产”。
从总体上看，政府对乡镇企业污染问题的管理以强制手段为主，很少利用市场诱导措施。例如，为了减少造纸生产中排放的污染物，广东、福建、安徽、山东、河南和江苏等省先后关闭了5000吨以下的小纸厂。毋庸讳言，政府往往不承认历史上形成的污染环境的传统权利，很少考虑对这种权利给予适当的补偿可能产生的效果。其结果是，政府和排放污染的乡镇企业，尤其是得不到政府任何保护的乡镇企业之间，存在着严重的对立，关闭污染源企业的行动通常只在风头正紧的时候见效，一旦风头过去，这些被关闭的企业大多重新开业。由此看来，承认既成事实，给予适当的经济补偿或调整时间，把“关闭”乡镇企业的权利和应尽的义务统一起来，对于化解乡镇企业污染对环境的负面影响，会具有重要作用，如果仍然停留在“关闭”阶段，其作用是难以长期奏效的。
（二）乡镇企业的努力
1985以来，乡镇工业排放的污染物总量是持续增长的。然而，在污染治理方面，乡镇企业也是有积极性的，动态地考察某个乡镇工业企业的发展过程就可以发现，它的技术选择是随着资本积累逐步改进的，它对环境造成的负面影响随着资源利用方式和资源利用效率的逐步改善趋于收敛。许多调查表明，清洁生产技术已应用到食品工业、印染工业、电镀工业、化学工业、建材和土法炼磺、炼焦等乡镇企业的主要污染行业上。（注：所谓清洁生产技术，就是通过技术创新，将过去在生产末端采用处理污染物的做法，改为在生产过程中提高物质和能量的利用率，消除或减少生产末端排放的污染物的做法。）由于现实中有许多既能提高资源利用率和报酬率又能减少废弃物排放量，且投资不太多的清洁生产技术可供乡镇企业采用，最近10多年来，在乡镇企业中涌现出许多通过技术进步，提高资源、能源利用率或重复利用率，消除或减少污染物排放量和排放浓度的案例。
三、化解乡镇工业污染的对策研究
（一）发育市场体系
即便是现在的发达经济，依然存在着因市场机制无法正常运作导致的环境问题，如化学能源价格未考虑资源价格造成的低价和电价随使用量增加而递减的政策，造成美国人能源消费上的大肆挥霍和对环境的损害；农业补贴政策鼓励美国农民保持集约的单一作物的耕作制度，使业已存在的经济上和生态上更为优越的耕作方法无法实行技术替代，阻碍着农业生态环境的改善。中国是一个低收入的发展中国家，这种问题更多，需要通过发育市场、消除因影响市场机制无法正常发挥作用造成的环境问题。例如，正是自然资源无价或低价造成资源浪费，造成了大量废弃物并对环境造成冲击；乡镇工业以降低环境质量标准为手段提高自身竞争力的原因很多，市场机制无法发挥正常作用是其中很重要的一条原因。总之，市场对于环境保护不是万能的，但背离市场是万万不能的。发育市场的具体内容是：
1.发育要素市场。资源价格由市场上的供需变动决定，以诱发企业进行稀缺程度低的资源对稀缺程度高的资源的替代，是建立资源节约型的工业生产体系的必要条件。自然资源无价或价格太低，是造成巨大浪费和严重的环境污染的主要原因。在农村，水资源通常是无价的，即使有价，价格也非常低；能源也是如此，世界银行搜集的资料表明，中国的电力和煤炭的价格仅为生产成本的38%和85%，这样的价格水平难以诱导乡镇企业开展节约使用要素的技术创新或技术更新。农村环境污染按严重程度依次是水污染、大气污染、固体废弃物污染的排序，就是这种影响的结果之一。资金市场发育滞后，乡镇企业难以筹集到更新技术所需的资金，也是其维持落后技术的重要原因之一。
2.发育排污权交易市场。实行排污许可证制度可以达到两个目的，其一是控制排污总量，其二是为开展排污权交易创造条件。目前，我国的排污许可证制度主要服务于第一个目的，而事实上第二个目的更为重要。排污权交易是利用市场机制解决环境问题的重要手段，为了提高环境治理的投资效果，应该在开展排污权交易试点的基础上，加速发育排污权交易市场。
（二）强化政府的职能
中国政府已明确宣布改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。在市场经济体制下，企业通常会采取将内部成本转化为社会成本的手段来降低产品价格，提高产品的竞争力。为了消除这类现象，政府必须强化环境管理职能。环境问题的显现和依靠市场机制解决环境问题都具有滞后性，为了减少它们迭加在一起所造成的环境代价延期支付，政府也必须强化环境管理职能。解决环境问题需要政府投资，但政府最主要的职责是作出适宜的制度安排，包括诱发性制度安排和强制性制度安排，以诱导和强制乡镇企业采取预防和治理污染的措施。基于只有少数产业污染严重的实际情况，政府的制度安排要以这些产业为主要对象。政府管理环境的主要任务是：规定生产过程中必须达到的环境标准。为生产者创造平等竞争的环境；通过发展公共品，解决企业自身难以消除的外部不经济问题。在这两方面，政府必须承担很大的责任，也能作出很大的贡献。强化政府的环境管理职能的具体内容是：
1.运用有关环境和资源保护的法律、法规和必要的行政手段，实施可持续发展战略。至今，中国已制定了4部环境法律、8部资源管理法律、20多项环境资源管理行政法规和260多项环境标准， 初步形成了环境资源保护的法律、法规体系。今后要在健全该体系的前提下将重点转移到司法上。①提高环境保护司法的能力，严格实行“三同时”等环境保护制度，改变目前环境保护制度在农村执行率低下的局面。②在已制定的不同行业污染物排放限定标准的基础上，改浓度限定为总量限定，以实现浓度控制到总量控制的转换；改污染排放限定为污染释放限定，以实现由仅在末端进行治理的防治体系到将污染消灭在生产过程中的防治体系的转换。③逐步提高排污收费的标准，促进企业治理污染。④开征可再生资源利用补偿费，促进企业节约利用资源，并利用资源补偿费扶持可再生资源的培育。
2.协调各级政府在环境治理方面的制度安排。自财政体制上实行分灶吃饭以来，乡镇企业波动对中央政府财政收入的影响并不大，所以中央政府处理乡镇企业环境污染问题的决心很大，然而乡镇企业是地方财政收入的主要来源，为了保持其财政收入的稳定增长，地方政府有时不得不放松对污染企业的监控。总之，在保护环境方面妥善处理各级政府的关系，是不可忽略的一个方面。
3.创造管理农村环境所需的条件。各级政府确保环保主管部门日常管理经费有稳定的来源，是最基本的条件。同时必须从制度上明确规定，征收到的排污费必须全部用于污染治理，不能作为环保部门日常管理经费。否则，环保主管部门在污染源企业面前的权威性难以树立起来，其协助企业治理污染的积极性也难以激发出来。
这方面的其它措施还包括：①强化农村环境统计和监测体系，使提高环境保护管理水平有一个坚实的基础。②从经济核算制度上将环境成本纳入资源价格之中，以诱发企业进行旨在用环境负面影响小的技术和产品对环境负面影响大的技术和产品的创新。③在科研资源配置上向研究、开发和推广有利于环境和资源保护的适宜技术倾斜，以提高有利于环境保护的资源节约型技术的竞争性。④完善环境保护投资增长机制。环境保护既是持续发展的基本保证，又必须依靠经济增长来实现。政府处理这种关系的主要手段，是将企业环保投资占总投资的份额及其增长率与它的利润增长水平挂钩，政府环保投资占其可支配财政收入的份额及其增长率与财政收入增长水平挂钩的政策制度化。⑤从税收、信贷等方面对环保企业的发展给予有力的扶持。
（三）设置乡镇企业发展区
在农村设置乡镇企业发展区，并设计和推行一套能使其有效运作的宏观调控政策，是消除乡镇企业发展中可能出现的环境问题必不可少的工作。乡镇企业发展区需要具备外延发展所需的空间和内涵发展所需的条件。由于各地发展水平差异较大，乡镇企业发展区在区位选择上不宜采用同一个标准。一般来说，较为发达的地区应以县为单位设置乡镇企业发展区，不发达地区应以地区为单位设置乡镇企业发展区。鉴于乡镇企业自身具有追求内部和外部规模经济、避免内部规模不经济的动力，政府在确定乡镇企业发展区时要以规避外部规模不经济为主旨。
最近10多年，农民企业家追求规模经济的内在冲动，已先后促进了贸易功能较强的城镇（如浙江桥头镇），生产与贸易功能都较为齐全的城镇（如福建省的石狮镇），生产、贸易、基础设施和文化娱乐功能都很齐全的中小城市（如浙江省龙港市）发展的事实表明：追求规模经济的内在动力会使乡镇企业空间集聚具有客观必然性。政府设置乡镇企业发展区实际上是顺应这种客观必然性，更快、更好地为乡镇企业获取外部规模经济、避免外部规模不经济创造条件，以降低乡镇企业空间集聚所需付出的代价，尤其是延期支付的环境代价。设置乡镇企业发展区可以从以下几个方面避免或减轻可能发生的环境问题。
1.提高环境管理和监测工作的效率。中国目前仍是一个低收入的发展中国家，可用于环境管理和监测的资源都是很有限的。提高乡镇企业的空间集聚度，有助于降低环境管理和监测的成本。
2.更多地消化生产中出现的废弃物。要每个产品的生产都不排放废弃物是非常困难的，但一个产品的废弃物有可能成为另一个产品的原料，所以乡镇企业的空间集中度越高，产品的种类越多，废弃物被利用的可能性就越大，生产中排放出来的废弃物所造成的环境问题就越少。
3.充分利用环境治理中的规模经济。一般来说，只有当企业和企业群达到一定规模之后才有可能开展环境防治工作，企业集聚程度越高，其中具有一定规模、能开展环境治理的企业越多，发展环保产业的条件越好，环境治理中的规模经济的利用也越充分。
（四）加速生态技术创新和推广
与历史相比，最近17年是我国可再生资源培育和自然生态环境保护的研究成果最丰硕的时期，旨在减少乡镇工业环境污染的清洁生产技术研究也有相当大的进展。但是，同亟待解决的问题相比，技术创新的数量和水平仍嫌不足，技术推广更是存在着诸多的问题。而且在中国，相当一部分正在使用的生态技术是与较低的经济发展水平相对应的。随着农村经济快速发展和劳动力价格显著上升，有些技术已经难以继续应用。这意味着生态技术创新的升级已成为越来越迫切的问题。生态技术创新的升级是完全有可能的。浙江省奉化市滕头村将沼气池改为大型沼气罐，并将其与村办养猪场相连，进料、出料采用机械化，克服了小沼气池进料、出料费工费力的弊端，沼气管道进入各家各户，使用起来如同液化气一样方便，就是一个例子。生态技术创新具有知识产权保护难的特征，完全依靠市场机制诱导，实际完成的技术创新必定低于技术创新的可能性。为了最大限度地发挥技术创新在保护环境方面的作用，政府应对生态技术的创新和推广给予有力的扶持。如果要素市场更加健全，农村环境保护措施执行得更加有力，清洁生产的技术创新和推广工作开展得更加有效，乡镇工业造成的环境问题就会较快地得到解决。
（五）对污染源企业关停改转给予适当的经济补偿
解决乡镇工业污染问题，关闭乡镇企业并非治本之策，最多只能见效于一时。乡镇企业能承受由此带来的损失，是其接受政府采取的调控措施的基本前提。为此，政府对实施关、停、改、转等宏观调控措施的污染源企业给予适当的补偿，把自己实施宏观调控政策的权利和应尽的责任统一起来，是十分必要的。
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