社会福利筹资与公共财政支持，本文主要内容关键词为：社会福利论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1008－2700（2009）01－0082－13
一、社会福利筹资与公共财政支持的简要理论分析
（一）社会福利筹资的概念
“社会福利”① 是国家或社会依据法律和相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价服务的制度。社会福利筹资是指为保障社会福利事业的顺利开展而筹措资金的活动。因不同社会福利的特点和性质的差异，筹资方式和渠道也有所不同。
（二）社会福利的筹资模式
纵观人类社会福利制度的发展历史，社会福利筹资大致可以划分为以家庭和慈善组织等为主渠道、以政府作为社会福利提供主体（福利国家）和福利多元化三种筹资模式。
福利国家是20世纪以后伴随着工业化和自由市场经济的发展而在西方发达国家逐步建立起来的一种社会制度，其核心特征是政府取代了传统社会中以家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制而成为向社会成员提供社会福利的主体。福利国家的产生和发展普遍经历了一个从“剩余型”② （residual）向“制度型”③ （institutional）转变的福利递增的过程。
20世纪80年代以来，西方发达国家的社会福利制度渐呈多元化的模式，这主要是私有化改革的结果。私有化改革并没有改变公共福利的性质，但是通过购买服务或福利券等形式试图将公共部门的公益目标与私人组织的高效率相结合，通过包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等在内的多种渠道使公益目标得到满足。在福利多元化的框架下，提供福利的方式发生了变化，政府作为社会福利提供主体，其筹资责任是通过多种途径实现的，包括通过形式多样的税收优惠政策鼓励人们通过多种渠道参与社会保障和服务计划。
近些年，中国社会福利资金来源和筹资渠道也日趋多样化，政府、市场、企业、社区、非政府组织、国际机构和公民个人都成为社会福利资金的重要来源，包括成立中国社会福利有奖募捐委员会和通过福利彩票的形式筹集资金。
（三）社会福利事业与公共财政支持
社会福利事业发展离不开公共财政的支持。在中国，随着社会保险改革的推进，必然提出财政支持的需求，如社会保险转制成本较大，养老保险基金因为做实个人账户而形成的统筹基金缺口，以及下岗职工基本生活保障并入失业保险加大失业保险基金的缺口。所有这些，都将离不开财政提供支持。支持社会福利事业发展是公共财政的基本职能之一，符合公共财政改革目标。新时期构建和谐社会的大局需要公共财政积极支持社会福利事业。同时，社会经济改革发展中财政的转型和收入状况的改善，使财政提高支持社会福利事业力度成为可能。
二、中国社会福利筹资的历史与现状
新中国成立以来，中国社会福利及筹资政策大致可以划分为改革开放前后两个阶段。
改革开放前，总体上政府推行的是一种“高就业、低工资、高福利的政策”，即“政府包揽一切”。其主要内容：一是国家财政提供统一的物价补贴，以保证有一个低水平的物价，保障人民生活水平；二是国有单位提供全面的职业福利，如免费的托儿所和幼儿园、低租金的职工住房、职工冬季宿舍取暖补贴、职工探亲补贴、职工交通补贴等；三是国家卫生和教育部门提供几乎免费的医疗和教育服务；四是国家民政部门和工会、妇联、共青团提供特殊福利给社会特殊群体；五是基层街道和居委会组织邻里互助和集体合作解决困难居民的生活；六是在农村地区，由农村集体经济实行“五保”制度。④
改革开放后，打破了计划经济时期政府包揽一切的局面，出现“社会化”趋势，一是对企业职工福利，逐步构建国家、企业和个人三方负担的社会统一管理的社会保险体系；二是在政府社会福利支出有限的条件下，进行多渠道筹资，鼓励社会资金投入社会福利领域并发展福利设施的社会开放服务。
（一）社会保险
1.筹资政策的变化。
从1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，在城镇全民所有制企业和行政事业单位逐步建立了以劳动保险为核心内容的社会保险制度，基金的筹集主要由国家和企业负担，职工个人不负担任何社会保障费用。《条例》规定建立年老、工伤、疾病、生育、遗属等社会保险体系的框架，企业按3％提取劳动保险金，其中30％上交全国总工会，实行全国统筹，用于支付在劳动保险基金项下开支的各项保险待遇，以及举办疗养院、养老院、残废院、休养所等集体劳动保险事业；70％留基层作为劳动保险基金，支付各项保险待遇，当月结余上交省、市工会作为调剂金，全国总工会有权统筹调用基层调剂金。
“文革”开始后，劳动保险管理制度遭到破坏，劳动保险基金全部被冻结，具体承办保险业务的各级工会组织被削弱，业务部门被撤销。1969年财政部根据当时的形势，发出了国营企业一律停止提取劳动保险费，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支都改在营业外列支的通知，劳动保险办成了“企业保险”。
党的十一届三中全会以后，社会保险筹资改革的方向，就是要逐步减轻国家财政的沉重负担，开辟和扩大社会保险的筹资渠道，由过去政府、企业两方负担（实际上是国家单方负担，因为当时企业也是国家的）向政府、企业和个人三方负担。为此，1986年劳动制度改革时，建立了劳动合同制工人的退休养老保险制度，企业按合同制工人工资总额的15％、合同制工人按不超过个人标准工资的3％缴纳退休养老基金，突破了国家和企业负担全部养老保险费的传统，为中国实现由国家、单位和个人三方共同负担退休费用的筹资模式迈出了第一步。
20世纪90年代初，提出资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应的改革目标。改革的重要内容，是改变国家包揽的供款制度，实行国家、企业、职工三方负担，如基本养老保险，职工将从不缴费逐步提高到按工资的8％缴费，还有医疗保险、失业保险等，也实行个人缴费制度。近年来，以辽宁省的试点为开端，构建社会统筹与个人账户相结合的养老制度，中央财政给予大力支持。
2.筹资来源分析。
目前，中国社会保险的筹资来源主要有三方面：一是国家按照三方共同负担的原则面向全社会征收的各类社会保险费；二是政府拨付的各项社会保险事业费和社会保险补助款项；三是社会保险基金积累部分的投资收益。社会保险费由财税机关会同劳动保险业务部门根据社会保险工作需要和可能共同制定其费率、征收范围，分别由个人和用人单位缴纳；国家财政负担的社会保险支出直接从政府公共预算划转；投资收益是政府运营社会保险基金的收支余额而获得的收益。
目前，中国五大险种的社会保险费都呈迅速增长势态，其中，养老保险由1989年146.75亿元增加到2007年的7834亿元，年均增长24.73％；失业保险由1996年的45.25亿元增加到2007年的472亿元，年均增长23.76％；医疗保险由1993年的1.44亿元增加到2007年的2257亿元，年均增长69.13％；而工伤和生育保险也分别由2000年的24.8亿元和11.2亿元增加到2007年的166亿元和84亿元，年均分别增长31.21％和33.35％。[1][2][3]
政府社会保险支出特别是社会保险补助支出也同样是大幅增长的，以养老保险为例，1998年财政补助支出为21.55亿元，2007年已经增加到1157亿元，年均增长55.67％。[4]
3.国家级战略储备：全国社保基金。
2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金和重要的国家级战略储备基金，主要用于支撑今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。根据2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持、转持划入资金；彩票公益金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。截止到2007年底，国家财政累计补充全国社会保障基金2600多亿元。[5]
全国社保基金，2003年进入中国股票市场；2004年开展股权投资；2006年进入全球资本市场。2006年底受托管理部分个人账户资金。经过八年的发展，全国社保基金治理经验不断丰富，监管、约束和激励制度的建设取得较大进展；资产规模不断增加，由2001年底不足100亿美元到2007年底超过700亿美元，增加了6倍多；投资效益不断提高，成立以来年化收益率超过11％，在控制风险的前提下实现了较好的投资回报。[6]
（二）优抚和社会福利救济
1.职工福利（集体福利）。
改革开放前，城市职工的社会福利基本上是由国家和企事业单位出资举办，实际上是由国家单一层次举办。1969年，国家把企业奖励基金、福利费和医药卫生费捆在一起组成企业职工福利基金，规定按职工工资总额的11％的办法提取福利基金，1984年实行企业利润留成制度，允许利润留成的企业可以把留用利润的一部分作为职工福利基金。这样，企业生产任务完成得好，留成资金多，用于职工福利部分也相应增多。改革开放后，实行国家、集体和个人一起办福利的新福利制度，其中国家财政的福利支出也大幅增加，由1979年的5.41亿元增加到2006年的421.42亿元，年均增加17.5％。[7]
2.社会优抚。
新中国成立后，政府制定一系列条例，保证优抚工作的实施。优抚的对象包括：烈军属、革命残废军人、复员军人、参战和参加经济建设而负伤、牺牲的民兵及其家属等。具体抚恤的内容包括牺牲病故抚恤、残废抚恤、公费医疗、医疗费减免、生活补助等。这些项目的资金主要来源于国家财政拨款，也有向集体和个人的摊派。此外，国家还举办烈士子弟学校、伤残军人学校、伤残军人休养院、复员军人慢性病疗养院等。几十年来，政府财政的优抚支出不断增加，2006年政府财政优抚支出已达187.47亿元。[7]
3.救灾。
中国自然灾害频繁，救灾工作成为政府和社会保障工作的一个重要组成部分，每年国家财政都拨付专项资金用于救灾工作，从中央到地方都有一套完整的救灾指挥系统，并要求把救灾与防灾结合起来，从治本上下功夫；把救灾与“生产自救”相结合，帮助灾民恢复生产能力。从表4可以看出，政府救灾支出一直是增长的势态，到2006年，政府当年安排救灾支出已达70.99亿元。[7]
4.城镇居民最低生活保障。
中国的城镇居民最低生活保障制度，从1993年6月上海市率先在全市范围探索，历时6年即到1999年9月，全国667个城市和1638个有建制镇的县人民政府所在地，全部完成建制任务。这6年间，以1997年9月国务院发出《关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知》（国发［1997］29号）为标志，可以划分为探索阶段和推广阶段。在探索阶段，城镇居民最低生活保障资金的来源呈现多元化格局，渠道一般有四种：一是政府财政，二是企事业单位，三是企事业单位的主管部门，四是社会捐赠。在具体实施中，完全由财政负担的，各级财政分担，各自承担一定的比例；由企事业单位和政府财政共同承担的，通常先按“谁家的孩子谁抱走”的原则由单位负责，如果单位及主管单位均不能承担，再由政府兜底；社会捐赠仅是作为对财政和单位保障的一种补充形式。推广阶段，则趋向于主要由财政负担。
1999年9月《城镇居民最低生活保障条例》的颁布，使城镇居民最低生活保障工作法制化程度明显提高。该条例规定：“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。”“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”
城市居民最低生活保障制度的财政支出由地方负担，即城市（包括直辖市、省辖市和地级市）中的区和不设区的市（县级市）。各地大多都采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法，分担比例不一。
由于救助人数越来越多，支出大大增加，再加上中央决定提高城市居民最低生活保障标准后，新增保障对象较多，产生了新的资金缺口。有些财政困难地区和中央、省属企业下岗职工集中的地方，当地政府确实无力承担所需的全部资金，导致保障资金无法按时足额到位。为此，中央先后采取一系列措施，为解决最低生活保障资金不足问题提供了强有力的政策保证。从1999年下半年起，中央还对部分省份提高最低生活保障标准实行了补助，并且快速增加，由1999年的3.97亿元增加到2006年的134.32亿元，年均增加65.38％[4]。随后，还探索开辟多种筹资渠道，以减轻财政的压力，如扩大发行彩票，筹集的资金用于弥补保障资金的不足等等。
5.特定人群社会福利保障。
建国以后几十年来，针对城市中的流民问题以及老、幼、病、残等问题，先后采取了诸多措施和对策，建立社会福利生产企业，采取减免税等政策优惠，以帮助他们的生活，并举办社会福利院、养老院、孤儿院等，以安置孤老残幼。以上福利保障资金来源于国家财政拨款。与此同时，在农村地区实行了“五保”制度，其资金大部分来源于农村集体经济。
（三）医疗卫生
1.筹资政策变化情况。
计划经济时期，中国医疗卫生事业一直被看作单纯公益性的福利事业，实行政府主导筹资的高度集中型体制，医疗卫生的投入以政府为主，个人基本上不付费，医疗卫生资源在不同卫生领域以及不同群体间的分配由政府统一规划，具体服务的组织与管理也由政府按照计划实施。在城镇地区，公费和劳保医疗制度基本上覆盖了所有劳动者；在农村地区，合作医疗制度也曾覆盖广大农村人口。公费医疗靠国家包揽，由国家财政拨款，卫生部门管理。劳保医疗由企业包揽，由企业按工资总额的一定比例⑤ 提取，自行开支，自行管理；1969年前开支标准为企业工资总额的5.5％，1969年后开支办法有所改变，将原来分列的5.5％医疗费、2.5％的福利费、3％的奖励基金，合为企业职工福利基金，医疗费从中开支，可以超过5.5％，直至11％，如果仍不足，还可以用企业税后留利中提取的职工福利基金开支。农村合作医疗则基本上靠农村集体经济包揽。
改革开放后，医疗卫生体制改革沿袭经济改革的思路和做法，即政府在财政支持上大步撤退，医疗卫生机构走向市场，形成很强的创收动力。同时，公费和劳保医疗制度也相应进行改革，主要形式有：个人适当负担部分医疗费用，职工医药费的一部分由个人定额包干，单位与医院挂钩，医疗费用实行定额共同管理，部分行业和地区实行医疗费定额统筹等。与此相应，医疗卫生的融资方式发生了巨大变化，从主要依靠社会分担风险的融资方式，变化到在很大程度上依靠病人个人承担医疗经济风险的融资方式。个人现金支出占整个卫生总费用的比重，在经济改革前的1978年只有20％，而在2004年已高达54％[8][9]。另外，在2003年的抽样调查中发现，45％的城市居民和79％的农村居民没有任何形式的医疗保障。
2.筹资来源分析。
改革开放以来总体看，全国卫生总费用的增长较快，从1978至2006年的近30年间，除2001年外，都以两位数的增幅增长，最高的是1988年，增幅为28.57％。同时，全国卫生总费用占GDP的比重也逐步提升，20世纪80年代这一比重维持在3％以上，进入90年代后，这一比重快速提升到了4％以上，近年来这一比重已接近5％。[8][9][10]
从卫生总费用的结构来看，尽管政府预算的卫生支出不断增加，2006年已达1778.9亿元，但其占全国卫生总费用的比重却是逐步下降的，由最高的1982年的38.9％一度下降到2000年的15.5％；相比较而言，社会卫生支出稳中有降而降幅相对较小；与此同时，个人卫生支出占全国卫生总费用的比重迅速提高，1978年这一比重为20.4％，最高的2001年曾高达60％。[8][9]
3.财政支持数量分析。
改革开放以来，政府财政对全国卫生事业的支持力度逐渐加大，由1978年35.44亿元增加到2006年的1778.9亿元，年均增加15.01％，而且在这期间，政府财政预算卫生支出占当年财政收入、财政支出以及GDP的比重也基本保持平稳的格局，占财政收支的比重大体保持在4％～5％，占GDP的比重也维持在1％左右。[8][9][10]
（四）教育保障
1.教育筹资政策的演变。
新中国教育筹资经历了从政府一元化供给到多渠道筹措的演进过程。改革开放前，中国三级教育普遍实行免费制度，经费全部由政府负担。政府还为高等和中等职业技术学校的学生提供助学金（生活费）、免费医疗费、免费住宿及部分交通费。改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代，政府独家办学的格局已不复存在，逐步形成了以政府办学为主、各种社会力量共同办学以及“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”的多渠道、多形式的教育筹资格局。
这一过程具体可划分为以下三个主要阶段：
（1）中央财政单一渠道筹资时期（1949～1980）。
教育经费全部由国家财政统一列入国家预算，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需要拟定教育发展计划，逐级上报，最终由中央政府做统一调整和平衡。高等教育实行“条块结合”的管理办法，各中央部委与各省（直辖市、自治区）制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、批准。1957年以后，中央把基础教育的管理权下放到地方，经费由地方财政具体安排，实行“条块结合、以块为主”。1972年后，基础教育实行“以块为主”的方式，经费由中央按地方需要切块单列，下拨给地方。
总之，这一时期教育经费的直接来源就是中央财政。这种高度集中的教育筹资，在当时的社会经济发展阶段上起到了重要作用，首先，新中国成立伊始，百废待兴，而各地经济发展极不平衡，财力也差异悬殊。若没有中央财政的统一计划和统一调控，对于均衡发展各地的基础教育来说是极为困难的。其次，高等教育的部门所有制也是为加快新中国工业建设发展速度而确定的。中央统一计划、统一调配高等教育的经费分配，对于新中国高等教育的发展及保证向各行各业提供必需的专门人才来说有其必要。当然，不可否认的是，这种过分集中的教育筹资，不利于发挥地方政府发展教育的积极性，在一定程度上影响了地方教育发展的进程。
（2）中央财政与地方财政双渠道筹资时期（1980～1993年）。
1980年中国财政体制进行了重大改革，由以前的“总额分成，一年一定”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制，改变了过去“吃大锅饭”的财政体制，与此相适应，教育筹资也分别由中央和地方分别负担。基础教育由地方负担和筹集，中央只给少量专项补助。高等教育则根据学校的行政隶属关系，由中央和地方分别负担。
1980年以前，高等教育经费的投入按照中央财政统一按计划下达（即“戴帽下达”）、地方财政部门管理、地方教育主管部门安排使用，中央一级院校的经费由中央政府负责。1980年以后，除中央院校仍由中央政府负责外，全国各地方高校所需经费由各地方财政部门负责计划拨款。这样，就把地方高等教育的管理权力和责任同时交给了地方政府，调动各省、自治区、直辖市投资办高等教育的积极性，推动高等教育的发展。但这一筹资格局也产生了一些弊端：一是造成了全国高等教育发展的不平衡。有资料显示，到20世纪90年代初期，经济发达地区的生均高等教育经费支出比经济落后地区要高出50％以上。二是造成院校、专业的重复设置，降低了全国高等教育经费的整体使用效益。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出将发展基础教育的责任交给地方，有计划有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。基础教育的责任交给地方政府，一方面便于地方政府对教育经费的安排，但另一方面也带来基础教育经费不稳定和发展不平衡的问题，甚至出现相当一部分农村地区，尤其是老、少、边、穷地区，教育发展相当落后。20世纪70年代末期，全国相当一部分地区的农村教育条件恶化。到了80年代中期，农村基础教育薄弱的状况仍未得到明显改善，一部分地区仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童甚至不能接受最低水平的基础教育，从而导致青壮年中的文盲、半文盲继续产生。为了从根本上改变这种状况，1986年4月开始正式颁布和实施了《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式确立了义务教育“实行地方负责，分级管理”。同时，针对80年代末期有些地方将基础教育的财政资助责任下放到乡甚至村一级政府，从而导致贫困乡、村的教育财政面临困境，教育发展面临严重失衡的状况，1986年国家决定将支持义务教育发展的财政责任收回到县一级政府，期望从制度上保证在县域内教育发展的基本均衡。同年，国务院还发布了《征收教育费附加的暂行规定》，进一步拓宽了政府筹资的渠道。
（3）政府、社会、个人多渠道多方式筹资时期（1993年至今）。
1993年2月13日，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，确定了“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的”指导思想，并提出了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，以确保教育事业的优先发展。同时还指出在中国要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，校办产业收入，社会捐、集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。
《纲要》特别强调，各级政府必须认真贯彻“两个增长”的原则，即保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长；各级财政支出中教育经费支出所占比例要有所提高，“八五”期间要达到全国平均不低于15％的水平。新体制规定，省、自治区、直辖市本级财政，县、市级财政支出中教育经费支出所占比例由相应的各级政府确定，乡、镇财政收入主要用于发展教育。《纲要》要求各级政府要进一步完善城、乡教育费附加的征收办法，凡缴纳产品税（1994年税制改革后，产品税改为消费税）、增值税、营业税的单位和个人，按“三税”的2％～3％计征城市教育费附加，农村教育费附加的征收办法与计征比例由各省级政府制定。上述教育费附加主要用于九年义务教育，如有必要，地方政府还可根据当地教育发展的需要及当地的经济发展状况，开征用于其他类型和级别教育的附加费。
1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应随国民经济的发展逐步提高”，“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和生均公用经费的逐步增长（即“三个增长”）”，从而正式在法律上确立了教育经费的多元投资体制，同时明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位和财政性教育经费和教育财政拨款的增长原则。1999年公布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，再次强调了上述规定。
2002年12月国务院颁布了《民办教育促进法》，为吸引民间资金进入教育领域，提供了法律保障；2003年3月1日颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》，为中外合作办学的规范化发展提供了法律保障。
2.教育筹资来源分析。
改革开放前教育经费全部来源于政府财政，教育经费增长中波动较大，[11]年增幅较高的为1953年、1956年和1960年，分别为74.52％、39.6％和38.91％，较低的为1961年的-28.87％和1968年的-25.51％。而且占政府财政支出的比重从未达到过两位数，占GDP的比重除1960年为3.18％以外，其余年份也均在2％以下。[11]
改革开放以后，逐步形成了以政府办学为主、各种社会力量共同办学的多渠道、多形式教育筹资格局，教育经费规模迅速扩大，由1997年的2531.73亿元增加到2006年的9815.31亿元，年均增加16.25％。其中非财政性教育经费明显增加，由1997年的669.19亿元增加到2006年的3466.95亿元，年均增加20.05％，特别是社会团体和公民个人办学经费，1997～2005年期间，每年比上一年的增长幅度都在30％以上。[12][13]
3.教育筹资中财政支持数量分析。
政府财政对教育事业发展的支出，由1997年的1862.54亿元增加到2006年的6348.36亿元[12][13]，年均增长14.6％；且增幅是逐渐攀升的势态，高于GDP的增长率，略低于全国财政收支的增长率。[10][12][13]财政教育支出占全国财政收支的比重有所下降，占GDP的比重却稳步上升，由1997年2.36％稳步增加到2006年3.01％。[10][12][13]但政府财政性教育经费支出在全国教育经费总量中仍居于主导地位，自1997年以来都占60％以上的份额。[12][13]
（五）住房保障
1.住房保障政策的演变。
自新中国成立以来，中国城镇住房制度大致经历了实物福利分房、福利分房改革、住房市场化和多层次住房保障四个阶段。
（1）实物福利分房阶段（1949～1977年）。
新中国成立之初，实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。住房成为一种福利，这种制度一直持续到1977年。住房建设资金90％来源于政府拨款，由中央与地方两级财政负担，少量靠单位自筹。但财政拨付的住房建设资金一直未设专项资金，而是作为一种非生产性投资，附列在基本建设投资之中。由于没有专门的资金渠道，在“先生产后生活”的年代，住房建设资金被不断挤占，住房建设投资占基本建设投资的比重长期呈下降趋势，到1970年降至极点，仅占当年基本建设投资的2.6％。[14]即便如此，有限的住房建设资金也被优先用于新建的大型国有企业，如东部地区的部分新建独立工矿职工住房和中西部地区的三线企业职工住房等，至于城镇中小企业则很难得到财政拨给的住房建设资金。因此，住房供给不足也不断显现并逐渐成为严重的社会问题。
（2）福利分房改革阶段（1978～1993年）。
1978年邓小平提出了关于房改的问题，由此开启了中国住房制度改革之路，先后经历了公房出售试点、提租补贴⑥、以售带租等阶段。
1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅；并且规定所有权和使用权归自己，国家依法给予保护。同年探索把住宅出售给职工，原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职工出售的试点，即进行政府统一建设，以土建成本价向居民出售。
1980年邓小平再次发表关于住房问题的讲话，指出“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。同年6月中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式提出实行住房商品化政策，规定“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。
1982年，在总结前两年公房出售试点经验的基础上，鉴于城镇居民工资水平低、购买能力有限，原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出售，即政府、单位、个人各负担房价的1／3。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。
1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进入整体方案设计和全面试点阶段。
1991年，《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》提出，按照社会主义有计划商品经济的要求，从改革公房低租金着手，将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，完善住房商品机制的转换，实现住房商品化和社会化。
（3）住房市场化阶段（1994～2003年）。
1994年7月国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求实现住房商品化和社会化。提出“三改四建”⑦ 的改革内容，在政策取向上则强调全面推行住房公积金制度⑧，建立经济适用住房与商品房两种住房供应体系，提出了机制转换和资金筹集相结合的改革战略，通过建立住房公积金，形成了新的资金来源。至此，中国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。
1998年7月，国务院印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确定了深化城镇住房制度改革工作的目标：一是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；二是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。
2003年8月，国务院下发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，将“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。……采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。……努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。还明确提出“房地产是国民经济支柱产业”。该文件的出台将多数家庭住房的供给推向了市场，实现了中国住房市场化的根本转变。
（4）多层次住房保障阶段（2004年至今）。
国务院2003年文件实施以后，房地产业高速发展，但与此同时房价过快上涨，也引发了一系列社会问题。自2004年起一系列楼市调控措施密集出台。2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电［2005］8号），提出八条意见（“国八条”）；4月27日，温家宝总理召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场（即“新国八条”）；5月11日，七部委又出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》（稳定房价的八条措施）；5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖；10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20％个人所得税进行一体化征收。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条”）。
2007年8月13日，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号），要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件；首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。这标志着政府住宅调控思路的转变，中国住房制度改革的导向由“市场为主、保障为辅”转向“市场与保障并重”，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。
2007年10月15日召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛同志在十七大报告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度。
2.财政支持住房保障的情况分析。
目前来看，中国各地住房保障的资金渠道，主要有政府财政住房保障支出、土地出让净收益、住房公积增值收益、政府廉租住房租金收入，以及社会捐赠资金等。财政对住房保障的支持，近年来主要体现在住房公积金、廉租房保障和补助资金、经济适用房和“两限房”以及各种住房补贴（如提租补贴、购房补贴等）几个方面。
在廉租房建设中，截止到2006年底，地方各级财政预算已累计负担32.15亿元，而且中央财政也从2007年开始对廉租房建设实施补助，2007年已补助51亿元，2008年中央财政又安排资金68亿元。有关推算显示，自2003～2006年经济适用房负担分别为1111.22、1335.38、1339.38和1620.43亿元。从住房公积金财政补贴来看，根据推算2006年财政负担超过15亿元。[15][16]
三、中国社会福利筹资中公共财政支持的基本评介
（一）公共财政框架的提出与发展
1998年年末的全国财政工作会议非常明确地提出了建立公共财政框架的要求。经过十多年的发展，取得了以下重大进展：一是在使“公共财政阳光逐渐普照广大农村”的方向上以及对三农、公共卫生、教育、科技的支持等有重大突破；二是巩固、深化、发展了建立公共财政框架的几大改革；三是顺应形势发展积极推进税制改革等等；四是做大经济企业蛋糕，换位思考，主动支持部门、地方，以三奖一补等机制调动潜力；五是“财经外交”进一步发展。
（二）公共财政支持社会保障和福利体系发展建设的基本情况与评介
近年来在构建和完善公共财政的框架中，财政支持社会保障和福利体系发展建设的力度不断加大。到2006年，财政社会保障和福利支出已达14136.66亿元，占当年财政收入、财政支出的36.47％和34.97％，占当年GDP的6.7％。
近年财政支持社会保障体系改革和加大社会保障投入，始终摆在支出优先顺序最前端，社会保障投入在1998年以来始终是各项支出中增长率最高的。这里面包括运用财政资金大力支持如下一系列的事项：首先是推行和扩大以养老保险为重点的城镇社会保障体系改革，首先在辽宁试点，以后在东北等地进一步推开。另外一个方面是全面推行城镇的低保制度，做到应保尽保。还有2007年全面推行了农村区域的低保制度，财政投入资金要按照中央的部署，在2009年把农村的低保全面推开，虽然各地农村低保的标准不能简单地与城镇拉齐，但是重大的意义是把覆盖面扩大到农村区域。还有积极推进城镇居民的基本医疗保障制度的改革实验和大面积推行新型农村合作医疗。2008年全国农村区域合作医疗的覆盖面有望达到80％以上，财政对于农村合作医疗的投入也上升了一个台阶，就是中央和地方两级政府由原来各出10元钱，翻倍到各出20元钱，再翻倍到各出40元钱，这样每个人头由原来的30元提高到50元，再提高到100元。另外随着国有企业的改革深化，提高了失业保险的规范程度，探索了其他有关社会保障方面的各项改革。
当然，受多方面因素的影响和制约，目前中国财政对社会保障和福利的支持尚存不足之处，有待进一步提高和加强。
四、以公共财政支持中国社会福利筹资的简要评论与展望
（一）现有的观点与看法
对于中国社会福利的筹资，目前国内看法在大原则上有一定共识，就是坚持政府主导和市场运作相结合多元化运作机制，但在框架设计上存在不同意见，在“自治型”或“政府主导型”上出现争论较多的论者，还是主张基本社会保障应以财政为投入主渠道，在明晰政府、社会、个人社会福利权利义务的基础上，按照公共财政的建设要求，在各级财政设立发展福利事业专项资金，逐年递增，同时努力拓宽社会化筹资渠道。具体到社会福利的一些项目，又有不同的观点和看法。
关于社会保障基金的筹集，一般的观点是：国家应通过财政拨款的方式来支撑、支持社会保障事业，企业和个人要按一定比例缴纳各种社会保险费。具体讲，政府主要应该承担的是那些只能由财政支撑的保障项目，如社会救济、优抚安置、社区服务等，体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任；社区服务起始阶段也是由财政支撑兴办的项目。而社会保险基金的筹集，国家只作为支持者、后盾的角色出现，主要还是依靠企业和职工个人，在三方共同负担社会保障基金的原则下，劳动者所在经济单位（企业）和劳动者个人必须按照自己的承受能力承担相应的社会保险基金份额[18]具体到养老保险基金，“中国养老保险制度处于转制阶段，存在巨额隐性债务，弥补这些债务要多渠道筹资：一是调整财政支出结构，从财政支出中拿出一定比例用于弥补养老保险隐性债务。”“二是与调整国有经济战略布局结合起来，变现部分国有资产充实养老保险基金。既可以通过产权市场出售、转让部分企业的国有资产，也可以通过国有股上市流通出让部分股权或将部分股权收益划出，充实养老保险基金；三是发行部分认可债券和彩票，充实养老保险基金。”[19]同时，“市场经济条件下政府社会职能的强化必须提高养老保险补助支出”，“增加养老保险补助支出解决养老保险基金的不足”，“体现了在市场经济条件下政府所履行的社会职能”。[20]
对于医疗卫生，目前国内意见还相当分歧。一些人认为市场化造成了中国医疗卫生改革的总体不成功，因此应当放弃市场化，回到政府主导的体制；而相反的观点认为，问题主要在于缺乏公平竞争，是市场化不彻底造成的，因此改革的方向应当是建立一个更为健全的医疗服务市场；也有观点认为对现有医疗卫生筹资体制的进一步改革，既不意味着必须彻底抛弃任何形式的市场成分和市场体制，回到完全由政府主导的另一个极端，也不意味着应当不顾一切，不分青红皂白地推进彻底的市场化，而应是政府和市场在某种程度上的结合，医疗卫生应实行“一大二小”的筹资方式，即社会筹资的医疗保险（个人、企业、团体和政府）占大头，政府直接筹资的社会救助和私人医疗保险两者占小头。[21]
（二）作者的评论与观点
以上各种观点，从不同角度阐述了中国社会福利筹资的选择，为进一步完善中国社会福利筹资提供了参考。关于中国社会福利的筹资，我们认为政府应处理好自己的角色定位，积极推进多元化、多层次的筹资方略，扩充社会福利资金的来源。其理由主要有：
第一，随着改革的深化和市场经济的发展，政府逐步退出经营性领域，把工作和财力的重心放在满足社会公共需求上，这为社会福利事业发展提供了更好的支撑条件，但并非可以大包大揽。转型后的政府在社会福利制度中主要承担制度设计、监管以及筹措财力、财政兜底等责任。[22]
第二，从中国的现实情况来看，人们的就业方式、生活方式、消费需求已经并且日趋多样化，而家庭小型化和人口老龄化进程的加快使得全社会对养老、医疗等福利的需求日益增长，经济市场化的改革进程也使城乡需要救助的特殊困难群体，超出了鳏、寡、孤、独的范围。面对这种情况，原有的单纯依靠国家和集体支付社会福利资源的经办福利方式以及过去那种主要靠计划分配福利资源的配置方式，也必然要随之发生根本性的改变，依靠社会力量多形式、多渠道、多层次发展社会福利事业已经成为中国社会主义市场经济条件下社会福利体制改革与发展的客观必然选择。
总之，政府对社会福利承担着不可推卸的责任，政府应该是社会福利资金的主要提供者之一。但仅靠政府资金供给难以应对所有的问题，还应千方百计动员社会资金，采取多种措施扩大社会福利资金的来源，同时鼓励单位和个人进行自我保障。政府资金在福利制度中的作用，主要是托底，并力求以少量的资金发挥乘数效应和带动效应。具体到社会福利体系的子系统，政府角色也应加以区别。在社会救助中，政府应承担主体责任，对老年人、残疾人、儿童等弱势群体提供救济，对遭遇意外事故或自然灾害的人提供物质援助，这是社会福利制度中不可或缺的部分。无论福利模式或政府角色如何转变，政府不能放弃这部分责任。在社会保险中，国家应只作为支持者和后盾的角色出现，企业和职工个人承担缴纳社会保险基金，应是社会保险的主要来源。在教育、医疗卫生、住房的保障方面应当合理强化政府责任，并形成基本保障和补充保障的协调配套，政府财政预算主要支持基础教育和职业培训、高等教育中低收入阶层的资助、基本医疗服务和基本住房保障，社会成员个人在基本保障之外的个性化、多样化选择，则应主要依托于市场机制。
（三）展望
中国新型社会福利制度的建设与发展，适宜的取向将是以不断改善和提高国民生活质量为追求目标，走福利社会化、多元化的发展道路。在发展中国社会福利事业过程中，应当发挥政府的主导和筹资主渠道作用，同时坚持家庭保障、商业保险与社会福利相结合，推进政府与民间的合作，让政府、企事业用人单位、居民个人及社区有所侧重，分工合作地成为不同社会福利层次的责任主体。为此，一要增加政府财政投入，使国家财政对福利事业的投入随着经济增长和国家财力的增强而不断增长，让全体国民分享经济发展的成果。二要对福利投入的结构进行调整，即让企业或单位内部原有的福利投入，通过税收或再分配转移的方式，部分地转变为社会化福利的资金来源。三要在充分动员社会资财的基础上，培植社会化的公共福利组织和有效运行机制。
具体到未来政府财政对社会保障和福利的支持能力，依据“十一五”规划“国内生产总值年均增长7.5％，实现人均国内生产总值比2000年翻一番”经济社会发展的主要目标和党的十七大报告提出的“实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”的奋斗目标，结合2008年GDP总值预期增长8％的目标，考虑到2007年财政收入（51304.03亿元[23]）占GDP总值（246619亿元[24]）的比重为20.8％的新起点以及2006年财政社会保障和福利支出占财政收入的比重为36.47％的情况，我们假定未来财政社会保障和福利支出占财政收入的比重保持不变（36.47％），GDP总值年均增长率分7％、8％和9％三种情况，财政收入占GDP总值的比重由2007年的20.8％以后逐年增长1％直到25％保持平稳，对未来政府财政支持社会保障和福利的财政能力进行以下粗线条的估计和预测：
估测1 假定GDP总值年均增长率为7％，财政收入占CDP总值的比重由2007年的20.8％和2008年的21％以后逐年增长1％直到25％保持稳定，财政社会保障和福利支出占财政收入的比重保持36.47％不变。
预测结果显示，财政为社会保障和福利提供的财力支持从2007年的18710.58亿元增加到2020年的54186.54亿元，累计可提供492962.4亿元的财力支持（详见表1）。
估测2 假定GDP总值年均增长率为8％，财政收入占CDP总值的比重由2007年的20.8％和2008年的21％以后逐年增长1％直到25％保持稳定，财政社会保障和福利支出占财政收入的比重保持36.47％不变。
预测结果显示，财政为社会保障和福利提供的财力支持从2007年的18710.58亿元增加到到2020年的61152.07亿元，累计可提供525265.4亿元的财力支持（详见表2）。
估测3 假定GDP总值年均增长率为9％，财政收入占GDP总值的比重由2007年的20.8％和2008年的21％以后逐年增长1％直到25％保持稳定，财政社会保障和福利支出占财政收入的比重保持36.47％不变。
预测结果显示，财政为社会保障和福利提供的财力支持从2007年的18710.58亿元增加到2020年的68936.11亿元，累计可提供570552.8亿元的财力支持（详见表3）。
收稿日期：2008－12－08
注释：
① 从各国社会福利的计划和项目看，社会福利事业实际上是一个庞大的，各国有很大不同的体系。社会福利可以分为两大类：一类可以称之为“保障性福利”，主要包括老年、贫困人口、残疾人、孤残儿童福利等。这类社会福利在不同的论著中分别称作“选择性的”、“剩余性的”、“扶助性的”福利，被认为是“狭义的社会福利”。在一些国家，如我国，则把狭义的社会福利纳入广义的“社会保障”范畴。另一类可以称之为“非保障性福利”，主要包括住房、教育、公共卫生、各种津贴等。这类社会福利在不同的论著中分别称作“全民性的”、“普惠性的”的福利。这两类福利加在一起，构成“广义的社会福利”。
② 剩余型也称为补救型，它是指政府在社会福利筹资中扮演次要角色的一种社会福利模式。
③ 制度型也称为机制型，它是指政府在社会福利筹资中扮演主要角色的一种社会福利模式。
④ 对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活上没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的农民，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。
⑤ 建国初期按工资总额的3％提取，1957年提高到4.5％～5.5％提取，1969年以后，医疗卫生费不再单独提取，与其他费用合并为企业职工福利基金，按工资总额的11％提取，其中医疗卫生费仍为工资总额的5.5％，1984年企业试行利润留成分配制度改革时，利润留成的企业从利润留成中提取职工福利基金，医疗卫生费仍在职工福利基金中按工资总额的5.5％提取，1992年按工资总额扣除奖金后的14％从成本中提取职工福利基金，其中相当部分用于职工的劳保医疗费用。
⑥ 提租补贴方案的主要政策构架是根据住房的折旧费、维修费管理费、投资利息和房产税五项因素，合理调整公房租金；同时据调租幅度，发放一定数量的住房券，用于抵交新增租金；住房按个人工资的一定比例发放，坚持多住房多交租金和少住房受益的原则，改变以往等级制的分配方式。
⑦ “三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制；改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。
⑧ 住房公积金是指各单位及其在职职工缴存的长期住房储金，用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。它是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务。职工个人缴存的住房公积金以及单位为其缴存的住房公积金，实行专户存储，归职工个人所有。
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