中国组合式普惠型社会福利制度的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,组合式论文,福利制度论文,社会论文,普惠型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪的中国，已进入到经济建设和社会建设并重的新时期。在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，成为国家制定发展规划的重要内容。在新时期，伴随着中国社会的急剧变迁，出现了许多新的风险和新的问题，这既包括市场风险(金融风暴等)、社会风险(人口迁移等)、自然风险(地震等)；也包括需要照顾的老人急剧增加，儿童问题、新时期女性和家庭问题出现了新特点，残疾人的福利待遇、流动人口的社会福利接受问题日益突出，一般社会成员不断产生新的社会福利需要，城乡分割的社会福利、地区间的社会福利差异带来新的不平等，社会福利管理不能适应新时期的要求，社会福利人才队伍建设需要创新机制，等等。这一系列风险和问题，使得适度普惠型社会福利制度的构建具有了突出的现实意义。
一、从“福利”概念到“社会福利”概念
在英语世界中，“福利”(welfare)与“福祉”(wellbeing)在词源上是相同的，也常常交替使用。“福祉”的含义是人类的幸福。福祉或者福利的本质就是人类满足需要后获得的幸福，个人因能实现自己的价值而获得的快乐。人类幸福是一个动态过程，它必须具备“使能条件”(enabling conditions，社会使个人具备了提升和发挥能力的条件)、“心理健康的资源”(psychological resources，通过社会功能正常发挥和满足人类需要)，从而实现幸福的目标。①福祉或福利的水平是人类生活质量水平的表现。社会发展的终极目的是提升全部社会成员福利，增进他们的幸福。
由于福利是人类的一种美好状态，因此，它不仅是社会福利、社会政策领域的关键概念，也是其他学科如经济学的重要概念之一。经济学通常把它与“效用”(幸福度、满意度、期望实现度)或“资源”(收入、财富、对商品的控制)联系在一起。从20世纪50年代至今，“福利”的含义从经济福利发展到人类基本需要满足，再发展到人类发展和能力建设，扩展到现在的生存权、公民权利、自由等，其概念内涵日趋丰富，体现了人类对幸福内涵和实现幸福手段的认识和发展(见表1)。
人能够自由地做，是人类福利的表现；而人能自由地做，则需要社会具备一系列先决条件。这些条件的实现，又与国家福利责任与能力、国家的社会福利制度建设有关。如果由国家建立制度帮助社会成员解决社会问题提升福利水平，“福利”就演变成了“社会福利”(social welfare)。
广义上的“社会福利”概念是指，国家依法为公民提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金、物品、机会和服务的制度，主要包括收入维持(社会保险、社会救助、社会津贴)和社会福利服务(提供劳务、机会和其他形式的服务)两种形式。由于这种社会福利概念包含社会保险、社会津贴、社会救助和社会福利服务等，学术界也称其为大社会福利概念。这也是国际上通用的社会福利概念。狭义的“社会福利”概念是指，国家依据法律和相应的社会政策向部分或全体公民提供社会服务的制度。这是为增进与完善社会成员尤其是困难者的社会生活而实施的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定的生活水平，并尽可能提高他们的生活质量。这也是当下中国对“社会福利”的界定。②由于中国是将社会福利提供的主要责任划分给了各级民政部门，“社会福利”的界定又被进一步缩小，主要被视为对老人、困境儿童和残疾人的服务。这种针对特殊群体提供福利的小概念，与国外大多数国家采用的广义社会福利概念，在内容上是有相当大的差异的。
长期以来，各级管理部门对社会问题的处置方略是：事后补救为主，预防为辅；社会福利提供给部分最困难的群体；政府在社会福利提供中承担有限责任。这种补缺型社会福利，不利于中国社会福利制度转型和发展，不利于社会福利学科的发展。这也是中国在改革开放三十多年后仍然没有形成社会福利重大转型的重要原因之一。③
二、“社会福利”的理念类型与组合类型
1958年，美国学者威伦斯基和勒博(H.L.Wilensky and C.N.Lebeaux)在其《工业社会与社会福利：美国工业化在社会福利服务提供和组织方面的影响》一书中提出了著名的两分社会福利类型，即“补缺型社会福利”(residual social welfare)和“制度型社会福利”(institutional social welfare)。④“补缺型社会福利”重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利，只有当家庭和市场的功能失调而难以满足个人需要时，国家(政府)才会承担社会福利提供的责任。“制度型社会福利”则重视国家(政府)在社会福利提供中的责任，认为国家(政府)需要建立满足社会成员的福利需要的制度，主张依靠国家(政府)的法规政策体系去保证社会成员所需的社会福利的提供(见表2)。“制度型”提供的社会福利内容丰富程度和水平高于“补缺型”。
社会福利类型的另外一种划分是“选择型福利”和“普惠型福利”(selective versus universal benefits)⑤，又称“选择型服务和普惠型服务”(selective versus universal services)，也有的学者称之为“选择型和普惠型”(selectivity versus universality)⑥。与“补缺型和制度型”社会福利不一样的地方是，“选择型和普惠型”是基于社会福利提供方式来划分的。它的核心之点是：国家是采用家计审查方式还是公民身份方式作为福利提供的依据；部分公民接受还是全体公民接受；有社会烙印还是没有社会烙印，等等(见表3)；“普惠型”提供的社会福利内容丰富程度和水平要高于“选择型”。
无论是补缺型和制度型，还是选择型和普惠型，归根结底都是一种“理念型”(ideal types)⑦，因为纯粹的社会福利类型是不存在的。作为“理念型”的社会福利类型，它们具有三种相似的基本特征：(1)都是源于当时工业化、城市化和社会需要，源于社会福利发展的现实社会，但又不等同于现实社会中的社会福利；所代表的社会福利制度是接近于典型的，是一种抽象化的理论典型。现实中的社会福利类型只能与之近似，不一定完全与其“理念型”相一致。(2)都是学者提出的社会福利类型理论，是一种建构而非虚构，是以理论形式表示的社会的可能的发展方向——社会对社会福利不断增长的需要，社会福利可能向什么方向发展；都体现着时代、社会的内在发展逻辑。(3)在一定程度上是抽象的，并没有概括也不可能概括现实社会福利制度发展的所有特征，只是为了研究的目的侧重概括了事物的一组或某种特征。⑧正因为如此，各个国家在社会福利制度安排设计和社会福利类型选择发展方面，有很大的本土化创新空间，可以演变出不同的现实社会福利类型。
由于现实中的社会福利类型选择关系到每个社会成员的基本需要满足和保障，关系到每个社会成员的生活质量和幸福，所以，一个国家的社会福利提供方式是选择“选择型”还是“普惠型”，极易引起国民的争议，也是不同党派及政府执政者之间争议的核心点。例如，著名的《贝弗里奇报告》提出的“普惠型”福利提供方式在福利国家遭遇经济危机之后受到很多批评，但政府如果要削减福利，也会招致反对。又如，时任英国首相的撒切尔夫人要执行新自由主义的社会福利政策，将一些“普惠型”福利提供转向“选择型”福利，减少社会福利经费开支，也招来国民的一片反对声。英国上下针对“普惠型”福利——“全民医疗体系”(NHS)的低效率讨论了多年，一直在左右徘徊：如果降低普惠程度，势必会影响公民社会权利的实现；而如果保持普惠程度，又需要解决福利提供效率低下、浪费资源的问题。因此，当中国于2007年提出从“补缺型”迈向“适度普惠型”社会福利时，就不是简单的概念变换了，而是涉及根本制度的巨大社会转型。
2007年，国家民政部提出，要建立“适度普惠型”社会福利制度的设想：“我国在改革开放前覆盖面是比较窄的，主要是三无人员，也就是三无的老年人、残疾人和孤儿。这些年随着经济的发展，社会的进步，服务对象方面逐步得到了拓展和延伸。在服务的项目方面，过去只是关注对象的基本的抚养、生活照料问题，现在发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉各个方面。……推进我国社会福利由补缺型向适度普惠型转变来加快我国的社会福利事业发展”；在这个转变过程中，一方面由特定的三无服务对象向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变；另外一方面在服务项目和产品的供给上，要向满足服务对象不同层次的多样化的需求来转变。⑨但是，通过前面对两对理念型社会福利类型的分析可以发现，“由补缺型向适度普惠型转变”这一提法本身是需要商榷的。因为，“补缺型”应该迈向的是“制度型”社会福利，而“选择型”才应该迈向的是“普惠型”福利，决非是从“补缺型”迈向“普惠型”。所以，按照社会福利类型理论逻辑，正确的做法应当是：中国或从“补缺型”迈向“制度型”、或从“选择型”迈向“普惠型”。但是，由于民政部提出建立“适度普惠型”社会福利的设想已经成为中国社会福利转型的政策指向，已经在从中央到地方的各级民政部门工作中变成实际工作指南，学术界面对制度建设先行、理论研究滞后的尴尬现实，只能从理论和实践角度厘清中国社会福利转型前后的社会福利类型。
“补缺型和制度型”社会福利与“选择型和普惠型”福利这两对类型概念是有着明显差别的：前者是依据社会福利不同提供原则进行分类，强调国家在社会福利提供方面的责任；后者论述的是社会福利提供的不同方式，强调国家采用什么方式(标准)来提供福利。由于威伦斯基和勒博提出的社会福利类型是“补缺型和制度型”，而不是“补缺型和普惠型”，那么，要想使补缺型和普惠型组成一对概念，就有必要再回到社会福利理论中去寻找原本含义和可以发展的解释空间。
作为两种简单的抽象的社会福利类型理论，它们都属于社会福利制度的理念型，但现实社会可以将社会福利制度演绎成复杂的多元类型。(1)在现实社会中，往往是以某种类型为主，其他类型作为补充。在“补缺型”社会福利为主要特征的社会中，可能也有“制度型”社会福利存在。例如，在中国“补缺型”社会福利制度中，其实也存在一切儿童都有接受义务教育的“普惠型”社会福利；而在北欧国家“普惠型”社会福利社会中，提供给贫困者的社会救助仍然是以家计审查为福利提供基础，即“选择型”。(2)两对社会福利类型可以形成多元组合：“补缺型”社会福利制度中可能采用“普惠型”福利提供方式，如“补缺型”医疗卫生制度中可能提供全民免疫医疗服务，而“制度型”社会福利制度中可能采用“选择型”服务来保证贫困群体社会救济金的发放。(3)“普惠型”还可自己组成福利组合。普惠福利可基于全体公民，也可以基于某种类型公民身份和他们的需要提供福利，如提供福利给全体老人、儿童等等。
从一般意义上说，“制度型”社会福利水平要高于“补缺型”社会福利，“普惠型”社会福利水平要高于“选择型”社会福利。“制度型”社会福利、“普惠型”福利都重视国家在社会福利提供中的责任，重视依据公民身份来提供福利，重视提供高质量高水平社会福利。福利类型理论和可能的组合对于中国社会福利发展来说，都是积极的具有推动中国社会福利战略升级的理念，问题只是在于，目前倡导的从“补缺型”转型到“适度普惠型”社会福利在学理上有瑕疵。中国社会福利转型后的类型标准正确的表述应该是：组合式普惠型社会福利制度⑩。这是一种以适度普惠型为主、选择型为辅的本土化的社会福利制度。目前中国不可能放弃“选择型”社会福利，因为在贫困人群低保发放等领域，“选择型”原则是不能放弃的。在今后的不断改革发展中，社会福利提供方式和水平可能会根据中国社会经济发展水平而不断调整。但我们需要适度，以达到不断提高人民幸福水平的目的。
三、中国组合式普惠型社会福利制度之理论支持
要在中国建立组合式普惠型社会福利，寻找制度建设的理论支持是必要的，因为它可以从理论上回答中国社会福利制度的建立依据什么意识形态，为什么要做，向什么方向发展，等等。
组合式普惠型社会福利制度构建的第一个理论支持是中国本土社会中的福利思想。中国有丰富的惠泽民众的社会福利思想，提出了一些具体的社会福利的内容，为今天适度普惠型社会福利的发展拓宽了思路。(1)古代。《周礼》等文献中记载了大量重民、保民、养民、安民的社会福利思想。无论是关于大同的设想，还是慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾，以及安富、优抚、安辑流民、邻里互助等思想都是社会福利思想的发展萌芽。官方的德政——福利社会的理想与民间的宗法制度——福利社会的渠道是传统福利的两大制度基础。(2)近代。从19世纪中叶到20世纪初，许多思想家从中西社会比较研究入手，批判与借鉴相结合，掀起了近代中国思想史上第一次社会福利思想的研究高潮。例如，康有为在接触西方社会思想后将其与中国古代大同思想结合，设计了公养、公教、公恤的大同社会；孙中山则将实现民生主义作为其理想社会的奋斗目标。近代的社会福利思想从“民有”、“民享”意识出发，在吸收传统社会思想有益成分的基础上，结合西方社会福利思想，提出了构建新福利制度的设想。(3)现代。改革开放以来，每一次理论的升华都直接丰富了社会福利思想。从“共同富裕”思想的提出，到“和谐社会”的构建，都为社会福利理念的发展创新提供了指导思想。“组合式普惠型社会福利”就是建立在大同社会、民有、民享思想基础上的制度构想，是共同富裕、和谐社会思想的实践。
组合式普惠型社会福利制度构建的第二个理论支持是西方社会福利理论。当代社会福利制度的主要框架是从西方传入中国的，社会福利类型理论是直接支持组合式普惠型社会福利的理论。威伦斯基、勒博不单单是提出了社会福利的类型，而且提出了社会福利演进的原因——工业化破坏了家庭、亲属支持网、社区的福利提供功能，从而导致种种社会问题产生。(11)提姆斯(R.M.Titmuss)提出社会福利三模式：剩余性社会福利模式、工业成就—表现模式、制度再分配模式，社会福利提供水平按照这三种模式排列顺序逐次增高。(12)另外，在福利国家经济危机之后的改革中，不少学者提出了新的社会福利发展理论，探讨新社会背景下本土社会福利发展道路。这些理论的核心就是强调社会福利改革发展必须适应本国的国情。米吉利(J.Midgley)提出“发展型社会福利”(developmental welfare)，强调经济与社会的协调发展，强调经济增长与社会福利水平提高协调一致。(13)罗格斯(J J.Rodger)提出“福利社会”(welfare society)理论，认为福利国家并非唯一道路，福利多元主义的福利社会是新发展模式。(14)由于新的社会福利发展理论强调本土国情以及社会福利与经济的协调发展，因而有着广泛的影响。中国借鉴普惠型福利理论但加入适度元素，就是强调适应本土国情民情，强调社会福利与经济协调发展。因此，该理论的借鉴意义特别突出。
组合式普惠型社会福利制度构建的第三个理论支持是中国学者对社会福利的研究。长期以来，中国实行的是二元化的补缺型社会福利模式——政府承担有限责任，政府主导非专业化福利提供，社会福利制度功能范围有限，不能满足全体社会成员的福利需要。随着中国经济快速增长，社会风险剧增，一些学者提出了中国社会福利需要从小福利发展到大福利的理念(15)；也有学者提出适度普惠型社会福利制度是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会制度(16)；还有学者提出中国社会福利必须从以社会问题取向转向社会需要满足取向，建立需要为本的社会福利目标定位，推进适度普惠型社会福利制度的建立等等，(17)这些都为组合式普惠型社会福利制度的建设提供了理论依据。当然，上述的理论并不能完全满足组合式普惠型社会福利制度建设的需要，还需要学术界提出理论体系更完整、逻辑性更强的本土理论来支持中国组合式普惠型社会福利制度的构建。
四、组合式普惠型社会福利之设计原则与议题
中国组合式普惠社会福利的目标定位是满足社会成员福利需要，同时还要考虑到中国的社会经济发展水平。因此，社会福利的普惠是低度普惠和一定程度的中度普惠结合的，具有从开始实施时较低水平社会福利提供向较高水平发展的特征，故被称之为适度普惠型的社会福利发展模式。所谓适度，就是社会福利本土化，就是要适合中国社会，不要重蹈福利国家之覆辙。
以往的补缺型社会福利制度具有四个方面的缺陷：重城乡二元身份，轻社会成员的公民权利；重社会成员的收入保障，轻对弱势群体的服务提供；重特殊人群需要满足，轻一般人群需要满足；重经济发展，轻社会福利发展。组合式普惠型社会福利制度就是为了消除原来制度的缺陷而构建的。新的制度应该是这样的：社会需要将成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式，社会福利不是政治稳定的附属制度，不是经济发展的备选条件，而是为了满足社会成员多元需要存在的具有独立性的社会制度；国家是社会福利提供责任的主要承担者；其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任；政府、市场、家庭、社区联接成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的满足社会成员的福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系；消除社会成员接受社会福利的身份障碍，社会成员拥有接受社会福利的公民权利，同时也承担帮助他人的社会责任和义务。组合式普惠型社会福利将经济发展与社会福利发展并重，收入保障与服务提供并重。
中国组合式普惠型社会福利的制度设计主要原则是分需要、分目标、分人群、分阶段。分需要，即以民生需要为本，按照社会成员的需要而不是按照国家的需要来设计组合式普惠型社会福利制度；分目标，即根据不同的社会福利接受人群和他们的需要制定组合式普惠型社会福利制度实现的目标，从低度普惠到中度普惠，从部分项目的普惠到多个项目的普惠，从部分人群的普惠到全体人群的普惠；分人群，是指中国组合式普惠型社会福利的接受人群是分类型的，老人群体是最先接受组合式普惠型社会福利的人群，儿童和残疾人群体是第二步要接受组合式普惠型社会福利的人群，农民工、妇女、灾区群众、少数民族等是第三步要接受组合式普惠型社会福利的人群，一般社会成员是第四步要接受组合式普惠型社会福利的人群；分阶段，是指组合式普惠型社会福利实现要一步一步地实现，按照中国国民经济与社会发展一般是五年一个规划和发展阶段的原则，组合式普惠型社会福利制度发展也设计了三个阶段：2007-2010年是第一个阶段，2011-2015年是第二个阶段，2016-2020年是第三个阶段。
构建适度普惠社会福利制度是中国社会福利制度的重大转型，它形成了多个重大研究议题：一是在组合式普惠型社会福利制度中，政府如何承担社会福利提供主要责任，多元部门协调福利提供机制如何建立，如何使全体公民获得满足他们基本需要和一些更高层次需要的福利。二是作为满足社会成员多元需要而存在的具有独立性的社会制度，社会福利提供的需要满足原则如何替代财政满足原则而成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式，政府、市场、家庭、社区如何成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的满足社会成员的福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系，如何消除社会成员接受社会福利的二元身份障碍，使社会成员拥有接受社会福利的公民权利的同时，也承担帮助他人的社会责任和义务。三是中国社会群体各有不同的特征和需要，特别是贫困者、儿童、老年人、残疾人、妇女、流动人口等需求差别很大；另外，中国的社会、经济发展水平地区差异明显，组合式普惠型社会福利制度目标必须分需要、分目标、分人群、分阶段地去实现。如何将适度普惠型社会福利制度目标按照需要、目标、人群、阶段细分和实现，也是一个重大的议题。四是组合式普惠型社会福利制度构建需要有对诸多领域进行具体深入的研究：包括组合式普惠型社会福利制度建设如何与中国式的福利社会整合，在民政部管理体制下的社会福利如何与其他政府部门提供的社会福利整合，中国组合式普惠型社会福利发展如何与中国经济发展水平相协调，传统的民政层面的中国社会福利以及非政府组织提供的福利如何发展，针对新社会群体的社会福利、城乡社区福利如何发展与管理，社会福利机构与非政府组织如何发展与管理，社会福利基金、慈善与公益事业如何管理发展，社会福利人才队伍如何建设，社会福利发展评估指标如何建设，等等。这些议题，需要更多学者的参与和更深入的研究。
注释：
①Sam Thompson,Nic Marks 2008,Measuring Wellbeing in Policy:Issues and Applications Foresight & Nef; Oct。 08.http//:files.uniteddiversity.com/Measuring.../Measuring well-being in policy.pdf.
②时正新：《中国社会福利与社会进步报告(2000)》，北京，社会科学文献出版社，2001。
③尚晓媛：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，载《中国社会科学》2001(3)；彭华民：《社会福利与社会需要》，北京，社会科学文献出版社，2008。
④Wilensky,H.L.& Lebeaux,C.N.Industrial Society and Social Welfare:The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States.New York:The Free Press,1958.
⑤Titmuss,M.R.Commitment to Welfare.London:Allen and Unwin,1968.
⑥Reddin,M.Universality versus Selectivity,The Political Quarterly,1969,V40(1).
⑦“理念型”是德国社会学家韦伯(M.Weber)提出的一种概念工具，用来表述纯粹的学术的概念与负责的现实的社会的距离和联系。他在《经济与社会》等多本著作中不断使用这一概念(马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，杨富斌译，北京，华夏出版社，1999)。
⑧周晓虹：《理想类型与经典社会学的分析范式》，载《江海学刊》，2002(2)。
⑨窦玉沛：《社会福利由补缺型向适度普惠型转变》，载《公益时报》，2007-10-23。
⑩从学理来讲，应该这样表述更准确：中国转型到适度普惠的制度型社会福利，或者是适度普惠+适度制度型社会福利。但这样合乎理论逻辑的表述未必适合已经接受适度普惠型社会福利概念的中国社会。
(11)Wilensky,H.L.& Lebeaux,C.N.Industrial Society and Social Welfare:The Impact of Industrialization on the Supply and Organization of Social Welfare Services in the United States.New York:The Free Press,1958.
(12)Titmuss,R.M.Social Policy:An Introduction.London:Allen & Unwin.1974.
(13)Midgley,J.Social Welfare in Global Context.Thousand Oaks:Sage Publications.1997.
(14)Rodger,J J.From A Welfare State to A Welfare Society:The Changing Context of Social Policy in A Postmodern Era.New York:St.Martin's Press.2000.
(15)景天魁、毕天云：《从小福利迈向大福利：中国特色福利制度的新阶段》，载《理论前沿》，2009(11)。
(16)王思斌：《我国适度普惠型社会福利制度的建构》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2009(3)。
(17)彭华民：《论需要为本的中国社会福利转型的目标定位》，载《南开学报》，2010(4)。