对我国旅游规划现状的反思与评价——兼谈“十一五”期间的旅游规划思路，本文主要内容关键词为：旅游论文,十一五论文,思路论文,现状论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规划是对未来事务的合理组织与安排[1]。Getz认为旅游规划是“在调查研究与评价的基础上寻求旅游业对人类福利及环境质量的最优贡献的过程”。在世界范围内，1959年的夏威夷规划被看作是现代旅游规划的先驱[2]。我国的旅游规划实践可追溯到改革开放之初，国家旅游局牵头组织编写了国家级旅游业发展规划——《关于1980年至1985年旅游事业发展规划（草案）》，这是我国第一部正式的旅游规划文本。此后，各地旅游规划实践逐渐兴起。上世纪九十年代，国内外旅游需求的日益增长和旅游投资主体多元化等因素带动了旅游开发热潮，各地政府、旅游主管部门和旅游开发商对旅游规划需求强烈。进入21世纪，我国旅游规划遍地开花，全国几乎所有省市都做过旅游发展规划和重点景区总体规划，目前，地区、县乡级旅游规划、专项旅游规划以及对原有规划的修编成为规划实践的主要类型。经过20多年的发展，虽然我国的旅游规划的参与主体逐渐多元、规划类型日益多样、管理不断规范，但也存在着诸如规划质量不高、规划方法陈旧、规划体制不顺、规划实施困难等一系列问题。这些有的是规划自身的问题，有的则集中反映了当前我国旅游发展中的盲目开发、破坏性开发、掠夺性开发等深层问题。
面对“十一五”战略机遇期，如何认识我国旅游规划界存在的诸多问题？如何评价旅游规划现状？新时期需要什么样的旅游规划？对这些问题的回答，应该首先回到旅游规划属性、旅游规划对象等基本问题上去进行反思和评价。
一、旅游规划的属性和对象界定
1.多维度认识旅游规划
从形式上看，旅游规划是一种文本、图表及附件。以旅游发展规划为例，根据2003年颁布的《规划通则》要求，旅游发展规划成果应该包括规划文本、规划图表及附件。具体来说，图表包括了区位分析图、旅游资源分析图、客源市场分析图、旅游业发展目标图案、旅游产业发展规划图等，附件则包括规划说明和基础资料等。从效力来看，旅游规划是发展方向、政策意图和价值取向，通常表现为地方性法规。因为在实际操作中，旅游规划通常“受政府或旅游部门委托，对当地旅游的未来发展做出预测和规定，然后经有关立法程序而成为地方性法规[3]……”。从过程来看，旅游规划可以看作是旅游开发决策的有机组成部分，是一种“公共服务的社会行为”，是“技术过程、社会过程和政治过程的统一”[4]。所谓政治过程也就是一种平衡过程，让旅游开发的各利益相关者能够在规划制定中具有利益表达机会的民主过程。公共决策水平的高低直接关系着公共资源运用是否合理，公共利益是否能够实现。从委托代理关系来看，随着编制方的日益独立化和公司化，旅游规划成为各级政府、旅游开发商作为委托人委托规划编制方完成规划编制的一种市场交易行为。从方法角度来看，旅游规划与其说是科学，不如说更是一门艺术。
在我国旅游规划实践中，旅游规划在形式上各不相同。虽然《规划通则》对基本组成要件作了明文规定，但旅游规划在章节结构、撰写格式、图表附件上花样百出，有的为了增加可读性和观赏性，效果图、鸟瞰图、透视图等多种图件不一而足。规划文本大多印刷精美、图文并茂，但很多规划在内容上却空洞贫乏，千篇一律，有的甚至存在术语、行文上的“硬伤”。从旅游规划的效力来看，由于规划质量问题以及实施过程中存在诸多制约因素，很多旅游规划难逃“纸上画画、墙上挂挂”的命运，正在沦为昂贵的装饰品。从规划过程来看，目前大多数旅游规划仍然是各级政府和旅游主管部门委托旅游规划专家团队完成，其间较少吸纳各利益相关者的意见，也缺乏吸纳他们参与决策的机制。从委托代理关系来看，目前由于大多数旅游资源产权的公有属性，作为旅游规划倡导者和买单者的各级政府和旅游部门缺乏监督和激励的动力，委托方和编制方的市场交易行为通常会演变成一场合谋。最后，在实践中，旅游规划的“艺术性”被过分夸大，重创意轻分析，重“点子”轻方法，旅游规划的科学性不足，随意性很大。
2.区分类型确定规划重点
旅游规划是规划什么？也许对不同的旅游规划来说，存在不同的答案。对于景区修建性详细规划来说，旅游规划的对象更侧重于物质层面，是规划旅游景区内的一草一木，是要遵照建设的具体实施方案。而对于旅游产业发展规划来说，旅游规划的对象则应更侧重于参与旅游开发的各个利益主体之间的相互关系。旅游发展规划要对区域内资源和环境进行合理的组织与安排，把旅游产业发展纳入理想有序的状态。更重要的是，这种理想有序状态的形成，需要对旅游发展带来的现实和预期利益重新进行调解与分配。由于旅游开发的对象通常是具有公有产权的自然和文化景观、遗产地等，各级政府和旅游主管部门作为公有产权的代表，理应从具体的经营性事务中脱离出来，实现政府职能的“归位”。应该承担起治理“市场失灵”的角色，协调好市场投资开发冲动与遗产保护的关系，协调好各个利益相关主体在开发决策中的利益定位，最终达到在促进区域经济发展的同时关注社会公平问题。
值得注意的是，我国正处于计划经济向市场经济的转型期，政府在市场经济中的角色定位还有待明晰，表现在旅游业界，各级政府主导旅游业发展的模式推动了旅游业的迅速壮大，同时也存在着对经营层面问题干预过多的弊端。以目前来看，经济发达地区的旅游产业规划重点在城市营销和城市服务体系的完善，而贫穷边远地区旅游规划则更注重产业结构调整、带动地方经济增长等目标，因此，旅游大项目、招商引资、景区提升改造等成为这些旅游规划的主要内容，“树形象、促增长”成为旅游发展规划的主旋律，特别是在近年，旅游规划同城市改造、房地产开发等项目的结合趋势更为明显。但是，在这些规划中却鲜见对旅游发展所带来的社会治安、观念冲突、环境破坏、公平分担等环境和社会问题给个说法。
二、利益相关者多重诉求对规划的影响
作为旅游开发决策的重要环节，旅游规划有别于个人兴趣的纯学术研究，而是一个政策制定的过程。旅游规划的参与主体理论上讲应该包括旅游开发的各利益相关者，如当地政府、旅游开发企业、规划编制方、当地社区等。
1.政府诉求对旅游规划的影响
目前国内旅游规划的委托方主要包括各级政府、旅游主管部门、旅游开发企业等。近些年来，区县政府和旅游主管部门作为主要委托方非常活跃。从理论上讲，政府机构作为规划的委托方，应当在协调经济增长、改善环境和社会影响方面发挥积极作用。但在单纯追求经济增长速度的发展理念下，政府考核标准往往与这一理想模式存在偏差，地方政府会存在寻求经济增长的政绩冲动。同时，由于政府及部门具有旅游规划的倡导者、规划考察的配合者、规划质量的评价者、规划文本的实施者、规划出资人等多重角色[5]，长官意志会轻而易举地左右旅游规划思路，甚至会强行和事先要求将不合适的项目写入规划。此外，政府领导的任期，也会对规划的思路和实施产生致命性的影响，这也是我国很多旅游发展规划不断修编、不断完善、却最终不能实施的根本原因。
2.编制方诉求对旅游规划的影响
目前我国规划的编制方主要集中在有规划资质的单位、高等院校、科研机构、咨询类企业以及国际组织等。从国内机构的专业背景看，主要包括了城市规划、地理科学、建筑及景观设计、社会科学与旅游经济、林业生态、市场营销及企业管理等方面。据不完全统计[6]，各种专业背景的大致比例为：城市城乡规划（31％）、建筑景观设计（15％）、地理地质科学（8％）、社会经济文化（9％）、园林生态（14％）、市场营销及企业管理（23％）。城乡规划部门是较早介入旅游规划领域的编制方，虽然编制方应当对旅游规划的质量负责，但由于很难有一个明确的旅游规划评价标准、编制方和委托方之间存在信息不对称[7]、规划编制方至多只为规划实施后果负道义上的责任等原因，规划编制方缺乏做好规划的动力；同时，规划人员结构复杂，良莠不齐，也缺乏做好规划的能力。
3.社区及企业诉求对旅游规划的影响
把当地社区作为重要的利益相关者纳入旅游规划编制过程一直是旅游可持续发展的热点问题[8]。旅游规划应该是当地人谋求社会经济全面发展的一种举措，参与发展、共同发展才是其根本要义；其次，当地人的支持和认同不仅对规划实施关系重大，当地人还往往是规划实施后社会文化负面影响的直接受害者。但在以往的旅游规划中，较少涉及当地人参与问题，更缺乏具体政策措施。近年，随着中央提出“以人为本，树立全面、协调和可持续的新发展观”、国家旅游局将科学发展观确定为全国旅游业发展“十一五”规划的指导思想后，“农村旅游”、“生态旅游”、“民俗旅游”等专项旅游规划不断涌现，当地人利益逐渐得到重视，虽则这种重视仍然更多地强调了当地人经济利益方面，而对社会文化问题有所忽视，但毕竟是一个良好的开端。作为旅游规划参与主体的企业通常以规划委托者或规划实施者的身份出现。但无论其作为规划委托人还是从事个体、集体或联合开发活动，都不可避免具有短期目标、利润导向的特征，都需要政府通过合理规划，兼顾社会效益。
三、目的和类型的多重指向对规划的影响
1.多种类型加大实施难度
国家层面的规划体系一般包括四个层次，即国家战略、国土规划、经济社会综合性规划、行业规划以及区域空间规划和重点专项规划等[9]。目前我国的旅游规划大多属于行业规划、区域空间规划和重点专项规划层次。根据《旅游规划通则》，旅游规划主要包括旅游发展规划和旅游区规划。前者按照规划的范围和政府管理层次，又可以划分为全国旅游业发展规划、区域旅游业发展规划和地方旅游业发展规划。后者按照规划层次分为总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划。在我国实际操作中，还存在指导旅游开发的多种规划文本，如旅游区概念性规划、城镇规划、风景名胜区规划、水利风景区规划、森林旅游规划、生态旅游规划、旅游营销规划等。种类繁多的旅游相关规划，一方面表明了我国旅游业蓬勃发展的良好态势，另一方面，为各种规划文本的相互衔接协调带来了困难，更有甚者，在其他规划文本既定的情况下，旅游规划成为“空中楼阁”，难有作为空间。例如，风景名胜区规划是根据《风景名胜区管理暂行条例》和《风景名胜区规划范例》进行编制的，极容易同旅游规划存在冲突的地方[10]，这种冲突所反应的是我国旅游开发多头管理的体制原因。
2.多重目的左右规划内容
我国各地编制旅游规划的最直接目的总的来说有以下几个：第一，提供旅游开发思路。改革开放之后，旅游业脱胎于我国的政府外事接待部门，旅游景区也处于粗放式发展阶段，地方政府对于发展旅游缺乏思路，寻求借助“外脑”。第二，招商引资。早在1984年，国家旅游局就提出了“五个一起上”高度市场化的投资政策。20世纪90年代，国内旅游兴起后，社会资金投入旅游业迅速增长。适应这一需要，各地纷纷规划旅游产品和项目招商引资。第三，旅游国债和专款。2000年到2001年，国家开始将旅游基础设施列入国债投资计划，各省市每年都有专项拨款用于旅游项目开发，要争取这些资金，都需要制定相应的旅游规划。不同目的的旅游规划规划重点当然不同。
四、研究和管理与旅游规划的科学化
1.旅游规划研究渐重体制
上世纪80年代初，学界、业界就开始了对旅游规划规范化和科学化的探索[11]。但和红红火火的规划实践相比，规划理论研究稍显平淡。一直以来，国内旅游规划研究主要侧重规划技术层面和规划案例研究，如航空遥感技术在旅游规划中的应用[12]、旅游规划中的统计问题[13] 等，而近期研究成果多转向规划理念、规划体制等的研究，如周玲（2004）、王群、章锦河（2004）[14]、杨劲松、沈涵（2005）、陈丽（2005）[15] 等分别对旅游开发中的利益相关者、县域旅游规划中的居民感知、旅游规划的监理制度、政府委托旅游规划合约的改进等基础问题进行了研究。这些研究成果将共同推动我国旅游规划的科学化和规范化发展。
2.旅游规划管理不断规范
从旅游规划的管理来看，2000年出台了《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》，把旅游规划设计单位纳入了规范化管理的轨道。2002年，经国家旅游局审批，通过首批9家甲级旅游规划设计单位。根据2002年和2005年国家旅游局公布的乙级资质旅游规划设计机构名单，目前我国具有甲级和乙级资质的旅游规划机构已上百家。2003年出台的《旅游规划通则》对规划类型、规划内容、规划程序等作了比较详细规定。虽然《通则》也对规划从业人员作了一定限制，但过于粗略。截至目前，我国仍缺乏对规划从业人员的资格评定、培训和考核制度，也缺乏对规划质量的评判标准。综上，经过20多年的发展，我国旅游规划市场从无到有，规划理念推陈出新、规划队伍日渐形成、规划管理不断强化、规划技术方法不断革新，取得了长足的发展。但同时也应该看到，旅游规划在制定中和实施中的确存在很多值得深思的问题，需要在“十一五”期间进行思路上的调整。
五、出路与重点：旅游公共政策型规划
“十一五”时期是我国贯彻实施“科学发展观”、建设“小康社会”、关注“三农问题”，促进社会经济文化全面和谐发展的关键时期，也是把旅游业培育成为国民经济重要产业、建设世界旅游强国的战略机遇期。正如2006年全国旅游工作会议上强调的“全面落实科学发展观，把旅游业培育成为国民经济的重要产业，是“十一五”时期我国旅游业发展的重要任务。”
1.“十一五”期间旅游业面临三个主要转变
（1）发展观念的转变。“十五”期末，我国改革开放以来快速发展所积累的如环境污染、能源消耗、三农问题、收入差距、发展不平衡等社会经济问题集中地爆发出来，适应这一形势，十六届三中全会提出了“科学发展观”，十六届四中全会把“构建和谐社会”作为社会主义建设的任务和目标。这些发展观念的转变将会渗透我国旅游发展的各个领域，必将对旅游规划理念产生深远影响。
（2）政府职能的转变。重视政府的社会管理职能和公共服务职能、完善科学民主决策机制、健全集体决策制度和专家咨询制度、实行社会公示和社会听证制度等都是我国政府职能转变的重要发展方向。各级政府是旅游规划的主要委托方，政府职能的这些转变将会改变我国旅游规划的重点和方向，深刻影响到我国旅游规划的决策过程和决策机制。
（3）产业功能的转变：有别于改革开放初期，旅游产业单一经济功能已经为其经济、文化、社会等综合功能所取代。旅游产业所具有的促进地区产业结构升级、带动边远地区发展，吸纳就业、收入重新分配、促进社会公平，开阔视野、提高国民素质，促进自然和文化保护等功能受到日益重视。产业功能转变不可避免地会体现在旅游规划的框架、内容和发展方向上。
2.“十一五”期间旅游规划的重点和出路
（1）重点发展公共政策型规划。以往旅游规划更多强调规划的技术层面，而对规划的制度层面有所忽略。“十一五”期间，随着发展观念、政府职能和产业职能的转变，公共政策型规划成为旅游规划的重要发展方向。所谓公共政策型规划就是通过一系列的政策措施和制度安排促进公共资源合理发展的规划。在内容上更强调对公共资源的合理利用，如治理污染、保护环境、促进社会公平等；更强调行业公共产品和服务的提供，如维持良好有序的竞争秩序、促进目的地信息和营销体系建设等；更强调通过体制改革和具体政策措施关注公共利益。
（2）建立多主体参与的规划体制。与公共政策型规划相适应，在“十一五”期间要建立多主体参与的规划体制。旅游规划是涉及园林、文物、文化、林业、城建、商业等多部门多产业的实践活动，同时也是涉及中央政府、当地企业、当地社区、规划委托方、规划编制方、旅游者、外来企业等多个利益主体的实践活动，需要协调好各方利益才能有效实施。多主体参与不仅表现在规划制定过程中的多主体意见表达，还应该表现在规划实施中的多主体利益共享。这一体制改革不仅对我国构建和谐社会意义重大，也会大大推动政府决策的民主化进程。
（3）形成多元化的规划指标体系。旅游规划，特别是旅游发展规划通常是一个地方旅游发展的政策导向，“十一五”期间，要全面改变旅游规划的指标体系，引导整个产业从单纯注重旅游经济指标向以社会、经济、文化、生态的共同发展为目标转变，以当地的和谐、持续发展为规划目标。