从分治到统筹：城乡关系阶段性转型，本文主要内容关键词为：阶段性论文,城乡论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D62 【文献标识码】 A 【文章编号】1001-4527(2008)03-0065-05
一、城乡分治：渊源及延续
城市的形成最初源于商业与农业的分化以及商业化带来的人口集聚。城市与乡村本来只有地域与功能的差异，而一旦差别性的体制介入进来，两者的区分则在更深层次的政治与社会意义上扩展了。恰恰在建国后的中国，在相当长的一段时间内，受经济发展方式、政府目标以及国际环境等多种因素的影响，城市与乡村是分隔治理的，整个社会呈现城乡二元对立的结构，城市与乡村之间各种资源的交流被人为的政策与体制阻隔了，正是这种城乡二元结构深刻影响了之后中国社会的协调与平衡发展。因此，厘清城乡二元结构的成因与特征是统筹城乡发展的基本前提。
建国初期，中央政府在工业与农业方面分别制定了不同的目标及政策，从而造成了两种不同的后果。工业上，受当时国内外环境及前苏联的示范作用，革命胜利后的共产党人急于赶超发达国家，采取了重化工业起步的超常规模式，实行“优先发展重工业”的战略，与其他国家经历的轻纺工业起步模式完全不同。为了实现这种特殊的发展战略与赶超目标，政府建立起了高度集中的计划管理体制，通过高积累的方式集中大量资金，进行大规模的重工业投资与建设。因工业优先发展而设置的计划管理体制逐渐延伸到整个经济系统，乃至政治体制，这种体制在中国执行了30多年。这一战略的贯彻和实施，使重工业得到了快速的增长。但是，由于缺乏重工业与农业及其他产业的协同发展机制，形成了重工业增长自我服务和自我循环的局面，轻工业及其他产业严重落后，表现出“高积累、低消费、低效率”的特征。虽然重工业保持了较高的增长速度，但工业与一二三产业之间、轻重工业之间、积累与消费之间的关系极不协调，资源配置和结构状况存在明显缺陷。
为实现政府的工业化目标，为工业积累资源，政府在农业上采取了组织化的管理模式，即成立互助组、土地入股的初级合作社和完全按劳分配的高级合作社，以便于通过对农产品的统购统销，以及工业产品与农产品之间的剪刀差，实现工业对农业的无形剥夺。政府对农业的过度抽取一直延续到改革开放之后，“1979年到1990年的11年间，政府从农业部门获得的预算收入从32亿元上升到126亿元，而同时期农业预算支出占国家预算总支出却由13.7%下降到8.9%。2002年，我国农民直接承担的税费总额为1030.5亿元，同年，国家财政总支出22053亿元，其中用于农业的支出为1457亿元，占财政总支出的7.7%（《中国统计年鉴》，2004），农村的教育、卫生、道路、交通等方面的投入很大程度上要靠农民自己筹资来解决，农民所承担的农业税收和‘三提一统’的负担还相当重。”①这是城乡二元体制延续的必然结果。
工业战略的实现与城市的优先发展背后是由一整套制度支撑与维持的，而这套制度也在随着时代的变迁不断进行调整。第一，统购统销体制。这种体制肇始于工业战略与粮食短缺，终止于生产发展与改革开放。在统购统销体制框架中，农民逐渐失去了自主支配生产成果的权利，产生了工农业产品的剪刀差问题。另外，城市的粮食由国家统一供应，农民无法从城市获得粮食供应，这样农村人口便无法向城市流动。
第二，户籍制度。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，其中确立的户籍制度以农业户口与非农业户口为主要依据来区分农村居民和城市居民，两者具有两种完全不同的权利配置与福利待遇。非农业户口可以享受国家给予的各种优惠的福利待遇，更为严重的是，这两种户口的转换，特别是从农业户口向非农业户口的转换受到严格的限制。
第三，就业分配制度。在城市，针对非农业户口居民，设立了就业分配制度，在获得工作分配之后，国家给予市民的各种优待即是通过工作单位实现，而这些工作的安排与优待是农业人口所不能企及的。
第四，基础设施建设投入失衡。在计划经济体制下，城市基础建设由国家全包，农村则基本上是由农民自筹解决，农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资，实际上主要依靠农民自己集资投劳。
第五，城乡公共服务供给失衡。城乡中小学教育严重不均，城镇中小学教育经费主要靠国家财政负担，而农村初中和小学义务教育经费只有60%-70%由财政预算内解决，其余30%-40%由社会团体、个人办学、社会捐资、公民集资办学、学费杂费和其他来源解决，结果增加了乡镇政府和农民群众的负担。此外，城市居民和职工一般享受公费医疗与养老保障等待遇，而农村居民医疗则基本上属于自理和传统的家庭养老制度。另外，在商品供销方面，过去城市居民吃、穿、用都是计划定量供应，而农村居民是生产者，留下种子与自用的和交够“统购任务”后才可以上市出售，不足时还要吃“返销粮”。即使在当前条件下，一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入城市较好的行业和工种。
从国家目标来看，优先发展工业与城市的战略促生了计划体制；从权利的配置来看，这一系列制度的设置是建立在不平等的身份制基础之上的。计划经济体制的破产、改革开放的实施以及市场经济的引入，并非标志着城乡统筹发展的开始。也就是说，单靠市场这只“看不见的手”无力弥补城乡固有的且正在扩大的差距，反而一定程度上，在“马太效应”下差距进一步拉大，如图一②所示。在这种情况下，政府及社会的介入则显得必不可少。
图一：城乡人均收入绝对值对比图
二、城乡统筹：探索与举措
1978年开始的改革开放修正了计划经济体制，引入了市场经济，但这并不是城乡分治与城乡统筹的分水岭。城乡居民收入、生活水平与质量，尤其是基本权利的差别，随市场经济的深入在不断扩大，这不能归咎于市场经济，而是城乡二元体制的延续使然。城乡差距的扩大已经对国民经济的均衡与可持续发展、政治的稳定以及社会的和谐产生了严重的威胁与不良影响。基于此，政府逐渐从单纯重视“三农”问题转向城乡统筹发展，这种转向是质的飞跃。城乡统筹发展不仅意味着城乡经济社会的共同进步，更是城乡体制一体化、城乡居民权利平等化的基本前提。
统筹城乡发展是由于十六大以来党对三农工作的认识不断深化的结果，近六年来，政府在农业政策方面也不断地推出了新的举措，取得了阶段性的成果。
城乡二元体制是建国后计划经济条件下长期形成的结构性矛盾，受既得利益的支配，具有顽固的制度惯性及路径依赖，因此，从城乡分治到城乡统筹，进而到城乡一体，不仅是与既有体制的决裂，更重要的是在保证共享改革发展成果的前提下，实现城乡的协调与可持续发展。国家发改委批复成渝试验区一方面表明中央政府对城乡统筹发展的高度重视，另一方面也表明城乡统筹还面临着很多难题需要突破，城乡统筹改革有待进一步深入和拓展。从政府推动城乡统筹的进程来看，逐渐从单纯偏重经济统筹向社会统筹转型，从就农村发展农村向统筹城乡协调发展转型，从事后补救式的政策治农向以预防为主的体制治理转型。如果说经济是先锋、市场是动力、政策是导向、体制是保证，那么城乡居民享有平等基本权利将是城乡统筹的最终目标。从这个目标反观差别依然的城乡体制，城乡统筹的任务显得任重道远。
三、城乡统筹的趋势展望
胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上，明确提出了“两个趋向”的重要论断，“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持乡村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”城乡经济社会统筹发展是社会统一发展第一步且仍未完成的任务，全社会的体制与权利同一性仍然是长远目标。朱斌认为，以工促农、以城带乡的统筹城乡发展之路是一个必须长期坚持的战略，“大体上，主要经历三个阶段：第一个阶段，2005-2010年。主要任务是扶持产业发展，做大做强经济总量，优化经济结构，有规划地发展不同类型的小、中、大城市，大力推进新型工业化，促进农村劳动力转移就业，逐步缩小经济结构偏差。由于这一阶段国民经济综合实力还有限，因此在以上促农、以城带乡上要有重点。在产业上，重点支持农业；在地区上，重点支持中西部；在人群上，重点支持低收入人口。第二个阶段，2010-2020年。主要任务是在继续加大产业扶持基础上，促进农民收入增长，平抑城乡居民收入差距，加快推进各项改革，建立有利于消除城乡二元结构的体制和机制，促进城乡各种要素资源进一步优化互动，基本实现城乡关系和工农关系平等、协调、均衡发展。这一阶段，国家综合经济实力和财政实力进一步提高，重点应是扶持农村发展二三产业，全面建立农民收入稳定增长的长效机制，加快发展农村文化、教育、卫生、基础设施等社会事业。第三个阶段，2020年以后。主要任务是加大对农民的收入支持，全面建立农民社会保障制度，加快构建农村和谐社会，尽快形成农民富裕、农村繁荣、农业发展的局面，努力实现城乡一体化。由于这一阶段，我国人均GDP已超过3000美元，达到中等发达国家水平，以工促农、以城带乡的条件更加成熟，重点应是全面构建农民收入支持体系，加快农村医疗、养老、低保救助等社会保障制度建设，推进农村民主法制建设，加大新型农民培养力度。”④
工业化与城市化目标下的计划经济催生了城乡二元结构，市场经济的逐渐深入使城乡之间资源流动与交流得以实现，经济与社会往来慢慢冲破城乡之间无形的樊篱，逐渐渐趋统一。统筹城乡经济社会发展，是符合我国经济和社会发展的阶段性特点的一项战略决策。随着我国进入工业化中期，实现城乡统筹的条件逐渐成熟。政府在推进城乡统筹的过程中已经取得了令人瞩目的成绩，但是由于该项工作的复杂性，不可能一蹴而就，需要从点到面、由浅入深分步实施。目前来看，仍存在一些亟待解决的问题：首先，经济社会的一体化。受城乡二元体制的制度惯性以及市场经济地深入，市场经济规律势必会使弱质的农业遭受更严峻的挑战，所以必须进一步加大以城带乡、工业反哺农业的力度，通过财政转移支付促进城乡的协调发展。其次，公共服务的均等化。“从当前我国的现实来看，基本公共服务的均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务，这些服务包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、优抚救助、公共安全等等，其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性服务均等以及人们基本权利的平等。这不仅要求国家对公共服务及资源的分配对全体公民同等的关照，人们享有同等的权利与机会，同时也要求全体公民享有大体相同的基本公共服务水平，不能有太大的差距。”⑤城乡公共服务供给失衡的现状使其均等化显得尤为迫切。再次，平等权利基础上的体制一体化。城乡二元结构是建立在城市与农村完全不同的两种居民权利体系基础上的，因而农民与市民因地域差异构成了两种身份，两者随之拥有了两种不同的社会待遇，农民成为低于市民的二等公民。于是，农村有农村的体制，城市有城市的体制，并且城市体制具有建立在市民权利基础上的天然优越性。因此，只有在农民与市民平等权利基础上建立统一的社会政治体制，才能最终实现城乡统筹以及城乡全面一体化。
注释：
①颜华《我国统筹城乡发展问题研究》东北农业大学博士学位论文，2005年，第34页。
②中华人民共和国国家统计局《中国统计年鉴2007》中国统计出版社2007年版表10-2绘制。
③“三项工程”是指农业产业化工程、农村扶贫开发工程、农村环境建设工程。
④朱斌《统筹城乡发展制度创新研究》苏州大学博士学位论文2006年第35～36页。
⑤项继权《基本公共服务均等化：政策目标与制度保障》，载于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2008年第1期。
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