土地整治转型
——基于公共品供给激励视角的研究
黄雪飞1， 廖 蓉 1，2， 吴次芳1， 游和远3
（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310029；2.中国国土勘测规划院，北京 100035；3.浙江财经大学公共管理学院，浙江 杭州 310018）
摘要： 研究目的：探索土地整治模式转变与公共品供给之间组织层面的制度激励关系。研究方法：对长三角地区江苏、浙江、上海、安徽4省的土地整治政策及案例进行比较研究。研究结果：当土地整治项目“控制权”在地方政府而不是部门，“晋升偏好”由经济需求向民生需求转变，土地整治模式综合度较高，公共品供给激励较强。土地整治模式的转变由与公共产品供给激励相关的控制权分配和晋升偏好的变化驱动。研究结论：地方“控制权”分配和中央“晋升偏好”的双重转变对公共品供给产生积极影响，地方政府更倾向于提高项目的实施效率，以及有更高的自主性并利于解决资金限制。
关键词： 土地整治；公共品供给；案例研究；控制权；晋升激励
1 引言
具有非竞争性和非排他性的产品或服务被称为公共品，公共品由政府供给，能减少私人供给存在的效率或福利损失[1]。在中国，除少量涉及全国性的公共品由中央政府统一供给，一般地方性公共品由中央以行政指令或项目制的形式分派到地方。中国的土地整治是国家为实现耕地保护，通过项目由中央分派到地方向农村输入农业基础设施以改善农业生产条件的一项制度。对于国家而言，公共品是耕地保护，对于地方而言，公共品是农业基础设施。
实行土地流转、把碎片化的土地集中起来，是发展农业适度规模经营的必要条件和重要途经，但并不是唯一途经。事实上，近年已经有不少地方创造了许多在家庭分散经营条件下，土地没有流转照样规模经营的新经验。如有的地方农民自发联耕联种、合作经营，实现了一家一户的规模效益；有的地方发展社会化服务，靠扩大服务项目、服务范围和服务规模，对土地承包农户实行从种到收的一条龙服务，照样取得了规模经营的效果。这些经验的共同之处，就是不需要通过土地流转，即不改变家庭土地承包经营权的基础上，实现土地的规模化经营和集约化生产。
关于中国地方公共品供给的激励，主要有两种观点。一种观点是从政治的逻辑出发，认为中国地方“分权”能够促进公共品的供给。在中国的财政分权、政治集权体制下，一方面，由于政治锦标赛[2]，地方政府为了增加经济竞争，改善投资环境，采取有选择的提供公共产品的策略，大力提供有助于经济增长的公共产品，如修建道路等基础设施[3]；另一方面，当中央出于统治稳定的需求将与民有关的事务下放到地方，以便分散责任利于管理[4]，地方提供公共品具有自主性，同时地方也更了解居民的公共品需求和偏好，避免了信息的不对称，因此，地方分权形成的自主性激励有利于形成较高的公共品供给水平[5]。另一种观点从经济的逻辑出发，认为资本化效用能够对公共品供给产生激励。将政府视做“利维坦政府”[6]，政府供给公共品是以自利为基础的“利润最大化”，分区制和房产税[7]使得居民分担了公共品供给的成本，使得公共品的提供达到帕累托最优，不会产生福利损失，因而公共品资本化既反映了居民的需求信息又能对地方政府产生财政激励，因而地方政府在这种财政激励下能够对居民需求进行很好的回应，从而促进了公共品的供给[8]。
然而地方分权和资本化效用的观点均以地方政府供给作为出发点，在考察中国的土地整治时，本文发现公共品的供给方并不完全是地方政府，土地整治项目的控制主体在不同省份存在部门和政府的事实差异。近年来关于土地整治与公共品供给的研究大多集中土地整治项目的绩效评估[9-10]、模式转型等[11]，关注如何发挥集体经济组织和农民的主体地位、加强项目公众参与[12-13]等对公共品供给的影响，而从制度组织层面研究控制主体激励的较少。在中国，以耕地保护目标为前提的土地整治内涵从补充耕地数量、农田整治，发展到对农村生态、农业、建设空间进行优化布局，对田水路林村进行全要素综合整治，对农村人居环境进行统一治理和修复[14]，并成为促进乡村振兴发展的平台。这样的土地整治转型过程，从组织层面存在控制权分配不同的现象，是否会影响土地整治模式，继而影响公共品供给呢？本文通过比较长三角地区4省的土地整治相关管理政策与操作实践，认为土地整治转型是由相关的政策和制度的变化驱动的，地方“控制权”和中央“晋升偏好”的改变将产生不同的激励措施，从而影响土地整治供给公共品的目标和结果。
2 土地整治转型与公共品供给激励
2.1 土地整治转型
在中国耕地保护的指标配额制度[15]约束条件下，土地整治的耕地保护目标在实践中转化为新增耕地指标，其最重要的作用之一是“供给耕地”，而新增耕地指标与城市建设扩张供地直接相关，是地方“土地财政”的供给来源，在这样的主导目标之下，土地整治的公共品供给似乎成为新增耕地指标的衍生产品。由于地区经济发展的不平衡而导致的用地需求不同、耕地及补充耕地资源条件的不匹配，土地整治通过滩涂围垦、荒草地开发的补充耕地方式投入更小获取更容易，地方积极性也更大，而以开发或滩涂复垦等补充耕地的方式不仅不需要过多满足公共品供给的需求，甚至有导致生态破坏的恶劣影响，同时也存在后备资源供给不足的弊端。于是，发达地区为满足地方经济发展的用地需求，开创了以土地发展权转移和交易的浙江模式[15]，成都利用全国统筹城乡综合配套改革试验区从农用地整理到建设用地整理的“城乡建设用地增减挂钩”模式[12]。2018年浙江省出台《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划（2018—2020年）》的通知，意味着土地整治“供给耕地”的整治对象从农用地扩展到建设用地，尤其是扩展到农村居民点和乡镇企业用地，土地综合整治的内涵进一步扩展，并将生态修复纳入了土地综合整治的范畴。
①外涂层。环氧煤沥青具有优异的物理机械性能和抗化学介质浸泡性能，还具有有效电绝缘性和粘结性，同时耐水、耐盐雾、抗微生物侵蚀、抗渗透性、抗杂散电流的优异性能，因此，最适用于管道外涂层材料。
因而，本文的土地整治转型主要指土地整治从单一整治到综合整治的模式转变。而作为承载着“供给耕地”这一重要作用的土地整治，土地整治的“项目”和其他部门的“项目”差别在于项目本身除可争取到财政资金，还可通过新增耕地获取补充耕地指标，从而支持建设或者换取指标差价，相当于有双重利益，影响土地整治模式的转变。
2.2 控制权激励
从委托—代理理论而言，委托方和代理方之间的信息不对称和目标差异，组织安排对激励的差异显著[16-17]。在组织关系中，委托方和代理方因控制权的分配不同而变化[18]。中央将公共品供给包揽到地方（这里的“地方”指省级），但项目实施的代理人究竟是省级以下的部门，如自然资源部门（原国土资源部门），还是地方政府，如县政府或镇政府，其激励是不同的。首先，是否实际代理人意味着是否掌握一定的控制权；其次，不同的代理人，其面临的信息约束、效用、风险均不同[19-20]，其决策的激励自然不同。因而，本文将控制权的分配而造成的激励[21]称为“控制权激励”。本文所指的控制权指具有管理项目规划及实施的决策权。掌握土地整治项目控制权的主体分为“条”和“块”。本文“条”指省级以下各级部门；“块”指省级以下各级政府。
（1）“条控制”：公共品供给激励弱。当公共品供给的控制权在部门手里，“条”为实际代理人。土地整治项目通过上级部门的指令要求下级部门完成，而下级“条”是不能指挥同级“块”的，“条”的力量较为单薄，管理土地整治项目会显得力不从心。项目执行过程中，涉及的部门利益与地方政府利益诉求不一致，从而导致长期协调过程存在的沉没成本，地方政府虽然有利益需求，如耕地指标，但有可能因缺乏控制权而缺乏激励，采取消极应对的策略[22]。同时，信息的不确定性和监督成本必然导致一定程度的低效率，从而影响公共品供给。当土地整治项目控制权落到“条”县国土管理部门时，土地整治成为国土部门自身的业务工作，地方政府弱化了权力，也弱化了相应的工作职责，则靠部门的单一力量无法满足土地整治逐渐扩大的诉求，降低了效率。
（2）“块控制”：公共品供给激励强。当公共品供给的控制权在地方政府手里， “块”为实际代理人。土地整治项目通过上级“条”的指令要求下级“块”完成，地方政府掌控控制权。由于同级别“条”归属“块”管辖，则地方政府利于与所管辖的部门形成内部组织，则内部组织在抵抗机会主义、有效的监督、解决纠纷方面更有效率[23]。从实践可以看到，土地整治在向土地综合整治模式转变的过程，呈现地方政府逐步掌握控制权的过程。当地方政府掌握控制权时，地方政府通常会利用项目为地方发展目标服务，如资金整合，地方政府在组织效率必然高于单一部门，“控制权”在“块”则反映了自下而上的反控制逻辑[31]。然而，地方政府完成目标的激励会受到中央对地方的政绩考核的影响。
2.3 晋升偏好的激励
对于中央集权控制下，官员受到中央晋升偏好改变的影响，有学者研究发现地方政府从“为增长而竞争”转变为“为和谐而竞争”[24]。随着城市建设与生态环境及资源利用的不断冲突，以及农村发展滞后等各种问题，政府的考核目标逐渐向解决民生问题的方向转变。从过去的GDP为重的考核目标，逐步纳入生态环境、民生、精准脱贫等考核目标。而考核目标关系到官员上级对下级的考核和任命，是下级政绩和能力的体现，也是地方官员晋升可以量化的客观依据[2]，必然对地方官员起到激励作用。基于此，本文将土地整治的晋升偏好激励分为“经济偏好激励”和“民生偏好激励”。
正如吴士余在《中国文化与小说思维》一文中指出的：诗画文化与园林的沟通及渗透更让写意园在这一阶段达于大成。作为中国诗画文化的一种补充和物化而成为兼容诗情画意的独立艺术。园林文化的技术功能与由园林空间创造而激发的审美功能得到了和谐统一。[1]
检验上述假说的困难之处，在于土地整治的管理存在“条”和“块”相互交错的情况，而土地整治模式也是多种模式并存。本文以2005—2018年长三角地区江苏、上海、浙江、安徽4省的土地整治相关管理政策及案例，考察“控制权激励”与“晋升偏好激励”的逻辑是否成立，是否对公共品供给产生影响。由于2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出的“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的要求，各地开始明确将农村建设用地整理列入土地整治内容，是土地整治涵盖农村建设用地整理的起始年限，所以考察时间从2005年起。选择长三角地区是由于晋升偏好会随着经济发展而影响程度增强，长三角地区经济发展速度较快，偏好改变的需求更为强烈。
关于经济偏好的测量本文主要通过经济利益来进行测量。在中国实现耕地保护的指标配额制度约束下，本文用土地整治模式与指标的关系反映其是否有经济利益，将“传统土地整治模式”定义为三类，以土地整治的内容表示不同的土地整治模式，根据其指标获得情况与经济利益联系进行等级划分（表1）。
表1 经济偏好的测量
Tab.1 Measurement of economic incentive
（1）高标准农田建设模式（简称A模式），主要任务为建设旱涝保收高标准农田改善农业生产条件，以增强粮食安全保障能力，不能换取指标，其经济利益来源于争取上级安排的资金。
（2）新增耕地模式（简称B模式），主要指宜耕未利用地开发、损毁土地复垦、田块合并整理等手段以实现新增耕地，其新增耕地是作为“补充耕地指标”，如前文所述，补充耕地指标是具有经济利益的。此模式中的损毁土地复垦主要指非建设用地造成的损毁，如临时用地、矿山废弃地。
（3）城乡建设用地增减挂钩模式（简称C模式），一般指将农村宅基地、工矿用地等农村建设用地复垦为耕地，而农村建设用地减少可增加相同面积的城镇建设用地。因此增减挂钩模式既解决了“计划指标”和“补充耕地指标”，从经济利益而言强于补充耕地指标。
从政策规定来看，上海、安徽都是以部门即“条”作为控制主体，只有浙江明确有地方政府即“块”统一领导，江苏虽然在省级办法中规定以部门为主体，但江苏关于“万顷良田建设工程”试点方案的通知时却明确了“块”的主体地位，上海强调部门要依靠政府的力量协调解决实施中存在的问题，也间接明确了“块”可以分担一部分权力。因而，从政策规定而言，上海、安徽“控制权”主要在“条”，而江苏、浙江则明确将“控制权”交给“块”。
她的话音戛然而止。别过头去，眼睛死死地看向窗外，一眨不眨，抿着嘴唇僵在那里，仿佛在努力地控制着某种情绪，不肯回头看我一眼。
关于民生偏好的测量，从土地整治而言，除了耕地保护及换取指标利益的土地整治模式，是否还包括民生需求模式。民生需求模式（简称D，E，…模式），指项目规划和建设内容是否包括生态环境、居住环境、乡村产业、乡村文化、精准扶贫、乡镇振兴等需求。因此，本文以土地整治模式的综合程度进行民生偏好的测量，若土地整治模式仅包含传统土地整治模式，民生利益弱，综合程度低；而土地整治模式包含传统整治模式+民生需求模式，民生利益强，综合程度高（表2）。
表2 民生偏好的测量
Tab.2 Measurement of livelihood preferences
当“控制权”在“条”或“块”，且“晋升偏好激励”表现为经济偏好或民生偏好时，土地整治模式不同，公共品供给激励不同。针对以上假说，本文将运用经验事实来检验。在此仅指出，若上述假说成立，则在土地整治转型过程中，通过加强地方政府的控制权以及晋升偏好的激励目标发挥作用，公共品的供给激励增强，有助于土地整治转型后为乡村振兴发挥较好的作用。
根据经济利益、民生利益与整治模式的关系，晋升偏好激励与公共品供给与土地整治模式的测量关系如表3。
责任心极强的嘉庆皇帝非常焦急。他坚持厉行惩贪，对贪官发现一个，撤换一个，绝不手软。从嘉庆七年到嘉庆十年，大大小小的贪官，又查出了几十个。可是腐败的势头，仍然没有丝毫减弱。各地基层政府的财政亏空仍然越来越多。
表3 晋升偏好激励与公共品供给的测量
Tab.3 Measurement of promotion preference incentive and public goods supply
2.4 提出假说
基于以上关于控制权激励与晋升偏好激励的分析，可以推论：当控制权在“块”时，晋升偏好为民生偏好时，土地整治模式较为综合，公共品供给激励较强。假说的几种情况表述如表4。
表4 控制权激励与晋升偏好激励的共同作用
Tab.4 The combination of control incentive and promotion preference incentive
2.3.3 公共品供给的测量
由于学科竞赛的内容大多不是死记硬背的内容，而是从社会生活，时事政治选取方向来考查学生的综合能力，内容跨越各个课程和学科，具有较强的现实性和综合性。依靠过去死读书、读死书的学习方式显然无法适应这样的新型题目，因为不仅仅要运用已经学会的知识，还要对知识进行迁移和拓展，或者形成新的知识，或者将旧有知识重新建构在新的思维体系之中，形成新的解题思路，从而在竞赛中锻炼了文科学生的创新思维，激发了其创造力。
3 案例检验
2.3.1 经济偏好的测量
如何能够保证如期推进呢？我想从六个方面做好工作。一是要加强调查研究，找准体制机制方面存在的突出问题和主要症结。二是要抓好改革的试点。我们已经启动实施加快水利改革发展的分类试点，总结经验，逐步推广。三是要科学制订改革方案，实行分类指导。四是要落实相关的政策，特别是支持改革的一些配套政策。五是要出台指导意见。有的原来已经有了，现在要根据新形势、新情况、新问题进一步加以完善。六是积极稳妥地推进，确保改革取得实效。
3.1 控制权在“条”还是“块”的比较
本文整理了2005—2018年各省出台的关于土地整治的相关管理的最新规定（表5）。
2.3.2 民生偏好的测量
表5 江苏、浙江、上海、安徽土地整治政策规定Tab.5 Land consolidation policy provisions in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui
从分级治理的制度安排逻辑[23]来看，上级政府（省级部门代表中央政府）推行国家目标和调动地方资源的这种非科层制的竞争性授权的对象应该是地方政府（基层政权），但土地整治以“专项资金”项目制的形式较为强调国家部门的控制权，避免地方分权导致项目实施的随意化倾向，因而政策规定都会将“控制权”安排给部门，但实际为了照顾各级的利益需求，也会有一定的分权，或者暗含某种意义上的扩权，以此形成激励机制，从而将实际控制权交给地方政府。为了考察实际操作情况与政策规定是否吻合，本文考察了4省的土地整治项目情况，并选择土地综合整治项目作为案例验证。
二十世纪三十年代，国立北平图书馆对青年职员选聘的原则是：“为事择人，不因人择事。对于专门人才，尤愿罗致”［1］（6）。 在这一用人方针的指导下，国立北平图书馆针对文献编纂一职，特别延揽了一批有着文史知识背景或文献整理经验的青年人才。
根据调查情况，各省均有传统的土地整治模式，各省均保留了单一的土地整治项目类型，因此，案例选择能够安排更多模式的土地综合整治项目作为比较对象。综合度越高，土地整治A+B+C+D…模式内容越丰富。浙江省的全域土地整治模式是综合整治的最新模式。
（1）江苏案例：江苏G县万顷良田建设工程项目（简称G县项目），是江苏省2010年批复实施的万顷良田建设工程项目之一。涉及两个镇3个村以及国有林场和县种猪场，是江苏省2008年试点启动的一批万顷良田建设工程之一。G县项目由省国土资源厅审批，由县政府统一规划，统一组织，具体实施由涉及的乡镇政府负责。
（2）浙江案例：杭州市S镇全域土地整治项目（简称S镇项目），位于杭州市主城区和某区的连接轴线上，毗邻杭州市饮用水源保护区，是2017年浙江省探索全域土地整治模式的试点项目之一。在项目开始实施时，以省国土资源厅、市国土资源局、市农办、市规划局和区联合成立工作推进小组，统筹协调推进试点工作，省国土资源厅分管领导、市国土资源局主要领导和区主要领导共同任组长，下设推进小组办公室。区成立镇全域土地整治工作实施领导小组，区委、区政府主要领导任组长，下设领导小组办公室明确“主要负责牵头协调区级相关部门，整合人员力量，明确试点步骤，下发行动计划，并组织实施工作”。从该项目的领导和组织实施而言，可体现上下联动，政府控权的特点。
（3）上海案例：上海市L镇郊野公园土地整治项目（简称L镇项目），位于上海市某镇西侧，是上海市于2014年规划启动实施的一批以郊野公园为主题的土地综合整治项目。项目建设以生态修复为城市建造生态空间为主要目的，兼顾乡村改造、市民旅游等公共服务。项目在具体实施中，区国土与规划局成立项目规划推进工作小组，L镇党委、政府牵头成立领导小组，并成立包括规划土地、征收补偿、三农建设、产业发展、投资管理、环境整治工作组等9个工作小组，而工作组基本包括城建、规土、经发、经管中心、市容、社区、农技、财政、党群、司法等所有部门，从规划到实施，每个部门都有明确分派的工作任务。政府控制并统筹规划及实施。
行为风格或人格能够影响创造力，创造力与行为风格或人格密切相关。早期的研究就发现了一些较为稳定的人格对创造力有很大影响，如内在动机、宽广的兴趣、审美敏感、容忍模糊、直觉、冒险、韧性与自信、不关注公众认可等。巴龙、爱杜森等人在研究科学家的创造力时发现，高度的自我力量、独立自主的强烈需要、较高的自信水平、陶醉于所热爱和倾注的事业等是创造者的共同个性特征。克顿(1989)发现那些具有“创新性”解决问题的人往往以“新颖的”方式解决看似普通的问题，甚至重新“界定问题表征”，然后再找寻答案。他说，这些创造性行为风格是较为稳定的，一旦形成，就会贯穿于解决绝大多数问题的过程之中。
根据上述案例及实际调查情况，安徽省的土地整治项目（单一模式、综合整治模式），仍然主要有国土部门负责，处于“条”控制的状态，而上海、浙江、江苏的土地整治项目（单一模式、综合整治模式）均由镇政府成为承担主体，控制权在“块”。值得一提的是，“块”控制的过程似乎并非一定是地方政府主动揽权，反而包含了上级政府希望或者要求地方政府统权的意图，并通过政策明确。这和“自下而上反控制”[23]的机制表面看是矛盾的，但却体现了上级也意识到明确代理人的控制权的归属问题可以增强激励（表6）。
表6 江苏、浙江、上海、安徽土地综合整治项目控制权比较Tab.6 Comparison of control rights of comprehensive land consolidation projects in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui
3.2 土地整治模式及建设内容的比较
根据假说，除了控制权的激励，还需考察晋升偏好的激励，而晋升偏好激励与土地整治模式及建设内容有关。因此，仍然通过同样4个案例考察土地整治的模式及建设内容的差异。
（1）江苏案例：G县土地整治项目建设内容包括：①高标准农田建设：包括田面平整、配套灌溉设施及农业生产道路等；②新增耕地模式：坑塘填埋复垦为耕地；③城乡建设用地增减挂钩模式：建设用地拆迁复垦，涉及农村居民点900余户，装潢、涂料及加工厂等4家，迁坟3 000余座，拆迁之后全部复垦为耕地。方案中不涉及配套设施建设，但会组织推进土地经营权流转,建立土地股份合作社或高效设施农业基地,加强农业招商及农业开发，对于让渡土地经营权的农户采取社保安置，对于出租或入股的农民采取养老安置，对于流转土地的安排就业安置。明确30%的挂钩指标用于拆迁农户安置房建设和基础设施配套，其余的70%由G县人民政府统一调控使用。
众所周知，文字的主要功能是传递信息。汉字是表意为主的方块文字，但汉字表达的不仅仅是字的意义信息，还有其形状和语音信息。比如“怒”这个字，不仅表示着人的七情之一，一种“既表示自己不愉快又让别人不开心”的表情。它还有“nù”的音节和语调的信息，有着“上下结构、‘心’部、共9画”等信息。因此可以说，汉字有传递多种信息的功能。这些都是汉字所蕴涵的本位信息。此外，在儿童看来，一个具体的汉字不一定只传递了它的本位信息，如看到“怒”字，有可能联想起一次爸爸发怒的情形，也可能联想起自己发怒时的情感体验。这些，都是汉字的衍生信息。
浙江：关于控制权的分配，政策规定与实际项目安排一致，“控制权”在地方政府，激励较强，可见浙江政策规定和实际做法基本一致，浙江的土地整治包含模式超过传统土地整治模式，晋升偏好中民生激励发挥作用，公共品供给激励较强。
（3）上海案例： L镇土地整治项目内容包括：①高标准农田建设：田面平整、规划灌溉排水设施及道路设施以改善农业生产条件为主的；②新增耕地模式：坑塘水面、滩涂苇地整理为新增耕地；③城乡建设用地增减挂钩模式：宅基地搬迁复垦，以农民自愿为前提，搬迁农业生产区域的宅基地复垦为耕地，保留典型特色的农村聚居点，工业用地搬迁复垦，将规模小、效益低、污染及能耗较大、动迁量较小、企业产权以无证或集体为主的企业进行搬迁复垦增加有效耕地面积；④生态景观建设：对生态林业、高效农业、休闲体验等农用地区域的景观改造，如水田景观、生态涵养林等；⑤配套公共服务基础设施：以发展休闲、旅游、度假等现代服务业配套发展农业种植业、旅游产业为主的公共服务基础设施，如综合服务中心、特色服务区等公共服务设施；⑥农民安置区的服务设施配套细化：包括行政管理、体育、文化、医疗、福利、商业等社区服务设施。
以及观测现场的手薄，在累积沉降量报表中对观测点的标高进行登录，完成对软土路基沉降的日沉降量以及月沉降量的计算，依据计算结果，对填土的具体速率进行控制。完成路堤填筑其观测的3～5次后，相应的工作人员，可以着手对沉降过程曲线图进行绘制。
（4）安徽案例：X镇土地整治项目内容包括高标准农田建设、田面平整、规划灌溉排水设施及道路设施以改善农业生产条件为主的灌溉与排水工程、田间道路和农田防护与生态保持工程。
以上项目的整治模式及建设内容整理如表7。
3.3 结果分析
根据以上案例比较结果显示，浙江和上海整治模式及建设内容最综合，江苏次之，安徽最单一。
（4）安徽案例：安徽W县X镇高标农田标准建设项目（简称X镇项目）是安徽省2017年高标农田建设项目之一。该项目确定之后即以县人民政府为领导成立高标准农田建设工作领导小组，领导小组办公室设在县国土资源局，县长任组长、县发改委、财政、国土、环保、农委、水利、林业等部门及所有乡镇县长或者书记组成领导小组成员。由于资金来源为省级“以奖代补”专项资金，虽然成立了领导小组，资金由县财政拨付，但项目从规划到建设的实际过程中，具体负责仍然是国土资源局。项目的实际控制权仍在部门，政府无自主权激励，存在弱化工作职责的倾向，调查中发现土地整治专项资金有挪作他用的可能。
（2）浙江案例：S镇土地整治项目建设内容包括：①高标准农田建设：包括田面平整、配套灌溉设施及农业生产道路等；②新增耕地模式：开展水田垦造工程，约1 000余亩；③城乡建设用地增减挂钩模式：建设用地拆迁复垦，项目区范围内违法建筑进行全面拆除，对农地上的堆场进行全面清理，对被破坏的土地进行土壤修复，恢复土地的自然属性及农田的种植功能；④矿山治理复垦：开展镇域内废弃矿山的治理工作，包括三处石矿的治理；⑤农村居民点搬迁复垦：对撤村建居和沿江基本农田保护区内的村庄实施整村搬迁；⑥现代产业园建设：对连片的农用地进行土地承包经营权流转，实行优地优用，面积不低于2万亩，同时引进现代农业企业，建设现代农业产业园区，面积不低于5 000亩；⑦村庄建设：对保留的村庄实施整治，建成美丽村庄；⑧小集镇整治：对区域内两个老集镇及周边10个村社实施整治，提升集镇的功能。
表7 江苏、浙江、上海、安徽4地区土地综合整治项目涵盖模式比较
Tab.7 Comparison of land consolidation projects in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui
上海：关于控制权的分配实际做法与政策规定基本一致，上海的土地综合整治项目突出生态建设的公共品供给，“生态建设”既与中央目标保持一致，也与上海大都市民众对宜居环境的需求相呼应，因此，上级与地方的利益保持一致促使实际操作中体现政府控制、上下联动的特点。
江苏：万顷良田工程开始时间较早，江苏省发文调整该批项目的控制权分配，项目包含高标准农田建设模式、新增耕地模式、城乡建设用地增减挂钩模式，仍以传统土地整治模式为主，经济激励较强，公共品的供给并未明显增加。可能的原因是江苏万顷良田项目启动时间较早，而江苏发展较快，建设用地指标更为稀缺，而生态文明建设目标的提出在十八大之后，因此晋升偏好的激励主要表现在经济偏好而不是民生偏好，对于相对成本较高村庄建设、集镇配套等公共品供给则不在项目建设考虑范围。
安徽：关于控制权的分配，政策规定为“条”，虽然安徽省项目实施中地方政府名义上会成立领导小组，但实际项目规划和实施的控制权仍掌握在地方国土部门手中，而土地综合整治模式也仅包含了高标准农田建设模式，从激励而言，控制权激励和晋升偏好激励弱，而导致公共品供给弱。
采用Diener等人编制的生活满意度量表(Satisfaction with Life Scale , SWLS)测量情绪幸福感，该量表包含5个条目，采用李克特7点计分，分数越高代表生活满意度越高(汪向东, 王希林, 马弘, 1999)，本研究量表的Cronbach’s α系数为0.79。
因此，对于假说的验证，安徽案例论证了当控制权在“条”，晋升偏好为民生偏好时，公共品供给激励仍然是弱的，而江苏案例论证了当控制权在“块”，晋升偏好为经济偏好时，公共供给激励也是弱的。而浙江和上海案例验证了当“控制权”为“块”，且“晋升偏好激励”表现为民生偏好，土地整治模式倾向于综合，公共品供给激励强（图1）。
图1 控制权与晋升偏好激励对公共品供给的比较结果
Fig.1 The comparative results of control rights and promotion preference incentive on public goods supply
4 公共品供给激励机制分析
根据4省整治模式比较的结果显示，各地差异较为显著，本文试图从执行效率、自主性和资金约束三个方面解释造成差异的原因。
第一，执行效率受到信息不对称、交易费用等约束问题。当各类项目由“条”方式自上至下“发包”，虽然地方政府可能会将土地整治项目其他部门的项目合并打包以解决项目资金和各部门的任务需求，从而推动土地整治公共品的供给[19]，但是由于项目制的“专项资金，专款专用” 以及建立的“立项、申报、审核、实施、监管、验收”等一系列技术程序，虽然目的是为了避免地方执行的错位，便于监督和管理，保证“带帽资金”的严格执行和执行效率，但在实践运用中却使土地整治项目具有哈巴贝斯提出的“技术理性”特征[21]，“技术理性”将技术凌驾于地方的实际情况，信息的差异、项目进村与村民利益的摩擦，将带来一系列治理矛盾，而地方政府在缺乏激励的情况下，没有积极性和主动性解决这些问题，导致项目变更频繁和验收困难等实际问题，影响公共品供给。
第二，公共品供给的自主性的发挥。当控制权在“块”时”，地方政府成为实际的代理人，地方政府更有积极性和主动性去解决实际问题。同时，地方政府具有支配所管辖部门“条”的权力，可以形成更好的内部组织，比单个部门更具有力量强、力量多的优势，更有利于执行综合且复杂的任务。因此上级（省级）“条”也倾向于将更为综合复杂的土地整治项目要求“块”承担。
第三，资金的约束。由于土地整治的资金相对比较固定，土地整治一般来源于专项资金，而专项资金主要包括省留成新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金收入用于农业土地开发的部分，而这三部分资金都有明确的用途，一是上级安排的高标准农田任务，另一用途则是补充耕地任务。因此，如果要提高公共品的供给，一是“打包”逻辑[25]，政府有权将各个部门的资金整合使用，统一规划统一实施；二是政府可以通过市场运作，如改善乡村环境，配套公共基础设施，通过提供公共品而实现招商引资，解决资金问题。
5 结论与讨论
本文从组织层面的制度激励对土地整治供给公共品进行考察。在中国不同发展时期，土地整治以项目制形式运行时，当“控制权”在地方政府，且中央的“晋升偏好”表现为民生偏好，土地整治模式综合度较高，公共品供给激励强。中央目标的改变会引起激励的改变，而控制权的改变会影响公共品供给的执行效率、地方自主性以及资金的约束，从而影响土地整治项目的供给目标和结果。研究选择的长三角地区属相对发达地区，但经济发展水平不一，各省制度差异也较大，制度激励不同会对土地整治的预期目标实现产生影响。
基于此，本文提出以下政策建议：（1）建议针对不同目标土地整治项目制定不同的激励政策，明确政府的工作职责，制定明确的规划目标，发挥政府上下协调的组织优势，但需加强监督，避免政府消极应对或为了示范工程重复建设；（2）改变政绩考核标准，充分考虑地区发展水平，制定不同的考核体系，引导官员积极努力发挥能动性的同时避免短视行为。
有人说，我给自己的书(《隐居》)定价太高，可要知道，我的文章饱含的不是水甚至不是人的血，而是人的精液。[3]337
当然，上述结论只是以长三角地区4省局部的经验事实为基础，全国来看，也存在有的政府虽为控制主体，但激励引导不足，为了政绩而打造“示范工程”导致资金重叠，重复建设，偏离原来的目标。另外，关于民生偏好的激励，与地区的经济发展水平有关，因而经济发展水平较高的案例可能对民生偏好的激励更易响应。尽管如此，土地整治作为乡村振兴战略的重要手段，其公共品供给的效率与乡村振兴政策的进一步调整的产生影响，本文从激励的角度为政策制定提供理论参考。
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Transformation of Land Consolidation： Based on the Modes from the Perspective of Public Goods Supply Incentive
HUANG Xuefei1, LIAO Rong1,2, WU Cifang1, YOU Heyuan3
(1. School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310029, China; 2. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 3. School of Public Affairs, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China)
Abstract： The purpose of this paper is to explore the reasons behind the transformation trend of land consolidation modes from the perspective of public goods supply incentive, which is led by the changes of organizational institutions.The research method is the case study and comparative analysis conducted in Jiangsu, Zhejiang, Shanghai and Anhui provinces of the Yangtze River Delta. The results show that the “control rights” of land consolidation projects are in the local governments rather than the land management departments. The local governments have more motivations and capacities than the land management departments to provide public goods since the central government shifts its“promotion preference” from economic growth to human well being supply. The transformation of land consolidation modes is driven by the changes of policy orientations and institutions related to the perspective of public goods supply incentive. In conclusion, the shifts of “control rights” in local governments and “promotion preference” set by the central government exert a positive impact on more public goods supply of land consolidation projects. As a consequence, the local governments tend to have higher efficiency of project implementation, more autonomy and less financial constraints.
Key words： land consolidation; public goods supply; case study; control rights; promotion incentive
中图分类号： F323.24
文献标志码： A
文章编号： 1001-8158（2019）04-0084-09
10.11994 /zgtdkx.20190410.094953
收稿日期： 2019-01-09；
修稿日期： 2019-03-06
基金项目： 国家自然科学基金（71874151, 71403235 ）；教育部人文社会科学研究规划基金（18YJA630134）； 浙江省自然科学基金 （LY18G030031）。
第一作者： 黄雪飞（1983-），女，四川泸州人，博士研究生，高级工程师。主要研究方向为土地整治、土地规划与土地利用。E-mail: 11722062@zju.edu.cn
通讯作者： 游和远（1983-），男，浙江温州人，博士，副教授。主要研究方向为土地利用管理。E-mail: youheyuan@gmail.com
（本文责编：郎海鸥）
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