美国气候政策转向的政治经济学解释，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,美国论文,气候论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国温室气体的人均排放量和排放总量都高居世界榜首。①但是，从1997年《京都议定书》达成到2007年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第14次缔约国大会，美国政府始终拒绝承担任何强制性温室气体减排义务，导致美国成为迄今唯一没有签署《京都议定书》的发达国家。布什政府推行的“单边主义”再次在气候变化的问题上得到充分体现。
布什政府在联合国气候谈判框架之外启动了一系列国内外行动计划，但是，这些方案都毫无例外地反映了布什政府应对气候变化的基本原则：反对设定具有法律约束力的减排目标和时间表，支持通过清洁能源技术创新和应用实现自愿承诺。而前者正是联合国气候谈判的核心。布什政府的气候政策与美国的大国责任与国际社会的预期相去甚远，因而招致了国际社会愈来愈多的指责和压力，国内各派政治力量也开始深刻反思布什政府的气候政策。
2008年是美国总统选举年，美国未来的气候政策必将伴随国内两党政治的钟摆而发生变化。国际社会将打破联合国气候谈判僵局的希望寄托在美国大选之上，美国国内政治力量也希望借助总统大选调整美国的气候政策。共和、民主两党候选人在竞选中提出的政策主张以及两党全国代表大会上通过的党的竞选纲领显示，两党候选人均主张美国应当采取强制性温室气体减排。2008年11月，美国大选终于落下帷幕，民主党人奥巴马正式当选为美国第56届总统，奥巴马的政策取向体现了美国气候政策的转向。
在气候变化问题上，民主党人奥巴马有维护美国长期战略利益的考虑，主张通过积极发展替代能源来减缓气候变化、实现能源独立。当选总统奥巴马强调与布什政府的差别，他沿袭《京都议定书》的思路，以总量减排方式为美国设定了温室气体减排的具体目标和时间表，并主张利用“限额—交易制度”(Cap-and-Trade)来实现温室气体减排目标。但是，在温室气体减排的阶段性目标、政策重点、实施手段和美国全球作用定位等方面，民主党与共和党尚存在很大分歧。③
美国国内各派政治力量究竟如何发挥作用以促使美国的政治钟摆摆向强制性温室气体减排、推动美国回归联合国气候谈判的轨道？今后美国的气候政策对世界其他国家或地区的温室气体减排将产生哪些深刻影响？中国应如何应对？本文运用政治经济学的研究方法对上述问题做出了分析和解释。
环境政策政治经济学分析的理论框架
布什政府任期内，阿富汗战争和伊拉克战争并未取得预想效果，反而招致不小的外交压力，而近期次贷危机引发的美国金融市场动荡又给美国经济蒙上阴影。人们普遍对现实不满，纷纷质疑布什政府的内外政策，这为美国气候政策转向提供了一个广阔的社会背景。但是，两党候选人的气候政策转向背后隐藏着更为深刻的原因。美国的气候政策从来就不是单纯的环境问题，而是复杂的政治经济关系的产物，需要从政治经济学的视角去理解其利益博弈过程。政治经济学分析方法关注与公共决策相关的政治过程，研究政治系统中各个政治主体和各种政治过程对政府决策的影响。政治经济学方法广泛应用于政府公共产品决策领域，特别是在涉及环境规制的问题上。
通常认为，环境规制属于环境经济学的范畴。环境经济学的目的就是为解决环境问题而设计高效的、有效的环境政策。但是，环境经济学通常设有一系列严格的假设条件，其中之一就是：设计和执行环境政策的公共部门将促进本国公民的社会福利作为自身的唯一目标。④这在实践中显然很难做到。
政治经济学认为，政府的行动绝不仅仅是由纯粹的福利最大化目标所驱动，即政府与大众的利益并不总是一致。⑤政府作为政治主体之一，往往会为了实现自身的特殊目标而行动，如提高政府威望、增加连任可能性、扩大政府预算等，其决策非常容易受到其他政治因素的影响。⑥鉴于此，政治经济学通过研究政治系统中各个主体的相互作用来分析环境保护的进程、环境政策的选择及环境目标的实现，它有助于更好地解释为什么实际政策的制定和执行往往偏离那些运用环境经济学模型所得出的最优环境政策。在这个意义上讲，政治经济学成为环境政策分析的有力工具。
关于环境政策的政治经济学研究已有很多文献，其中，大部分文献都关注国家环境政策，研究政府在环境决策过程中与政治压力集团的相互作用。⑦此外，还有一部分文献侧重于国际层面的研究，如一些学者从国内选民与国际谈判中政府决策的关系角度进行研究。⑧
政治经济学分析的研究工具很多，本文采用其中最为广泛应用的多元主义和公共选择理论。这两种理论均建立在实证分析方法的基础之上。由政治科学家首先提出的多元主义理论，关注政府决策分散化特点背后的多元化政治体制基础，多数多元主义理论文献的实证研究都集中在美国贸易政策领域。⑨公共选择理论则将经济学的假说、方法和模式应用于政治领域，研究经济利益的不对称分布及其对政府决策的作用，对政治过程做出了不同于传统政治学理论的解释。早期的公共选择理论⑩得到进一步扩展和广泛应用，其中也有聚焦环境问题的研究。(11)
多元主义和公共选择理论均适用于在当前美国政治经济背景下分析美国的气候政策。美国是典型的多元主义政体国家，其本质特征是权力分散，或曰权力中心的多元化。各重要政治力量之间处于一种相对均势与相互制约状态，没有一支力量强大到足以绝对地支配其他力量。权力多元化使得各种政治力量在决策过程中起作用，他们为实现自己的利益诉求而竞相对政府机构施加影响，力图使政策的制定符合自己的需要。党派政治、利益集团政治，是美国多元主义政体的主要表现形式。各党、各集团均能以某种有效的方式参与美国政府决策过程，而政府政策通常是各党、各集团之间通过利益交换进行妥协的博弈结果。
本文将在第三、第四部分首先利用多元主义理论分析两党政治对美国气候政策的影响。民主、共和两党各自代表不同的甚至相互冲突的利益，但无论是民主党还是共和党，通常很难完全实现自己的全部目的，因为它必须与另一个党派进行妥协。这样，联邦政府的气候政策往往是两党经过多轮谈判讨价还价的结果。其次，本文还将在第三部分利用公共选择理论分析不同利益集团对美国气候政策的影响。与气候变化问题相关的经济利益在各个利益集团之间的分配具有不对称性，巨大的经济动机促使不同利益集团或单独或联合行动以影响政府决策，使得美国的气候政策成为利益集团博弈的结果。考虑到进行政治活动的收益、成本和可行性等因素，本文暂不考察消费者集团，仅考察生产者层面各个利益集团的活动。美国新气候政策，从本质上讲，是两党政治与利益集团的双层博弈结果。
第一层博弈：两党之间的政治博弈
美国的国内外气候政策在很大程度上受到美国国内政治的牵制。民主党和共和党时而冲突、时而合作的复杂博弈加深了美国气候政策的复杂性。共和党主要代表美国垄断资产阶级集团的利益，其别称“大佬党”(Grand Old Party，GOP)很能说明问题；而民主党则主要代表美国中小资产阶级和劳工集团的利益。由于两党阶级性和阶级基础的差异，导致他们对待很多问题的态度和主张不尽相同。
但从历史上看，两党曾就支持环境保护问题有过共识。(12)共和党可以自豪地宣扬西奥多·罗斯福曾经发挥的关键作用，民主党也可以为富兰克林·罗斯福的努力而骄傲。美国有组织的自然资源保护运动和综合政策始于西奥多·罗斯福执政时期，总统发布行政命令建立了全国资源保护委员会，资源保护的范围从森林、土壤不断扩大到包括煤田、油田、其他地下矿藏，以及具有潜在水力资源的区域，如可供修建水电站的地点等。(13)富兰克林·罗斯福政府也取得了巨大成就，他开展自然资源保护的工作主要集中在两类：水利工程和土壤保持。(14)两党对环境保护的共识在20世纪60年代末70年代初体现得最为明显，共和党总统理查德·尼克松与民主党控制的国会通力合作，取得了显著效果，美国相当一部分最重要的环境立法就是在这个时期颁布的。
但是，自1970年以来，伴随时间的推移，两党的环境政策分歧开始产生并且逐渐加大。20世纪80年代初，在经济滞胀与保守主义回流的背景下，里根政府基于“政府是问题，而不是解决方案”的理念，推出“放松管制”为核心的一套新经济政策，该政策的主旨是放松国家对社会经济事务的过度干预和管制，更多地发挥市场机制的自发调节功能。以该政策为框架，里根政府将环境管制看作是经济的负担，采取了一系列“反环境”措施，掀起了一股“环保逆流”。(15)此后，两党的环境分歧日渐加大，特别是在1994年共和党42年来第一次在众议院获得控制权后，两党的环境立场差别在国会投票表决中表现得愈来愈突出。1994年的这批共和党人是自20年代以来华盛顿最为保守的共和党人，他们憎恶大政府，而环保主义对他们而言，就代表着大政府。
针对环境问题的党派分歧最大莫过于20世纪90年代开始的气候变化问题。近十年来，党派之间的环境分歧已经演变为一条难以逾越的鸿沟。这种鸿沟在政治精英之间表现得尤为显著，国会议员往往比一般公众更加强调意识形态、忠于党派信仰。2003年的《气候责任法案》(Climate Stewardship Act)是美国国内最早建议控制温室气体排放的提案，由共和党参议员麦凯恩(McCain)和民主党参议员利伯曼(Lieberman)共同发起。美国国会投票表决的结果是：43票赞成、55票反对、2票弃权。其中，赞成票中37票来自民主党、6票来自共和党；反对票中45票来自共和党、10票来自民主党。(16)2007年底，两党宣布参加总统竞选的候选人中(民主党：7个；共和党：6个)，全部民主党候选人都将政府间气候变化专门委员会(IPCC)报告(17)作为联邦政府强制性减碳行动的科学依据；而共和党候选人中，除了麦凯恩和哈克比(Huckabee)之外，对联邦政府承诺强制性减排目标或强烈反对、或有条件的支持、或避而不谈。(18)
然而，在2008年美国大选接近尾声的时候，气候变化领域的党派分歧又似乎开始缩小。这是麦凯恩的个人意见还是共和党的整体立场真的出现了变化？事实上，近10年来，虽然有IPCC的科学证据和媒体的大力宣传，共和党持此看法的人数反而降了。2008年76％的民主党人相信全球变暖正在发生，但是仅有42％的共和党人持此看法。两党在气候变化问题上的认识差距大大超过1997年的52％(民主党)：48％(共和党)。(19)这是什么原因呢？难道是两党的政治信仰和意识形态又在这个问题上占了主导地位？
麦凯恩虽然是共和党人，但过去一直游离在共和党的主流之外，自由派色彩比较强烈；同时，为消除布什政府政策的不良影响、成功当选下届总统，麦凯恩不得不刻意与现任政府保持政策差别。在气候变化问题上，称麦凯恩是美国参议院中的领军人物并不为过。他很早就认识到气候变化的严重性，并于2003年率先向国会提交限制温室气体排放的提案，即著名的《气候责任法案》(McCain-Lieberman Climate Stewardship Act)。麦凯恩在环境问题上常常触及共和党的底线，与他的同伴相比，显得更为激进，但是，他与奥巴马的政策仍然相去甚远。麦凯恩在选民环保联盟(LCV)的得分为26，而奥巴马得分高达86。(20)麦凯恩虽然一直强调气候变化的威胁，但是他作为参议院议员对环境事务的投票纪录非常复杂。他曾经积极推动国会通过立法来限制温室气体排放，但同时，他也曾反对进一步提高汽车燃料经济标准，并且拒绝给予替代能源如风能、太阳能等税收减免的优惠。
事实上，麦凯恩获得共和党总统候选人提名后所阐述的气候政策同其之前仅仅作为国会议员的立场存在明显差别。他开始赞同近海石油开采，也不再要求提高汽车的燃料经济标准，这些变化都表明，他减缓气候变化的立场已经开始松动。同时，这也让我们深刻认识到来自共和党内的强大阻力。
总之，不论共和党还是民主党入主白宫，美国国家政策的根本目的都是维护美国经济和军事处于世界霸权地位。美国在《京都议定书》上的立场在布什总统任期结束前不会有任何改变，但是，美国总统候选人的政策无疑将推动美国在气候变化问题上靠近联合国气候谈判的轨道。从根本上讲，美国的气候政策取决于其国家利益的需要，而并非总统个人的抉择。但是，白宫未来的主人究竟是谁对于美国气候政策有不同含义。奥巴马和麦凯恩在减缓气候变化、促进能源安全方面的长期战略问题上取得了共识，但是，在温室气体减排的阶段性目标、政策重点、实施手段和美国全球作用定位等方面，两人尚存在很大分歧。(21)今后，美国的气候政策究竟走向何方取决于奥巴马执掌白宫后，他的内阁班子和幕僚以及民主党和共和党两党在国会的力量对比。
第二层博弈：产业界各利益集团间的博弈
两党政治虽然是影响美国气候政策转向的重要因素，但是，对问题进行进一步分析我们就会发现，在两党政治背后还隐藏着广大的利益集团，两党总统候选人的气候政策就是不同利益集团之间重大政治博弈的结果。美国政治学家亨廷顿曾指出，美国国家利益在空洞化，其中主要原因是美国形形色色的利益集团在起着空前的作用，两党政治已经不是美国政治生态的全部内容，甚至两党本身也都分属于各种利益集团。(22)各个利益集团通过支持总统大选或者培养利益代言人以及各种院外游说活动，对美国国会和联邦政府的决策过程有着巨大影响力。美国的政府政策在相当程度上反映了利益集团的利益、价值与政策，这在美国的气候政策上也不例外。
《京都议定书》根据“共同但有区别责任”这一原则为发达国家设定的强制性温室气体减排目标遭到了美国国内以能源公司为代表的利益集团的强烈反对。这些能源公司，作为碳基能源体系的既得利益者，从未停止过反对气候变化科学、反对国会立法控制温室气体排放的行动。以埃克森美孚(Exxon Mobil)公司为例，该公司2007年收入近400亿美元，但向清洁能源研发的投入不足利润的0.5％。(23)此外，过去十年，埃克森美孚总计向反对气候变化科学的组织或机构资助了2300万美元。仅2005年，埃克森美孚就向39个团体资助了290万美元。(24)杜克能源(Duke Energy)公司是全美第三大温室气体排放企业，是全球第12大排放企业；如果杜克能源公司是一个国家，那么它的排放在全球排第41位。杜克能源公司总裁Jim Rogers虽然赞同使用“限额—交易制度”来控制温室气体排放，但是他坚决反对利伯曼—华纳法案(Lieberman-Warner Act)，他认为利伯曼—华纳法案并没有包括政府应该给予企业的资金支持，而且也没有为企业设定一个适应期以帮助企业平缓过渡。
事实上，在气候变化问题上，美国产业界对联邦气候政策的态度非常复杂。美国传统能源产业及相关高耗能产业对《京都议定书》非常抵触。但是，这对于美国正在兴起的新能源产业来讲无疑是一种发展机遇。而且，对于很多生产企业来讲，减排活动也有助于增强其竞争力。第一，通过提高能效来减排可以节约能源成本，而节约成本就意味着赢取利润。第二，企业及早采取降低温室气体排放的措施，可以降低在未来因过度排放温室气体而不得不支付高额罚金的风险。欧盟已对不能满足减排规定的企业设有处罚措施：在欧盟排放贸易系统(EU ETS)的第一阶段，罚金为40欧元/吨二氧化碳；在第二阶段，罚金高达100欧元/吨二氧化碳。美国国内已有相当数量的企业开始调整战略，自觉自愿地减少本企业的温室气体排放量，或直接提出量化的温室气体控制目标，或拟定能源、产品政策间接减少温室气体排放。2005年《商业周刊》评选出世界十大温室气体减排企业，美国企业就占两家，其中，杜邦公司(Dupont)名列第一，铝业公司(Alcoa)名列第五。(25)以杜邦公司为例，1994年，杜邦承诺到2000年将其温室气体排放量削减至1990年的40％。2000年，杜邦实现了这一目标，而且又制定了新目标——到2010年减排65％。2003年，杜邦公司就比原计划早7年实现了这一目标。实际上，杜邦公司在温室气体减排的努力中也确实获得了真实的收益。能源消耗比1990年减少了7％，而产量却增加了30％，相当于节省了20亿美元。(26)
在气候变化问题上，代表金融资本的华尔街与传统能源企业产生了分歧。华尔街已经意识到了二氧化碳排放权交易市场具有广阔的增长前景，像摩根斯坦利、高盛这样的大型投资银行纷纷进入这个市场。不仅如此，华尔街的金融机构还开始有组织地推动这一事业朝前发展。2003年，十多个机构投资者发起成立了“气候风险投资者网络”(Investor Network on Climate Risk，INCR)，掌握资金共计6000亿美元。到2008年，INCR已经扩大到拥有60多个欧、美成员，总资产近5万亿美元。在他们发起召开的2008年峰会上，参加者来自450多家投资机构，共计管理22万亿美元资产。(27)INCR的目标之一就是敦促美国证券交易委员会(SEC)设立新规则用以指导上市公司气候相关信息的披露。同时，INCR还积极游说以推动国会通过立法限制二氧化碳排放。当前，INCR正在积极推动华尔街的分析师、评级机构和投资银行对各种投资，特别是那些碳密集型投资的碳成本(20～40美元/吨二氧化碳)的长期潜在影响开展研究、分析，严格审查碳密集型投资所带来的长期金融风险。华尔街的金融机构用报告和评级、投资与撤出左右着很多国家的经济命运。1989年的日本经济危机、90年代初的拉美经济危机、90年代末的亚洲金融危机，都与华尔街的经济判断难以分开。在这些事件中，华尔街不但是胜利者，并且用其经济哲学理论改造了东欧与东亚。可见，华尔街对气候变化所持有的态度不仅能够影响美国的气候政策，同时也必将影响全世界的温室气体减排效果。
通过上述分析可以看出，当今美国，由经济利益引发的政治斗争正在不同利益集团之间展开，各方围绕气候变化问题的博弈不仅仅限于环境领域，而是涉及未来发展的政治经济较量。由于各个利益集团之间处于一种相对均势状态，没有哪一个利益集团占有压倒性优势而能够完全实现自己的利益诉求，所以，每一个利益集团都在现存政治体制之内通过正常的政治程序来加紧对政府机构施加影响。美国的气候政策最终取决于各个利益集团的力量对比以及他们之间的利益交换和妥协情况。
美国新气候政策的国际影响
鉴于美国在全球所占的重要地位，美国的气候政策必将对世界其他国家或地区产生重大影响，从而直接影响到国际气候谈判的进程。布什政府一直反对制订强制性的温室气体减排目标，因而招致国内外的严厉批评。两位总统候选人的政策与布什政府政策相比，根本区别就在于强制义务与自愿行动的差别。虽然美国的减排目标还没有得到国会立法的最终确认，但是，美国新一届总统对温室气体减排所持有的明确立场和主张，已经给世界传递了一个信号：美国下定决心要降低温室气体排放。这一立场无疑推动美国乃至全球在控制温室气体排放问题上向前迈了一大步。
(一)进一步推动整个发达世界的温室气体减排进程
两位总统候选人的明确主张和立场，有助于推动其他工业化国家做出更多的承诺，促使主要发达国家在长期温室气体减排目标(2050年)上达成一致，但中期温室气体减排目标(2020年)的达成仍然面临严峻考验。
两党候选人的气候政策中，温室气体减排的长期目标略有差异(麦凯恩：2050年要比1990年减排60％；奥巴马：2050年要比1990年减排80％)，但与国际社会的长期温室气体减排目标基本一致。二者的中期目标一致，但与国际社会的预期尚有一定差距。奥巴马和麦凯恩均主张2020年将美国的温室气体排放降低到1990年的水平，这大大低于欧盟承诺的减排目标，后者提出2020年将欧盟排放总量比1990年水平降低20％。届时，美国人均排放约为14.6吨二氧化碳/人，而欧盟人均排放仅为6.4吨二氧化碳/人。(28)美国和欧盟的收入水平、生活质量接近，但前者人均排放高出后者一倍以上。这表明，美国温室气体减排的潜力仍然很大。
欧盟从不缺乏减排的诚意，一直是推动全球温室气体减排的主导力量。这不仅表现在言辞上，还体现在实际行动中。目前，欧盟27国的温室气体排放量比1990年的水平降低了6％。2007年，欧盟拟制订长期目标将2050年排放量在1990年的基础上削减60～80％。(29)2008年，欧盟宣称将在2020年以前将温室气体总体排放量在1990年的基础上减少20％。(30)但是，欧盟也曾经公开表示，如果美国继续拒绝参与强制性温室气体减排，欧盟也要重新考虑第二承诺期的减排行动。这意味着美国的“不作为”将极大地降低欧盟未来的减排意愿，其结果必然不利于全球减缓温室气体的努力。
除欧盟之外的其他发达国家普遍认为，除非美国也采取相应行动，否则本国不会设定强制性的温室气体减排目标，或者即使设定减排目标也难以实现。事实上，因为美国迄今拒绝加入《京都议定书》、拒绝承诺强制性减排目标，除欧盟之外的发达国家都处于观望态度，其温室气体排放一直呈增长态势。比如，加拿大的温室气体排放量已比基准年1990年增加了27％，日本2006年度的温室气体排放量比1990年增加了6.4％。
令人欣慰的是，美国大选表明，其气候政策很有可能在未来发生根本性转变。两位总统候选人与布什政府在气候政策上的根本性差别，预示着美国自身的减排努力及其在国际社会中的影响力，加上欧盟的一贯积极态度，很可能促成气候变化国际谈判为发达国家制定长期温室气体减排的总量目标。这就使得全球温室气体减排、稳定大气浓度不再只是一句空话。但是，两位总统候选人对于中期目标的保守态度很难促使发达国家在第二承诺期采取较激进的减、限排温室气体措施。
(二)发展中国家温室气体减排的政治压力空前增大
从前，对于发展中国家来说，美国的“不作为”成为保护自己的有效途径。今后，鉴于美国在国际社会中的地位和影响，一旦美国采取强制性温室气体减排措施后，就必然会对发展中国家提出承担义务的苛刻要求，从而给发展中国家造成很大的减排压力。
美国两党在对待发展中国家温室气体减排的问题上始终保持一致立场：促使发展中国家特别是发展中大国承担减排或限排义务。早在1997年，在《京都议定书》谈判的关键时刻，美国参议院以95票赞成、0票反对通过了《伯瑞德—海格尔决议》(Byrd-Hagel Resolution)，规定在发展中国家不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务的情况下，美国不得签署与1992年《公约》有关的议定书或协定。(31)2005年，美国出台的《能源政策法》第1612条规定，美国国会在今后制定与温室气体排放有关的国家纲领时，应当考虑“促进美国的主要贸易伙伴和世界上主要的温室气体排放国家采取类似的行动”。(32)
美国有可能以减缓气候变化为籍口，充分利用其贸易大国的影响力和各种贸易措施来给发展中国家的发展设置更多障碍。最有可能的就是实施传统的关税壁垒措施，美国已有相关法案提出征收“边境碳调节税”；此外，美国还可能通过设计环保法规等技术性贸易壁垒来限制发展中国家的产品进口。产品出口的地理方向决定了发展中国家必须面对发达国家的关税和非关税壁垒的威胁，这必将进一步降低发展中国家产品的国际竞争力。发展中国家如不减排，将不得不面临缩小国际市场份额、减少贸易机会、退出产品市场等风险。这是因为，发展中国家的能源效率低，单位产品的碳排放量高。而且，由于国际产业分工正在发生根本性的变化，发达国家的服务业比重将会越来越大，而发展中国家必然会填补发达国家留下的传统产业真空。这样一来，发达国家在温室气体的排放方面会越来越少，而发展中国家特别是几个发展中大国必然会越来越多。以中国为例，2050年，中国如果按照“一切照旧”的情景发展，人均排放将达到7.88吨二氧化碳/人；而根据两位总统候选人的长期减排目标，届时美国的人均排放将减到4.96吨二氧化碳/人(麦凯恩目标)或2.48吨二氧化碳/人(奥巴马目标)。(33)
中国如何应对美国的新气候政策
全球气候变化是一项长期的重大挑战，全球的每个角落都可能受到影响。中国作为一个负责任的发展中国家，已经为应对气候变化采取了一系列政策措施，在减少温室气体排放方面取得了初步成效。但是，气候问题的有效解决不仅是技术性、经济性问题，更是一个政治性问题。无论共和党还是民主党入主白宫，美国气候政策的根本目的都是维护美国的世界霸权地位。面对美国新气候政策的可能挑战，中国需要考虑维护自身发展权益、树立负责任大国形象、促进可持续发展等多重战略目标，为此，我们提出以下三点建议：
第一，虽然美国在2009年才可能重回气候变化的国际谈判桌，但是，要对美国的迅速反应能力给予充分估计。虽然联邦政府和国会迟迟未见任何实质行动，但是，美国很多地方、很多行业都已经有可以随时启动的减排机制，他们正期待本国关于气候变化的内外政策进一步明朗化。迄今，美国第110届国会已经接受提交、并讨论的温室气体减排相关提案多达146个，(34)其内容共涉及13个领域，包括：交通排放(27个)、温室气体控制(20个)、气候友好型技术(19个)、国际谈判(15个)、适应(13个)、碳截存(10个)、税收激励(10个)、气候安全研究(10个)、农业(10个)、国家安全与气候变化(6个)、能源政策(3个)、碳税(2个)和建筑(1个)。在以国际谈判为主要内容的提案中，包括针对三个发展中大国中国、印度和巴西的具体提案，分别是《美中能源合作提案》、《美印能源合作提案》、《美巴能源合作提案》。虽然因为两党的政治博弈和复杂的利益交换，尚难预料这些提案未来能否通过，但这已经充分表明，美国国会已经对多数问题都有所准备。这无疑将对下届政府的气候与能源政策产生影响。这意味着中国也需要积极做好准备应对，通过增加资金支持来加强相关研究，制定更加具体、更具可操作性的宏观、微观政策。
第二，认清中国在国际谈判中的作用，防止高估自己的谈判实力。目前只有中国和印度有能力迫使美国重回谈判桌，但是，要达成这个目的，需要两国做出重大的温室气体减排承诺。气候变化专家潘家华教授客观分析了中国目前可能的八种减排途径，包括强度减排模式、人均方案、技术途径、可再生能源、碳汇、碳捕获与埋存、行业/部门减排方式、碳税/排放贸易方式。他认为，中国需要谨慎选取2012年后温室气体减排的承诺方案。(35)
第三，在“共同但有区别责任”原则的基础上坚持在联合国框架内应对气候变化。国际社会欢迎美国现有的以及未来准备采取的温室气体减排目标和行动，但是，美国应该重新回到多边主义的框架。无论美国期望在气候领域发挥怎样的领导人作用，其行动只能是为《公约》下的谈判提供“有益补充”，决不能“取代”联合国框架。奥巴马无论是继续沿袭布什政府召集的“主要经济体能源安全与气候变化会议”(MEM)，还是在G8+5的基础上建立专门讨论全球能源与环境问题的“全球能源论坛”，都必须坚持“共同但有区别责任”的原则，不断加强在《公约》及《京都议定书》框架内的国际合作，气候变化问题才能得到有效解决。
注释：
①IEA,IEA Statistics:CO[，2] Emissions from Fuel Combustion:Highlights(1971-2005),2007.
②US Department of State,US Actions to Address:Energy Security,Clean Development,and Climate Change,March 31,2008.http://www.state.gov/g/oes/rls/fs/2008/102910.htm.
③麦凯恩的政策主张参见http://www.rightsidenews.com/images/stories/documentsandpdfs/platformfinal_withcover.pdf以及麦凯恩的官方网页(http://www.johnmccain.com/Informing/Issues/da151alc-733a-4dcl-9cd3-f9ca5cabalde.htm)；奥巴马的政策主张参见“Barack Obam's Plan for America：The Blueprint for Change，2008”.(http://www.barackobama.com/issues/energy).
④W.E.Oates and P.R.Portney,"The Political Economy of Environmental Policy",RFF Discussion paper 1-55,RFF,Washington D.C.，2001；T.Persson and G.Tabellini,Political Economics and Economic Policy,Chapter 1,MIT Press,2000；D.C.Mueller,Public Choice III ，Chapter 20，Cambridge University Press，2003.
⑤T.Persson and G.Tabellini,Political Economics and Economic Policy,Chapter 1；D.C.Mueller,Public Choice III,Chapter 20.
⑥J.M.Buchanan and G.Tullock,The Calculus of Consent,University of Michigan Press,1962.
⑦See T.Sandier,Collective Action:Theory and Applications,University of Michigan Press,1992；A.L.Hillman and H.W.Ursprung,"Greens,Supergreens,and International Trade Policy:Environmental Concerns and Protectionism",in C.Carraro,ed.,Trade,Innovation,Environment,Kluwer Academic Publishers,1994；F.Schneider and J.Volkert,"No Chance for Incentive Oriented Environmental Policies in Representative Democracies? A Public Choice Analysis",Ecological Economics,No.31,1999,pp.123-138；B.Yandle,"Public Choice at the Intersection of Environmental Law and Economics",European Journal of Law and Economics,No.8,1999,pp.5-27；W.E.Oates and P.R.Portney,"The Political Economy of Environmental Policy"；P.Fredriksson,"The Political Economy of Pollution Taxes in a Small Open Economy",Journal of Environmental Economics and Management,No.33,1997,pp.44-58；T.S.Aidt,"Political Internalization of Economic Externalities and Environmental Policy",Journal of Public Economics,No.69,1998,pp.1-16.
⑧See P.Conconi,"Green Lobbies and Transboundary Pollution in Large Open Economies",Journal of International Economics,No.59,2003,pp.399-422；H.Haffoudhi,"The Logic of TwoLevel Games with Endogenous Lobbying:Case of IEA",Working paper,Cahiers de la Maison des Sciences Economiques,Paris,2005；H.Haffoudhi,"Political-support Lobbies Responses to IEAs",Working paper,Cahiers de la Maison des Sciences Economiques,Paris,2005；W.Buchholz,A.Haupt and W.Peters,“International Environmental Agreements and Strategic Voting”,Scandinavian Journal of Economics,No. 107,2005,pp.175-195.
⑨See R.A.Bauer,I.Pool and L.A.Dexter,American Business and Public Policy:The Politics of Foreign Trade,Chicago:Aldine-Atherton,1972；I.M.Destler,American Trade Politics,Institute for International Economics,Washington DC,1995 ；A.V.Deardorf and R.M.Stern,eds.,Constituent Interests and U.S.Trade Policies,University of Michigan Press,1998；I.M.Destler and P.J.Balint,The New Politics of American Trade:Trade,Labor,and the Environment,Institute for International Economics,Washington DC,1999.
⑩See J.M.Buchanan and G.Tullock,The Calculus of Consent,University of Michigan Press,1962；A.Downs,An Economic Theory of Democracy,Harper and Row,1957；Mancur Olson,The Logic of Collective Action,Harvard University Press,1965.
(11)See P.Bohm and C.S.Russel,"Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments",in A.V.Kneese and J.L.Sweeney,eds.,Handbook of Natural Resources and Economics,NorthHolland,Amsterdam,1985; pp.395-460,B.R.Dijkstra,The Political Economy of Environmental Policy；A Public Choice Approach to Market Instruments,Cheltenham,UK,and Elgar,Northampton,MA,1999.
(12)Riley E.Dunlap and Aaron M.McCright,"A Widening Gap:Republican and Democratic Views on Climate Change,Environment:Science and Policy for Sustainable Development",Sep-Oct.2008.http://www.environmentmagazine.org/September-October%202008/dunlap-full.html
(13)顾学稼：《自然资源保护与西奥多·罗斯福》，载《美国研究》1987年第1期，第96～113页。
(14)滕海键：《略论美国现代史上的三次环保运动》，载《赤峰学院学报》2006年第1期，第11～13页
(15)滕海键：《简论20世纪80年代初里根政府的“反环境”政策》，载《西南大学学报(人文社会科学版)》2007年第6期，第199～205页。
(16)笔者根据相关数据计算得出，数据来源：U.S.Senate Roll Call Votes 108th Congress-1st Session，http://www.senate.gov/legislative/LIS/roll_call_lists/vote_menu_108_1.htm
(17)1988年，世界气象组织(WMO)和联合国环境规划署(UNEP)成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)，负责组织世界各地不同科学领域的专家，对有关气候变化的科学成果及技术、经济信息进行综合的分析与评估，以便给国际社会提供关于气候变化问题的权威的科学信息。IPCC已分别于1990年、1995年、2001年、2007年完成了四次气候变化评估报告，作为国际气候公约谈判的科学依据。
(18)The League of Conservation Voters(LCV),2008 Presidential Primaries Voter Guide,2008.http://www.lcv.org/voterguide/
(19)The Gallup Surveys,Results from Gallup's 2008 Environment Poll Conducted 6-9 March.http://www.gallup.com
(20)LCV(The League of Conservation Voters)，即“选民环保联盟”，是非党派组织，它提供“全国环境记分卡”，用来记录国会议员们的环境表决情况，作为分析政治家们“环境立场”的客观指标。“全国环境记分卡”的分值在0～100之间，得分越高，意味着对环保的支持越大。关于奥巴马和麦凯恩各自就气候变化的主张和观点，可参见奥巴马网站(http://www.barackobama.com)以及麦凯恩网站(http://www.johnmccain.com)。
(21)麦凯恩的政策主张参见：2008 Republican Platform,2008 September.http://www.rightsidenews.com/images/stories/documentsandpdfs/platformfinal_withcover.pdf；麦凯恩的官方网页：http://www.johnmccain.com/Informing/Issues/da151alc—733a—4dcl—9cd3—f9ca5cabalde.htm；奥巴马的政策主张参见：Barack Obama's Plan for America:The Blueprint for Change,2008.http://www.barackobama.com/issues/energy
(22)庞中英：《姿态与方式的调整———评布什对外政策的新变化》，载[新加坡]《联合早报》2001年6月19日。http://www.zaobao.com/special/china/sino_us/pages2/sino_us190601.html
(23)Hearing on Oil Profits and Subsidies:Solis's Questions,April 1，2008.http://hk.youtube.com/watch?v=mNFJk0JkHyc＆feature=related
(24)"Exxon to Cut Funding to Climate Change Denial Groups",http://www.guardian.co.uk/environment/2008/may/28/climatechange.fossilfuels
(25)张孟军：《美企业先政府一步积极减排温室气体》，载《科技日报》2005年12月5日。
(26)PRNewswire(United Business Media),"Ceres Report Ranks DuPont ＃ 1 in U.S.，# 2 Globally on Climate Change".http://sev.prnewswire.com/chemical/20060321/PHTU01921032006-1.html
(27)Ceres,2008 Investor Summit on Climate Risk:Final Report,2008.http://www.ceres.org/NETCOMMUNITY/Document.Doc?id=331
(28)2020年欧美数据由笔者在IEA提供的1990年相关数据的基础上，根据两国各自减排目标、并结合美国人口调查局(U.S.Census Bureau)和Eurostat：Statistics in Focus提供的人口数据的基础上计算得出。
(29)《欧盟减排新目标雄心勃勃》，中国能源网，2007年3月13日。http://www.china5e.com/news/huanbao/200703/200703130134.html
(30)2008,Climate Action and Renewable Energy Package.http://www.europeanenergyforum.eu/archives/european-union/eu-general-topic-file/eu-environment/third-energy package-climate-action-and-renewable-energy
(31)董勤：《美国气候变化政策分析》，载《现代国际关系》2007年第11期，第12～15页。
(32)109th Congress，Aug.8，2005，Public Law 1090-58：Energy Policy Act of 2005.http://www.epa.gov/oust/fedlaws/publ_109—058.pdf
(33)2050年美国数据由笔者根据其减排目标、并结合美国人口调查局(U.S.Census Bureau)提供的人口数据的基础上计算得出。2050年中国排放数据是本人参考相关人口数据和排放总量数据计算得出。See Hu Xiulian,Jiang Kejun,Liu Qiang,"Development of China Carbon Emission Scenarios toward 2050",SB24 Side Event,Asia-Pacific Initiative toward Environmentally Sound and Sustainable Society,May 23,2006.
(34)Pew Center,Global Climate Change:Legislation in the 110th Congress Related to Global Climate Change,2008.http://www.pewclimate.org/what_s_being_done/in_the_congress/110thcongress.cfm); Pew Center,GHG Emission Limits Proposals from the 110th Congress,2008.(http://www.pewclimate.org/what_s_being_done/in_the_congress/110thcongress.cfm)
(35)潘家华：《中国需要谨慎选取2012年后温室气体减排的承诺方案》，载《气候变化研究快讯》2007年第1期，第1～6页。
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