公共政策制定中的纳什均衡——从博弈论视角看政府治理的合理性，本文主要内容关键词为：公共政策论文,合理性论文,视角论文,博弈论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D521 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2004)02-0248-05
公共政策是政府治理的一个基本条件，它作为包括政府在内的公共管理组织对社会的公共事务进行治理的相对法律而言更为具体、明确的指导原则和行为准则，必然地应当注重合理化问题，惟其如此，政府治理的合理性才有根本保证。这里，作者试图运用博弈模式描述公共政策制定的分析过程，讨论公共政策制定中的纳什均衡，旨在从博弈论的立场对政府治理的合理性作出一些探讨。
一、公共政策制定博弈的实质
公共政策是政府实施治理的基础，公共政策的合理与否将直接影响到政府治理效果。坦率地说，我们一直重视政府实施治理后的反馈分析，以此修正我们所实施的公共政策，但在制定公共政策、进行方案选择之时，就缺乏合理有效的前瞻性分析，造成政府治理成本过大的现实。
考虑到公共政策制定过程中方案选择对合理化政府治理的关键性、现实性作用，本文讨论博弈论立场上的合理化政府治理，主要将就政策博弈的分析展开。
所谓博弈(Game)，按照莱不尼兹的观点，是指人们在策略相互依存情况下相互作用的一种状态，个人所取得的成绩取决于与别人策略的对比。博弈具备了局中人(players)、战略(strategies)、信息(information)、支付(pay off)、均衡(equilibrium)、行动(actions or moves)和结果(outcome)等要素，博弈论分析存在着一个极为重要的前提：博弈的参与者进行的是理性行为选择（行为主体均是利润或效用最大化的追求者），也即意味着存在多人选择的情况下，人们将依据对手的策略做出有利于自己的选择。由此，我们可以将政策博弈界定为：参与政策博弈的局中人在宪法、法律、行政机关决定、习惯与传统等框架或规则范围内，利用他们所掌握的信息，在充分比较各种可能情况下自身支付大小后，采取相对应对的行动以获得满足效用最大化结果的行为选择过程。政策博弈用于指导作为政府治理基础的公共政策制定，主要探讨政府作为局中人的行为选择，政府具有事实上的强势地位，它是一种比较特殊的政治博弈。
“能攻心，则反侧自消，从古知兵非好战；不审势，即宽严皆误，后来治蜀要深思。”这是悬于成都市武侯祠的一幅清人赵潘所写的对联，时至今日仍为不少行政官员所称道。细细考究，先贤诸葛亮担当蜀汉丞相时期的治理之道就已经包含了博弈论的思想，的确值得回味。
根据正史记载，诸葛亮在蜀地治国，特别强调采取严刑峻法的治理措施。关于治蜀的这一原则，诸葛亮曾在与谋士法正的对话中进行了解释。法正认为按照刘邦进入秦地后与百姓约法三章，得到百姓真心拥护的历史经验来看，蜀汉的治国之道也应当是以安抚臣民的放宽刑、法限制治理措施为上策。诸葛亮则比较了汉初与治蜀的不同情势，指出：刘邦之所以要大敕天下，是因为造成当时全国分崩离析格局的根源正在于秦朝统治者实行的政策法令过于严厉、苛刻，以致民不聊生，唯有减轻这种重负才是统治得以稳定下来的合理选择；而当下治蜀的背景则是长期以来过度宽松、恩宠政策形成的纲纪废弛，秩序紊乱的局面，在这种状况之下，要求得有效的治理，当然应该严明法纪。法治是治理的基础，只有法律的威严体现出来，德治才能更好的施行，这一点，很清晰的表明了治理蜀国的主要原则。
诸葛亮认为：治国的方针要因时因势而定，尤其要注意制定的政策必须能够更好地应对政策承受方的民众的可能作为。刘邦约法三章、大赦天下，诸葛严明法纪、荣恩并济都是适时应势所需而做出的正确选择，在理论上、也在事实上，求得了有效的治理。博弈论思想的核心是形成对策，即行动者要根据其他博弈参与者的可能行动形成相应的行动判断。正是从这一层意义上，诸葛亮强调考虑政策承受方局中人可能作为的治蜀原则具有了博弈论分析的内涵。
我国于1994年开始实行的分税制同样体现了博弈论的思想。这一税收管理体制是以分税、分权、分机构为核心内容的，它主要包括：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
这一政策出台的背景是，中央宏观调控能力削弱，国家财政收入占GDP的比重逐年下降，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降。中央政府为了从制度上解决中央与地方的财政关系，针对地方政府在财政包干体制下形成“诸侯经济”，实行分税制，以期提高中央的经济宏观调控能力，改变“强地方、弱中央”的格局。
二、公共政策制定中的纳什均衡
公共政策制定的博弈论分析即政策博弈分析比较复杂，不仅有纯战略的完全与不完全信息博弈，而且更多存在混合战略博弈。
1、战略博弈（标准形式博弈）纳什均衡
根据加拿大汉密尔顿麦克马斯特大学教授马丁J·奥斯本(Martin J·Osborne)和以色列特拉维夫大学以及普林斯顿大学教授阿内尔·鲁宾斯坦(ArielRubinstein)提供的博弈论思想，如果定义一个战略博弈包括：(1)有限集合N(参与人集合)；(2)对每个参与人i∈N有一非空集Ai（对参与人I有效的行动集合）；(3)对每个参与人i∈N，一个建立在集合A=Xj∈NAj上的偏好关系≥I（参与人I的偏好关系），记为＜N,(ai),（≥i）＞，那么它的纳什均衡(a Nashequilibrium of a strategic game)是一个行动组合
的性质是：对每个参与人i∈N，我们有：
，对所有ai∈Ai。
运用于公共政策的制定，即是指如果在选择确定可行的公共政策中存在纳什均衡，那么它必当是这样一个行动组合：参与政策战略博弈的任何局中人（包括自然人、法人，尤其是政府及其组织机构），如果除他之外的其他局中人选择了这一行动组合（我们称之为均衡行动组合）的行动，他选取其他任何行动组合的行动所获得的结果都将劣于他选择这一行动组合的行动所获得的结果。也就是说，采用博弈论分析选择确定的公共政策是考虑了政策承受方局中人（主要是公众）可能作为的最优效用方案。
2、不完全信息战略博弈（贝叶斯博弈）的纳什均衡
仍然依据奥斯本与鲁宾斯坦两位教授提供的博弈论思想，一个贝叶斯博弈包括：(1)有限集合N（参与人集合）；(2)有限集合Ω（状态集合）；(3)对每一参与人i∈N有集合Ai（对参与人i有效的行动集合）；(4)对每一参与人i∈N有有限集合Ti（可能被参与人i所观察到的信号集合）和一个函数
运用于公共政策的制定，首先是不完全信息战略博弈（贝叶斯博弈）的存在问题。事实上，在对备选准公共政策进行博弈论分析时经常会遇到这种情形，即作为局中人的政府及其组织机构无法确知政策承受方局中人特征（同时政策承受方局中人对政策制定方局中人即政府及其组织机构的特征也可能是无法确知的），政府及其组织机构在它选择一项公共政策之时并不知道政策承受方局中人的确切可能作为，只知道存在一个自然状态类型空间。在这样的前提下，政府及其组织机构将在给定它所收到的信息及它所持的从信息推断的有关状态及政策承受方局中人行动的信念条件下选择有效的最优行动。
在不完全信息条件下，政策博弈中的政府及其组织机构显然是同时关心行动组合与自然状态的。但是，问题在于即使它知道在任何一个自然状态下政策承受方局中人所采取的行动，在给定它所采取的行动条件下，由于关于自然状态下政策承受方局中人所采取的行动，在给定它所采取的行动条件下，由于关于自然状态的信息不完全，它也可能难以确定将要实现的政策后果。于是，典型的政府及其组织机构（定义为追求尽可能最大效用政策实施效果的政策制定人）将充分利用所掌握的信息选择相对最优行动。这也正是挖掘有关潜在政策承受方局中人各种消息，并将这些具有不确定性的消息经过处理转变成为对政策制定有用信息的调查中介机构、统计咨询部门等的重要职能所在。
3、混合战略纳什均衡
运用于公共政策的制定，即是指政府及其组织机构在选择确定公共政策之时存在概率分布选择的可能。也就是说政策的制定将考虑政府及其组织机构自身的支付与政策承受方局中人的支付，选择的政策将从属于这样一种概率组合——无论对政策制定方的政府及其组织机构还是政策承受方局中人而言，此种概率组合中的相应概率选择在其他政策博弈局中人（对政府及其组织机构而言是政策承受方局中人，对政策承受方局中人而言是政府及其组织机构）确定选择这一概率组合条件下，相较于其他概率选择而言都是严格占优的。需要指出的是，与经济学一样，公共政策制定中混合战略博弈不仅有完全信息条件下的，而且存在不完全信息条件下的情形。
三、公共政策制定纳什均衡示例
现实的公共政策制定中，许多情形都可以通过求解政策博弈纳什均衡优化选择适当的、切实可行的政策方案。这里举出的例子只讨论备择方案的量化比较评估，假定各种可能备择方案已经确定，各种可能备择方案的实施效果也已预期，即政策博弈中局中人的战略与支付已知。
1、基本农田水利设施建设政策博弈
据水利部官方网站消息，去冬以来，河南省认真贯彻落实全国抗旱和农田水利基本建设电视电话会议精神，大力开展以节水灌溉、堤防建设、河道治理、水库除险加固等工程为重点的农田水利基本建设，取得显著成效。（4月16日《河南省农田水利基本建设突出重点注重实效》）政府在农田水利基本建设中扮演了重要的角色，重视在广大农村组织实施农田水利建设，这是促进农民脱贫致富奔小康的重要举措，对于全面落实党中央农村工作会议精神，促进农村经济发展和社会政治稳定意义重大。
一般而言，假定政府有一是否负责修建基本农田水利设施的政策抉择。现在考虑一个具体行政村的情形。如果存在如下假设：这是一个500户的村，平均每户拥有3亩农田，平均每亩农田收入500元，政府收取的农田收入税率为10%；水利设施建设可使每亩农田增产50%，其投入为3000元。那么政府考虑村民是否私人修建基本农田水利设施的博弈，对应任何个体村民而言，有这样的战略支付：（为计算简便，假定政府与私人之间，一方修建而另一方不修时，修建一方承担全部投入；两方都参与修建时，各承担50%投入）
私人
修
不修
修
(1)111000,525
(2)109500,2025
不修
(3)112500,-975
(4)75000,1350
支付来源是，(1)政府私人均修时：政府500×3×500(1+50%)×10%-3000×50%=111000元，私人3×500×(1+50%)×(1-10%)-3000×50%=525元；同理可得(2)、(3)、(4)的支付。在这一战略博弈中，纳什均衡应当是（修，不修）。因为对于私人来说，当政府决定修时，比较自身的支付，他会选择不修；当政府决定不修时，他显然也会选择不修。而对于政府而言，当私人决定修时，比较自身的支付，它会选择不修；当私人决定不修时，它显然只能选择修。
这种结论对其他类似公共基础设施建设的政策博弈同样适用，即政府应当负责修建公共基础设施。进一步的原因还在于，私人个体相互之间存在这样一种诱惑，即让他人提供公共设施，而自己在不会影响到提供公共设施者效用的情况下又能够廉价甚至免费享受其效用，这就是我们通常所说的“搭便车”现象。
但是，我们也必须考虑博弈要素变化了的情形。各地在2000年实行农村税费改革试点以后逐步取消了国家统一规定的劳动积累工和义务工，政府在农田水利基本建设中不再实行大包大揽。《河南省农田水利基本建设突出重点注重实效》一文介绍了河南长垣县、西峡县、内乡县等地积极探索建设投入新机制，明晰产权，发展民营水利的新经验，水利工程建设走出了一条由“官要民干”到“官引民干”的新路子。
这种变化反映在假设具体行政村的例子中就是，由于建设过程中坚持进行市场化运作，农村新建小型水利工程实行“谁投资，谁建设，谁管理，谁受益”的原则，参与农田水利基本建设博弈的私人（局中人）的支付与以前相较发生了变化，由于获得了小型水利工程的所有权使收益增加，他们会选择修以谋求收益的最大化，于是纳什均衡发生了变化，最终的选择也就成为（修，修）甚至是（不修，修）。这种政策选择的变化博弈分析对于审视新时期新形势，做出合理的农田水利基本建设政策具有相当积极的意义。
2、税率调整政策博弈
假定政府决定通过调整所得税税率增加政府税收。政府有提高税率与降低税率两种选择，税率变化幅度设为n%，纳税人的反应作为有稳定投入、增加投入、减少投入三种选择，稳定投入状态下应税收入设为a，投入变化幅度设为m%。于是博弈可用如下形式表示：
纳税人
增加投入 稳定投入
减少投入
提税a(1+m%)(1+n%), a(1+n%), a(1-m%)(1+n%),
-a(1+m%)(1+n%) -a(1+n%) -a(1-m%)(1+n%)
降税a(1+m%)(1-n%), a(1-n%),
a(1-m%)(1-n%),
-a(1+m%)(1-n%)-a(-n%)
-a(1-m%)(1-n%)
我们可以将这一税率调整政策博弈看作是一个不完全信息条件下的战略博弈。既使政府在确定选择提高税率（或降低税率）的条件下，它也无法确知纳税人选择对应作为后将要实现的政策效果。如果政府掌握的关于纳税人的信息是他们认为税率变化的幅度n%足够大，比较a(1+n%)、a(1-m%)(1+n%)、a(1+m%)(1-n%)的大小，那么这一博弈的纳什均衡应当是（降低税率，增加投入）。
一般的政府决策会认为，政府降低税率将使税收减少，而要使政府税收增加，毫无疑问应当提高税率。没有一个政府会乐观到认为提高税率可以刺激纳税人增加投入从而增加应税收入，但一般的政府普遍会认为稳定投入状态是可以预期的，这样在应税收入不变的情况下，政府税收通过提高税率得到了增加。事实上，当政府提高税率以后，对一般纳税人而言增加甚至稳定投入（企业的投资或居民个人的生产工作时间）的积极性与主动性会受到影响，他们会倾向于以减少投入“抵消”增加的税收负担：企业的投资可以用于产生效益的其他途径，居民个人的非工作时间也能产生效益。应税收入即税基的减少，将导致政府税收的减少。
政府降低税率的效果又会是怎样的呢？由于在稳定投入状态下，纳税人的税收负担减少，他们会倾向于以增加投入“赚取”原来稳定投入状态同量税收负担的收益，这会导致应税收入的增加，对于政府而言，应税收入即税基的增加，将带来政府税收的增加。这实际上也就是经济学上著名的“拉弗曲线”。
3、社会福利政策博弈
假定政府需要考虑失业者是否找工作的状态来制定是否采取救济的社会福利政策。设政府救济概率为θ，不救济概率为（1-θ），失业者找工作概率为r，不找工作概率为(1-r)，如果存在的博弈支付如下：
失业者
找工作 不找工作
救济3,2
-1,3
不救济
-1,1
0,0
求解这个博弈的纳什均衡。政府总的预期支付
所以混合战略的纳什均衡为U(50%,20%)。
这一纳什均衡说明，政策博弈的稳定状态将是：政府救济概率为50%，失业者找工作概率为20%。假如政府救济概率低于50%，失业者将会找工作，而当政府救济概率高于50%，失业者将不会找工作。同样，假如失业者找工作的概率高于20%，政府将采取救济措施；假如失业者找工作的概率低于20%，理性行动决定政府将不会采取救济，政府此时应当采取促使失业者积极找工作的措施。事实上，只要政府和失业者都采取理性行动，这一博弈将始终维持在U(50%,20%)的纳什均衡状态。
又如信息产业也存在政府制定管制政策以保证信息行业的社会效用最大化的博弈。2001年12月11日通过的《外商投资电信企业管理规定》对外商投资电信企业进行了较为明确的限制，这种规定当然考虑了在一定程度上保护民族电信企业，但更多的还应当是为了限制信息行业的过度竞争以保证社会效用。如果将政府管制的效果解释为只有少数几个大的企业存在于信息市场，其他绝大多数企业将因为严格的进入许可政策而没有积极性进入信息产业市场，这种博弈通常存在两个纳什均衡：（管制，不进入），（不管制，进入）。原因是：对准备进入信息行业者而言，当政府决定管制时，比较自身的支付，他会选择不进入；当政府决定不管制时，他就会选择进入。而对于政府而言，当准备进入者决定进入时，比较自身的支付，它会选择不管制；当准备进入者决定不进入，此时政府选择管制或是不管制的效果将是一样的。（一点说明：在这里，我们可以将政府是否采取管制政策的效果用信息产业在位企业对准备进入企业是否进入持反对或是认可的态度所造成的行为表示）。由于考虑到信息产业具有的规模经济的特性，事实证明某几个大企业专门化生产的社会成本比更多企业生产的社会成本要低。所产生的社会效用能够尽可能最大化，所以纳什均衡应当选取（管制，不进入）。
推而广之，政府治理过程中的一系列行政决策，在很大程度上都可以从博弈的立场来分析，遵循求解纳什均衡的思维，将为我们寻求合理化的政府治理提供一种客观、恰当的手段。
当然，需要强调的是，并非所有的政府治理都适用于博弈的情形，也并非所有的政府治理博弈都可以求解确定可行的纳什均衡，政府治理所受到的诸多环境因素（如时效）的限制也在一定程度上束缚了博弈的运用。而且，公共政策的制定考虑经济效益，更要考虑社会效益，最优经济效益并不意味着备择方案符合公共性的要求，而博弈分析对此是无能为力的。但是，通过以上公共政策制定中纳什均衡的分析，我们仍然可以认为，它不仅提供了决定公共政策选择的一种有效途径，而且还可以对政策实施的可能效果（主要是指可以量化的经济效果）进行预期，是—种行之有效的公共政策制定分析方法。站在对策论的高度，我们制定的公共政策将更为合理、务实。
收稿日期：2003-12-20