论财政宏观调控的单一措施与复合措施，本文主要内容关键词为：措施论文,宏观调控论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从计划经济时代起我国就形成了通过单边变动财政投资规模进行宏观调控的做法。自1998年以来启用的积极财政政策仍采用了以增加投资性支出为主的单边扩张性财政措施。该政策对保证GDP每年7-8%的增幅起到了主要作用，但也出现了我国经济增长过度依赖国债投资，扩张性财政政策难以淡出的问题。这在我国以往财政宏观调控中从未出现过，其原因是什么，我国的财政宏观调控是否应从单一措施向复合措施转化，这即是本文所要探讨的问题。
一、两类财政宏观调控措施的对比分析
社会总需求与总供给是宏观经济的两个侧面，政府宏观调控有时需要从需求方面着手，进行需求管理；有时需从供给方面着手，促进社会供给能力。变动支出与变动税收始终是政府实施财政宏观调控的两类措施。两者均可促进经济稳定增长，但作用机制与效应程度却不尽相同。从需求管理的角度讲，财政支出是社会总需求的重要组成部分，变动支出，尤其是购买支出可直接影响社会总需求；而变动税收则需通过影响纳税人（在税负可转嫁的情况下还应包括负税人）的税后可支配收入间接影响纳税人（负税人）的投资消费意愿，从而影响社会总需求。在这一过程中，减税后纳税人（负税人）不增加消费与投资，或者只增加其中一部分的可能性是存在的。根据凯恩斯的乘数理论，在等量增支或减税的情况下，虽然所产生的财政赤字数额一样，但是由于财政支出乘数1/(1-c)大于税收乘数c/(1-c)，从而使增支对社会总需求的拉动力度在短期内大于减税。然而这并不说明增支的乘数效应始终大于减税。从长期看，降低税率的乘数效应具有长期性特征。降低税率后企业与居民增加的可支配收入可视为自发性需求，当企业与居民将其所增加的收入用于投资与消费后，即可产生新的产出，形成所谓的引致需求，但同时新产出由于受降低税率的影响又可产生自发性需求……如此循环，只要降低税率的政策不变，减税的乘数效应就具有长期性。而增支的自发性需求只有一次，其乘数效应的大小除取决于自发性需求量，即增支规模外，主要由消费倾向所决定的引致需求量所决定。
由此可见，变动支出对总需求的影响直接，便于政府把握；而减税则需通过企业与居民对减税的反应来影响总需求。但是在企业与居民对减税敏感的情况下，减税对总需求的刺激具有长期效应。由于市场经济体制下，社会总需求的主体是企业和居民，由财政支出形成的政府部门的需求仅占小部分（发展中国家一般仅占20-25%），因此在通货紧缩时期需求管理政策的效果就取决于能否拉动企业与居民投资消费需求的持续增长。只要经济处于非严重萧条时期，企业与居民对利益诱导机制具有一定敏感度的情况下，政府宏观调控的着力点应选择能够刺激企业与居民主动增加投资消费需求的政策措施，降息与减税（包括政府转移支付）均属于此类政策措施。虽然，减税的扩张效应有所滞后，但却有利于刺激企业与居民的长期需求增长。
当导致经济衰退的原因产生或部分产生于供给方面时，单纯的需求管理就无助于问题的解决。此时财政宏观调控的目标就需考虑如何促进社会供给（生产）能力的增加。其具体政策措施既可以是增支，且陋过增加财政对人力资本、基础设施以及基础科研的投资为民间投资创造良好投资环境；也可以是减税，即通过减税来激励生产要素（资本与劳动）的供给，科技的发展以及产业结构的调整。应该说增支与减税均具有增强社会供给能力的功能，但是它们各自对资源配置的影响有所不同。增支（主要指购买支出）增加了产出中由政府支配的比例，强化了政府对经济的干预；并且提高了政府对公共品（包括准公共品）的提供比例；而减税（包括转移支出）则增加了产出中归企业与居民支配的比例，强化了市场对资源配置的功能，并且有肋于提高非政府部门提供私人品以及准公共品（例如可由市场提供的具有一定外部效益的基础设施）的能力。
二、我国现行宏观财政政策运行状况分析
长期以来我国一直是公有制占主导地位的发展中国家。在宏观财政政策措施取向上，一贯以变动财政支出（主要是具有相对弹性的投资性支出）为主。应该说这一措施在计划经济体制下和经济转轨初期均相当奏效。因为我国的经济增长主要是靠投资需求拉动的。同时，在公有制为主的计划经济体制下我国国民收入的分配一直奉行高积累低消费的政策，居民无闲置资金可用于投资，投资是政府的事。因而，以财政投资规模扩张与收缩为主的宏观财政政策就成为必然选择。
改革开放以来，随着国民收入分配格局的变化，我国资源配置的决策权逐步由集中向分散转化，投资领域出现了投资主体多元化，资金来源多渠道的局面。与此同时，财政投资占财政支出的比重和占全社会固定资产投资的比重出现了逐年下降的趋势。
我国预算内固定资产投资占全社会固定资产投资的比重从1981年的28.1%下降至实施积极财政政策前的2.8%，即使在目前实施扩张性财政政策的情况下，也仅占6%左右。这一现象说明依赖变动财政投资支出进行宏观调控的政策效果已大大减弱。我国从1997年出现通货紧缩问题以来，已连续四年采用了增加财政投资支出的扩张性财政政策，四年共发行了长期建设国债5100亿元，但是迄今仍未有效带动非政府部门的投资消费需求。据统计2001年社会投资增长15.8%，其中国有投资增长18.2%，但国有经济在GDP中仅占1/3，而占GDP2/3的非国有经济增长低于平均水平；2001年市场上供过于求的商品比例为83%，比实施扩张性财政政策的第一年1998年33.8%上升了近50个百分点。形成此种局面的原因有多方面，其中也包括近年来世界经济不景气对我国外贸出口的影响。但是人们更关注的是市场经济体制下依然以变动财政投资规模为主要宏观调控措施的政策取向是否适宜。回答这一问题需对现行以扩大财政投资规模为主的宏观财政措施进行实证分析。
反映单边增加投资支出措施效果的指标是财政投资乘数。我国近几年财政投资乘数效应并不理想，乘数至多为1，分析其原因主要有以下两方面。
1.居民整体边际消费倾向过低。根据凯恩斯的乘数理论，财政投资支出的理论乘数为1/(1-c)，c为居民边际消费倾向。因此影响乘数效应的基本因素是居民的边际消费倾向。根据中国社会科学院经济所宏观课题组的分析，我国自20世纪90年代以来，居民边际消费倾向呈下降趋势，1998年仅为0.35。形成此种状况的原因主要有三方面。一是居民收入水平随国民收入分配格局的变化不断上升。我国居民收入占CDP的比重由1978年的45.468%上升至2000年的56.02%，边际消费倾向下降符合收入水平上升后边际消费倾向递减的规律。二是在我国居民收入不断增长的同时，收入差距扩大过快。收入差距越大，社会整体的边际消费倾向就越低。三是随着经济改革的深入，市场经济所固有的不确定性或者说风险亦大幅上升，但是我国目前为老百姓抵御风险的制度保障尚不健全，于是老百姓普遍采用了多储蓄的方式来预防生活中可能出现的危机。
我国居民整体消费倾向过低导致财政投资乘数效应不佳的现象至少说明两方面问题：一是在我国目前的经济背景下，依靠扩大财政直接投资规模拉动经济增长的政策措施具有一定的局限性；二是要扩大财政投资的乘数效应，就需要同时采用拉动消费需求的多种政策措施，例如扩大对低收入群体的转移支出，健全社会保障体系缓解老百姓的后顾之忧，减轻老百姓在消费过程中的税费负担等。
2.税收增长过快，对财政投资乘数效应形成过大漏损。考虑税收因素后的财政投资乘数1/1-c(1-t)肯定会减弱。但是如果在实施增加投资支出的政策措施的同时，税收收入却大幅增长，且高于同期CDP的增幅，则必然，在相当程度上抵消了增支的乘数效应。我国自1998年实施积极财政政策以来，税收收入几乎每年以17-20%速度增长，大大高于同期GDP7-8%的增幅。
虽然各年税收的增长有多种原因，例如打击走私和海关加强征管、股市繁荣证券交易印花税增长（2000年）、费改税、调置新税种（利息税）、实施金税工程（加强征管）等，并非政府刻意提高税率实施紧缩性税收政策措施，但是由于我国现行税制是在1994年通胀率较高情况下出台的带有较强抑制投资消费需求意图的税制，该税制只要严格执行客观上就起到了部分抵消增支措施的效应。这一现象至少说明我国近几年在通过扩大财政投资规模拉动总需求的同时，在客观上却由于边际宏观税负（税收增长量占GDP增长量的比重）的增长，抑制了企业与居民的投资消费需求。1998年以来边际宏观税负都在25%以上，2001年该比重高达39.7%。
三、适应市场经济，我国财政宏观调控措施应从变动支出向变动税收转化
我国连续四年实施增加财政投资规模的措施未能有效带动非政府部门投资消费需求的现象，表明采用单一变动投资支出的措施，已不能适应经济体制改革深化后的我国市场经济。目前在我国，随着非公经济比例的大幅上升，国有企业预算约束的逐步硬化，以及个人消费的全面商品化（指医疗、住房、教育等消费方式的改革），微观经济主体对利益诱导机制的反应日益增强，降息、减税等通过利益诱导机制进行宏观调控的政策措施的实施已具有良好的微观基础。
虽然与增支相比，减税的扩张效应相对滞后，但却具有持久性，并同时具有促进微观经济主体供给能力增长的效应。因为税率的变动不仅仅是纳税人实际可支配收入的变化，更重要的是激励的变化。在市场经济中人们的行为会对经济激励的变化做出反应。此外，减税增加了由非政府部门支配的资源的比重，有助于减轻政府在直接投资中的低效率问题。一般而言，在市场经济中，纳税人用自己的钱投资私人品和可由市场提供或部分提供（如具有正外部性需政府补贴的基础设施与基础产业）的准公共品，要比政府用纳税人的钱投资此类物品更有效。总之，变动税收是市场经济中政府财政宏观调控的重要措施。那么，我国目前是否存在调整税收的必要性呢。
我国现行税制是1994年出台的。当时我国的微观经济主体中国有企业仍占较大比重，并且仍处于预算约束软化状态，个人消费也未全面商品化，从而我国宏观经济运行的常态仍处于总需求大于总供给的状态。因此当时出台的财政税收政策均以如何抑制微观经济主体的投资消费过度增长为目标，从而制定了较高的流转税负。但当时的税收征管手段较为落后，税收的实际征收率较低，微观经济主体的实际税负远低于名义税负。此外，1994年的税制改革仍保留了内外资企业两套所得税制的做法。由此可见，在目前税收征管效率提高的情况下，我国微观经济主体在流转税方面税负过重。在所得税方面内资企业处于竞争劣势。如果将我国微观经济主体所承担的税费进行国际比较，就会发现，我国微观经济主体不仅承担着名目繁多的费，而且税负也过重，尤其是企业。企业税负过重必然导致企业投资回报率过低、投资积极性受挫；同时也是企业偷逃税现象严重的一个重要原因。其次，我国目前农业的劳动生产率仍十分低下，但是我国农民的税费负担却非常沉重。再次，我国居民人均收入水平低于发达国家，但是我国的汽车、住房等大项耐用消费品的价格水平却不低，其中税费繁重是一个重要原因。
上述情况表明，现行税制状况若不调整，至少在两方面对我国经济长期发展形成负面影响。一是随着我国微观经济主体预算约束的硬化，市场经济下所特有的有效需求不足将成为我国宏观经济运行的常态，而我国目前以抑制微观经济主体有效需求为特征的税制是与刺激微观经济主体有效需求持续增长的宏观政策目标相悖的。二是加入WTO后，现行税制削弱了我国生产性微观经济主体应对更为激烈的国际竞争的能力。
四、实施结构性减税措施采用适应市场经济的复合财政宏观调控措施
所谓复合财政宏观调控措施是指财政宏观调控不仅通过变动购买支出（主要是投资支出），而且通过调整转移支出和税收等利益诱导性措施来实施。
1.调整财政投资支出。市场经济下，政府的投资范围是有限的，社会资源中可用于政府投资的比例也是有限的。如果为了实现宏观调控目标政府直接投资过度，一方面会产生巨额财政赤字，另一方面会导致公共品（包括准公共品）供给过度，公共品与私人品配置比例失调，通常表现为基础设施的重复建设和闲置。这种现象对于处于经济发展阶段的我国是难以承受的。因为我国在存在有效需求不足的同时，还存在大量潜在需求因政府财力安排不妥等原因而无法得到满足。长期以来，我国财政支出中吃饭与建设的关系一直是一个难以协调的问题。市场经济中的公共财政理论为协调此问题制定了较为合理的游戏规则。即在市场经济中，财政的直接投资应是外部效益极大、具较强公共品性质、非政府部门不愿投资而社会发展又不可缺的项目。例如农田水利、防洪设施、环保项目等。对于有一定直接利益的项目，政府应尽可能采用财政补贴和财政投融资方式，以少量资金诱导民间资本投入。
2.实施结构性减税措施。根据前述分析以及“低税率、少减免、严征管”的最优税制准则，我国的结构性减税措施应遵循的原则是：改抑制投资消费为鼓励投资消费，改高税率、多减免为低税率、少减免，并实施国民待遇，以便增强我国生产者在加入WTO后的国际竞争能力。为此，近期结构性减税措施主要体现在三方面。一是逐步将生产型增值税过渡为消费型增值税，激励企业进行固定资产投资，提高企业装备中的技术含量。二是适当降低内资企业所得税税率，同时减少各种税收优惠，进而实现内外资企业所得税并轨。三是把减税纳入农村税费改革，对贫困地区不仅应清费而且要减免税收，政府应为增强我国农民应对国外农产品冲击的能力创造条件。
尽管在短期内减税的积极效应相对滞后，但是随着时间的推移，减税对微观经济主体的激励效应（无论是刺激需求还是促进供给能力）会逐渐显现并增强，从而带动经济逐步繁荣。
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