高度重视和防范地方财政风险，本文主要内容关键词为：高度重视论文,地方财政论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
积极防范和化解财政风险已经成为各级政府财政的一项战略任务。从河南省焦作市近几年地方财政运行和预算执行情况看，财政经济中的一些深层次矛盾和问题比较突出，财政风险因素在不断积累，如不主动加以解决，很有可能出现地方财政风险，必须引起各级政府的高度重视，掌握主动，采取有效措施，做到防患未然，促进国民经济持续、快速、健康发展。
一、形成财政风险的因素分析
由于在政府理财指导思想上风险意识淡薄，在财政工作中缺乏预警防范措施，近年来逐渐显现并形成了直接和间接的财政风险。主要表现的原因是：
（一）政策优惠过宽。一些地方政府为了保持经济增长的势头，在鼓励招商引资、扶持支柱产业、龙头企业和个体私营企业发展的时候，过分夸大税收优惠的作用，片面强调“放水养鱼”、“筑巢引凤”的重要，对GDP税收贡献率重视不够，制定了许多减税让利的优惠政策，不利于不同市场主体之间开展公平竞争，使财政收入总量的增长受到很大影响。加上农业税收需要保持税负稳定，其它非税收入又难以形成财力，从而使地方财政收入具有总量和结构双重风险。1998年，焦作市地方财政收入占GDP的比重仅为5%左右，税收收入占财政收入的比重仅为49%，明显低于全国和全省的平均水平。
（二）政府债务过度。在改革开放和现代化建设进程中，政府举债促进经济发展和社会进步非常重要。但问题是举债要适度，必须通盘考虑项目效益、偿还能力和地方财政的承受能力。由于过去政府债务没有归口管理，责、权、利和借、用、还不统一，特别是地方没有一个部门能统揽政府举债，许多债务一开始就没有落实还款责任，财政部门无法量化债务总额，也没有将有关债务的偿还纳入年度预算，只有到了还本付息时才被迫介入，通过财政预算扣款的办法被动偿债，给财政预算平衡造成很大困难。此外，近年来地方金融机构、财务（投资）公司、农村合作基金会、乡镇企业发展公司、供销社股金会等名目繁多的投融资组织十分活跃，非法融资、高息揽储、违规拆借等问题相当严重，许多政府性借款和地方银行以及非银行金融机构不良资产损失都将转化为地方财政新的债务，由此带来的财政风险难以量化。
（三）财政包袱过重。近年来，地方财政经常性支出项目越来越呈刚性，工资性支出的增长、三条保障线的建立、优抚救济标准的提高和筹措粮食风险基金以及消化粮食财务挂账等政策性增支压力越来越大，财政入不敷出的矛盾更加尖锐。由于地方财政除了“增收节支”外，没有弥补赤字的有效措施，只好采取各种办法进行“技术处理”，千方百计控制赤字数额，实现收支平衡的目标。这种看似收支平衡，实为隐性赤字的财政状况，在一些县（市）区特别是乡镇尤为突出。实际上，这些应支未支或已支未报的支出数额长期积累，有的体现为单位、部门的垫支，有的体现为财政欠拨支出的挂账，有的通过虚增财政收入转化为企业银行贷款，这些隐性赤字最终将挤占今后的财政正常支出，成为地方政府潜在的财政压力和连带风险。
（四）“拼盘”项目过多。我国分税分级财政体制建立后，中央和地方的分配关系得以规范，但完善的转移支付制度尚未确定，各级政府之间事权不清、职能交叉的矛盾还很突出，一些应由地方财政承担的支出中央财政仍在补助，一些属于中央财政开支的项目却需地方财政安排经费，而最让地方财政为难的是一些上级财政补助项目的“拼盘”筹资形式，即上级有关部门安排补助数额后，地方财政必须相应落实配套资金，项目单位再自筹（或银行贷款）一部分。但往往是在财政年度预算确定后才落实的“拼盘”项目，配套资金数额较大，是预备财力难以承受的。只好采取变通办法，或挤占正常的支出预算，或暂时借用预算外资金，有的甚至搞“假配套，真钓鱼”，最后被动挨打的还是财政部门。
（五）违规担保过滥。1995年颁布的《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保。但在实际工作中，许多外国政府贷款和国内经济组织签订合同时都对财政担保充满信任，特别是地方政府要求财政违规担保的事例屡见不鲜。由于用款单位在市场调查、论证分析、确定项目、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面都游离于财政监控之外，一旦被担保方不能如约履行还款义务，债权人就通过法律程序冻结担保方财政账户或要求财政部门划拨资金偿债，使财政部门非常被动。虽然有的项目财政也让其主管部门以今后的财政性拨款进行反担保，即使能扣回一部分资金，但也只是杯水车薪，大量的违规担保风险都转嫁在地方财政头上。
二、防范化解财政风险的措施和建议
财政在促进改革、发展和稳定中发挥着重要的作用。搞好财政工作，促进经济发展和社会稳定，就是最大的政治。我们必须从全局角度、战略高度和讲政治的要求出发，认真研究和解决当前地方财政经济运行中存在的问题，特别是要高度重视和防范化解财政风险，采取切实有效的措施，进一步夯实财政基础，建立稳固、平衡的地方财政。
（一）提高风险意识，建立预警机制。各级政府和财政部门特别是各级领导同志，必须充分认识财政风险的危害性和防范化解财政风险的重要性，务必保持清醒的头脑，增强敏锐性，提高鉴别力，树立风险意识和忧患意识，将邓小平经济理论和党的十五大提出的“建立稳固、平衡的国家财政”作为财政工作的基本指导思想，贯穿到地方财政每一个工作程序、每一笔资金支出和每一项政策的制定中去，针对本地实际，加紧研究制定和组织实施防范化解财政风险的有效措施，坚决消除风险隐患。同时，要建立防范财政风险的预警机制，组织有关专家成立财政经济运行情况监控小组，专门负责财政经济形势的分析、主要政策的执行情况和效果评价以及财政经济运行中主要矛盾和问题的对策分析、财政风险预测和相关因素分析等。科学合理地确定监控指标体系和分析方法，对财政经济运行全过程进行预警监控，提前预测和及时发现问题，主动采取有效措施加以解决。要建立财政后备基金，增强抗风险能力。
（二）规范政府行为，加强债务管理。一是按照责权利和借用还相统一的原则，成立政府财政债务归口管理的专门机构，对政府债务进行总量控制。二是科学测算和制定地方政府债务规模和中长期规划及年度计划。举债规模要与可用财力增量和财政承受能力相适应，防止将来还贷时对财政造成冲击。三是严格执行政府担保外债的管理。对市场竞争性项目要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，按照法律程序办事，财政不予担保；对技术性和公益性项目，需要财政担保的，一定要从实际财力和承受能力出发，实事求是提出意见，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。同时，对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度。四是强化还款意识，落实偿债资金。全面调查摸清政府债务项目和还款金额，摸清底数，分清责任，落实还款计划，根据不同情况采取单位还款、预算清偿、预算扣款和加收滞纳金等办法，回收偿债资金。五是建立政府外债偿债准备金，并纳入财政预算管理，使政府债务管理走上规范化、法制化的轨道。
（三）加快经济发展，壮大财政实力。解决财政困难和化解财政风险的根本出路是发展经济，壮大财源。当前，财政部门支持经济发展主要是落实积极财政政策，认真做好特种国债转贷项目的管理工作；发挥财政资金的引导作用，扩大社会投资需求，地方财政可以适度运用贴息政策，减轻企业利息负担，对产品有销路、发展前景好、经济效益高的各类企业，实行技改贷款财政贴息政策等，引导银行贷款和社会投资，推动经济发展。地方财政还可以设立结构调整、产业升级和高新技术产业发展基金、中小企业和个体私营经济发展专项资金，通过贴息、参股、担保等形式，使有限的财政资金发挥“乘数效应”，引导社会资金扩大投资需求。要完善社会保障制度，提高“三条保障线”的支付水平，扩大有效消费需求。要在经济发展的基础上，建立财政收入稳定增长机制，按照财政收入的增长与经济增长相适应和逐步提高财政收入比重的要求，重点考虑各种税种与产业结构的关联度，在夯实GDP的前提下，真正把GDP 对财政收入和税收收入的贡献率作为衡量经济增长质量和效益的重要指标进行考核，优化收入结构，增强财政实力。
（四）深化财税改革，理顺分配关系。一是改革和完善地方税体系。建立以房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种为主的新的财产税体系和把营业税改为地方税独立税种的新的营业税体系，形成以财产税和营业税为主体税种、其他辅助税种为配合的地方税税制体系。同时，统一税政，适度扩大地方政府税收管理权限，增强地方税组织收入的能力。二是完善分税制财政体制改革。要完善市对县（市）区、县（市）区对乡镇（办事处）的财政管理体制，理顺各级政府之间的财政分配关系。要改变中央税收返还层层集中的做法，减少集中数量，让基层政府财政从“两税”返还中得到实惠。扩大转移支付的覆盖面，对于经济困难、收不保支的县、乡给予必要的支持，确保基层政权稳定和人民安居乐业。三是要按照中央费改税的要求，整顿分配秩序，统一收费管理，增强财政调控能力。
（五）加强财政管理，提高运行质量。在收入管理上，主要是完善地方税体系，优化财政收入结构，以法治税，从严征管，严禁在国家统一法规政策之外，乱开减免税的口子，坚决堵塞各种收入漏洞，确保完成和超额完成全年的财政收入任务，为地方政府宏观调控提供必需的资金支持。在支出管理上，重点是贯彻落实好积极财政政策，保证重点支出需要。要按照“调整结构，确保重点，压缩一般，加强管理”的方针，重点保障积极财政政策实施，保障粮食风险基金、社会保障和科学教育支出。在保证重点支出的同时，加快财政支出管理改革步伐，全面推行规范化的“零基预算”，硬化预算约束，加强源头控管。实行预算内外统管，建立综合财政预算。积极稳妥推行会计委派制，提高会计工作质量。实行政府采购制度，规范财政支出管理，提高资金使用效益。加强财政监督管理，坚决制止各种铺张浪费行为。
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