家庭农场：国际经验与启示——以法国、日本发展家庭农场为例，本文主要内容关键词为：农场论文,家庭论文,法国论文,日本论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号]1005-8273(2013)10-0036-06
党的十七届三中全会决议在论述农业适度规模经营时明确提出：“有条件的地方可以发展大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。[1]2013年的中央一号文件也明确指出，要“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。[2]随着城镇化的发展，在人多地少的情况下，家庭农场能否成为中国扩大农地经营规模的一种现实选择，土地私有化是不是发展家庭农场的必要条件，如何实施优惠配套政策促进家庭农场的发展等一系列问题，越来越被中国理论界和实践界广泛关注。本文拟选取两个曾以小农经济著称的国家为例进行剖析：一是成功地改造了小农经济，发展了中等规模的家庭农场的法国；二是尚未摆脱小农经济的日本。拟在通过比较两国的发展家庭农场的经验和教训，集中分析资源禀赋、农地产权、政府干预与家庭农场的关系，试图为我国家庭农场的发展提供经验依据。
一、以家庭为主体实现农业规模经营是普遍趋势
法国素有“欧洲的中国”之称，日本与中国一衣带水，两国都曾以小农经济著称。法国的小农经济始于1789年爆发的法国大革命，此后由于人口的不断增长，土地日益分成细碎的小块。直至1955年，法国的农用土地具有明显的“两小”特点：一是农户土地面积小，在总共228.57万个农场中，农用土地面积在10公顷以下的127.72万个，占农场总数的55.9%；二是地块小，总面积3400万公顷的农用土地分割成7600万地块，平均每块地仅0.45公顷。[3]日本则在1947年的农地改革中，以极为低廉的价格把经营地主及寄生地主的土地转卖给佃农，建立起以农户小规模家庭经营为主的土地制度。据统计，1950年日本共有农户593.1万户，户均耕地0.877町，(1町约合0.9917公顷)，其中1町以内的农户占75%，2町以上的农户只占3.5%。[4(p.4)
小农经济在建立初期实现了“耕者有其田”，调动了农民的生产积极性，促进了农业的进步，但这只是暂时的、短期的。随着历史的发展，这种分散经营日益成为生产力进一步发展的障碍。在法国，受小农经济困扰，农业在一个半世纪里徘徊不前，统计显示，1852-1866年，法国谷物产量仅增长了12%，而同期的德国谷物产量却增长了77%。[5]直至1950年代，法国一直是资本主义大国中农业最落后的国家，谷物、肉类和多种农业原料都不能自给。落后的小农经济无法提供工业发展提供所需要的原料、市场和劳动力，制约了法国的工业化。在日本，随着1960年代的经济高速增长，工业化、城市化的快速推进，城乡收入差距扩大，离农人口剧增，农民兼业化、农业劳动高龄化、农地抛荒现象严重。在现实面前，法、日两国都放弃了平均地权的政策，转而开始鼓励扩大土地经营规模。
第二次世界大战后，法国设立权威而专门的政府机构，以庞大的政府财政专项预算和信贷计划为后盾，出台了包括农地政策、人口政策、信贷政策、价格政策等一系列完整、协调和有效的政策体系，直接介入地产市场，组织劳动力转移和耕地流转与经营集中，有效地支持了中等规模农场的发展。据统计，1955-1975年间，法国20公顷以下的小农场共减少了100.71万个，即减少了55.5%，农场平均规模由1955年的14公顷扩大到1975年的21.3公顷。1960-1976年间，法国共有260万公顷土地从20公顷以下的小农场转入20公顷以上的大中型农场。[6](p.164)土地的集中有力地促进了法国农业迅速发展。如以1952-1956年农业生产指数为100，1974年达181，成为资本主义国家中农业增长速度最快的国家。谷物总产量，1950年1362万吨，1977年3 904万吨，增加近2倍。[7]法国不仅改变了农产品不能自给的局面，而且跃升为欧盟第一大农业生产国，世界第二大农业和食品出口国、世界食品加工产品第一大出口国。
1960年代以来，日本政府也一直致力于耕地的流转和农户经营规模的扩大。1958年的《经济白皮书》提出小农经营已不适应现代化发展的需要；1961年颁布了《农业基本法》，主要内容是扩大农业生产单位的规模，把小规模家庭农场转变为能够提供与非农户收入相匹敌的农业收入的适存农场(Viable Units)；1962年新修改的《土地法》废除了农户拥有耕地面积的限制；1970年对《土地法》进行了修改，废除了对农业租佃的限制，鼓励出租和承租土地，发展核心农场以及协作经营、委托经营等多种方式的耕地使用权流转，以扩大农户经营规模。2005年，农林水产省改变了水稻生产的补贴重点，其规模标准是：北海道为10公顷，其他都府县为4公顷，集团经营者为20公顷。以上法律和政策的实施产生了一定的效果：从1963年到2000年的37年间，日本农户总数由575万户减少到312万户，农业就业者人数由76.6%下降到2.2%。这一时期尽管人均耕地面积由0.0633公顷减少到0.0374公顷，下降了40%以上，但是其单位农业劳动力平均占有耕地却呈上升趋势，由0.2060公顷/人上升到1.0870公顷/人，接近1961年的5倍。[8]但由于地价飞涨、社会保障程度低，政策不配套等因素，小规模兼业农户占主导的格局并没有打破，农村人口高龄化、农业副业化、专业农业接班人短缺、耕地弃耕等问题突出，农业劳动生产率只相当于美国的1/8，欧洲的1/4，其生产成本和农产品价格是世界上最高的，目前，日本大米的价格是美国的4倍，小麦的价格是美国的6倍，[9]在国际市场上没有竞争力。
法、日两国发展家庭农场的历程表明：家庭是适合农业生产的经营主体，但家庭经营的规模，必须随着经济发展的水平和工业化、城市化的进程不断扩大。即便是人地矛盾突出的日本，也力求把农地经营规模扩大到能够有效吸纳现代生产要素的最低临界规模以上和能够实现与非农产业劳动所得相均衡的“最小必要规模”以上。那种主张我国应仿照二战后日本的农业发展模式，在小农经济的框架下实现农业现代化的观点，其实是一种误解。尽管日本在工业化初期实行的是小农户经营，但在1960年代以后一直在摆脱零细化经营，至今仍在致力于推进农业由零星所有、分散经营向零星所有、大经营的方向发展，尽管这个进程不是很快，但是其趋向是十分明显的。
以均田承包为主要特征的我国家庭联产承包责任制在20世纪70年代末到80年代中期释放出巨大的制度正能量，而时至今日其带来的分散小规模经营的弊端愈益明显。目前的中国农业同样面临当年摆在日本政府面前的两条发展道路的选择：“一条是把农业资源尽量集中到具有经营积极性和经营能力的少数农民手中，发展自立型专业农户；另一条是把农地继续留在仅仅为了保全财产的虚假农民的手中，放任农业的自然衰退。何去何从，将取决于日本政府今后的农业政策选择。但必须明确的是，今天的维持现状将不可避免地带来明天的农业衰退。”[10](p.310)
早在1990年，邓小平就明确指出我国农业要经过“两次飞跃”才能实现现代化的战略构想：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”[11](p.355)目前在中国部分地区，特别是沿海发达地区，发展适度规模经营的条件已逐渐具备。黄宗智的研究表明：“当今中国农业正处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁的交汇之中。面对这样的历史性契机，若能适当投资于农业和扶持农业，并通过法律规定和市场机制来促进土地使用权的流转，包括定期的转租和带有回赎权的出典，借以扩大适度规模农场比例，农业当前的隐性失业问题应该可以在近10年间得到改善，而农业的低收入问题也应该可以在今后25年间得到缓解。”[12]通过对2006-2030年间中国人口转变和快速工业化、城市化影响下的农业劳动人口的分析和预测，并结合耕地面积和播种面积的变化趋势，预测到2016年时，劳均播种面积已上升到10亩以上，这一耕作面积已能基本确保一个以种植业为主的农业劳动力处于充分就业状态，达到现代家庭农场所要求的基本限度的规模化条件。而在2030年，劳均播种面积将进一步上升到15亩左右，即使是在技术中性的条件下，这一播种面积也能确保其充分就业并获得相对高的农业收入。[13]家庭农场在坚持家庭承包责任制长期不变的基础上，保持了家庭联产承包经营的合理内核——土地的集体所有权和家庭经营，在保证农民公平地享有土地承包权的基础上，通过土地经营权的转让，扩大经营规模，有助于实现由小农分散经营向集约化、规模化、专业化经营的转型，有望成为实现农业“第二次飞跃”的主导形式。
二、土地私有化不是发展家庭农场的必要条件
自1985年以来，我国的家庭联产承包责任制出现了制度递减效应。有部分学者提出农地私有的建议，他们认为集体所有制因存在农业权利主体缺位、所有权和使用权分离、权利不确定等诸多缺点而导致农地经营效率低下，也不利于农地规模化经营，而界定清晰的、完整的私有产权是提高农地要素效率、实现规模化经营的必要条件。随着刘易斯转折点时期到来，农业生产条件和环境发生重大改变，对农地制度改革方向的讨论更加激烈。主张私有化改革的学者认为，变换当前集体所有为私人所有，通过明晰所有权可以解决农地规模经营问题。而反对者则大多认为农地私有化必将导致农地高度集中，出于避免贫富分化、社会动荡的考虑而强烈反对。
从理论上讲，农地私有后，土地的自由买卖、出租、抵押等会促进土地的流动和集中。然而日本的经验表明，土地私有化不仅不会有利于土地集中甚至会阻碍土地集中。日本在改革初期即直接放开农地所有权流转，1962年修改《农地法》，放宽农户占有农地上限，允许符合条件的农业法人购买农地进行农业生产；支持鼓励大农户购买小农户的土地。这些改革措施的实质是在保护自耕农土地私有制的基础上，通过允许土地的买卖来扩大农户经营规模，目标是在10年内建成100万个适存农场。但是这一政策实施的效果并不理想，到1970年，适存农场不但没有增加，反而从1960年的52.1万个下降为35.3万个，而且适存农场在农业总产量、耕地面积占用、农业劳动力和农业固定资本的比例方面也没有显著增长。[14]究其原因：一是小规模的土地私有制造成了农地的零碎、插花、不连片的占有格局，加之日本政府没有对土地进行合并、整治和重划，即使买地越多，拥有地块数量越多，并不能获得农地规模经营效益。二是土地的私有化以及耕地资源的稀缺，工业化、城市化对土地的刚性需求，造成地价飞涨。1960年到1973年，非农业用地的稻田价格上涨了13—14倍，非农业用高地田上涨了17倍；农用稻田上涨了10倍，农用高地田上涨了14倍。[15]地价飞涨，卖方倾向于惜售，买方买入农地农用也不划算。
在土地所有权集中受挫的情况下，日本政府把思路转到通过土地使用权和经营权的流动来提高农地的经营规模。1970年，日本对《农地法》作了第二次修改。其主要内容包括：放宽保障佃耕权的规定，放宽出租耕地的限额，取消农户或农业生产法人取得土地的最高限额，取消地租最高额的限制，设立标准地租额制，放宽成立农业生产法人的条件，取消农业生产法人租人土地的限制等。1980年，日本制定了《农用地利用增进法》，并对《农地法》作了第三次修改：农户出租或出卖土地不必经过当地农地委员会的许可；出租者可以收回出租地，而不必支付赔偿损失；对于租户，政府根据租期的长短不同，给予不同的租金补贴；实行奖励长期出租农地、大面积出租农地的政策。对于农地拥有者的农户，凡出租土地3—6年者，每公顷给予10万日元的财政补贴，凡出租土地在6年以上者，每公顷给予20万日元的补贴。如果出租的面积较大，根据不同的出租期限在各自的补贴金额标准上再适当向上浮动。以上法令与政策的实施效果较为明显，1980年租借地比1970年增加了30多倍，1986年又比1980年增加了50%，[16](P.228)2005年，农户户均耕地达到1.758公顷。
在法国，二战以后也采取了一系列鼓励农场主通过购买土地扩大经营规模的政策。比如对购地农场主实行减免税，发放低息或无息贷款等。购地逐渐成为农场主扩大经营规模的主要途径。这便造成了土地价格的提高。1963-1975年12年间，耕地价格提高了2.2倍，草地价格提高了1.5倍。土地价格的提高，加重了通过购买土地来扩大农场规模的农场主的经济负担，影响了生产投资。但由于政府的支持，租赁经营成为扩大农场规模的主要形式。1946年，法国出台法律规定：土地承租的低年限为9年，合同到期后可再续9年；政府对地租实行控制政策，地租上涨幅度较小。1903-1975年，耕地地租上涨了74%，地租占地价的比率由1963年的3.4%下降到1970年的2.2%和1975年的1.9%。[17](p.248)这些都加速了土地的出租，目前法国60%以上的农业用地是以租赁的方式经营的。
法、日两国的经验表明，地权一旦分散，再次集中相当艰难。所有权的转让对家庭农场的发展贡献并不大。使用权的流转是成本较低、震动较小的途径，也是两国扩大家庭农场规模的主要途径。这启示我们：首先，土地的私有化不是发展家庭农场的必要条件。认为我国只有实现土地私有化才可能发展家庭农场的观点，显然是错误的。土地集体所有制度不但是历史财富和现有的法律制度，还有可能成为中国顺利发展家庭农场的制度保障。中国应该坚持农地集体所有权制度，通过鼓励使用权流转来扩大农场规模。其次，我国强调农户承包权的稳定和农地经营权的流转与集中并不矛盾。日本的农地流转就是建立在土地所有权不变的基础上，而且正是制定了一些稳定土地所有权的政策，才解除了农户对土地使用权转让过程中失去所有权的担心，加快了农地的流转。目前我国发展家庭农场，一是要制定有利于保护农户承包权的政策，以解除农户土地使用权转让的后顾之忧；二是要在坚持土地集体所有权不变的基础上，赋予农民长期而有保障的土地使用权，实行土地集体所有权、农户承包权、经营者使用权分离，制定保护农地使用者权益的相关政策，使各权利主体在农地流转过程中获得稳定的预期收入，从而促进农地的流转。
三、协调、完整的规模干预政策是家庭农场发展的保障
农场经营规模的自然扩大是一个漫长的过程，要想加快这个进程，政府必须介入，通过法律、行政和经济手段促进土地的集中经营。法国政府采取强有力的政策干预，成功改造了小农经济，跃升为世界农业大国。1960年代初，日本开始推进适存农场的发展，但至今仍未摆脱农地细碎化经营的状况。这固然与两国的人地资源禀赋密切相关，但制度和政策是更为根本和关键的因素。
法国为提高农业资源利用率、农业生产效率和农产品国际竞争能力，不仅采取经济和法律手段促进耕地的流转和经营集中，而且采取组织方式和行政手段，直接参与耕地流转与经营集中过程，以扶持中型农场为中心，实施了完整、协调和有效的规模干预政策体系，大规模地改组小农和小农场的小规模经营方式，促进了农场结构改革。具体而言：首先，实施了主体性的土地政策，包括人口政策、收入政策、价格保护政策、信贷政策等。土地政策的宗旨在于刺激和推动土地流转和集中，其突出特征在于政府直接参与地产市场、干预土地流转，并用较高价格优先收购“没有生产能力农户”的土地，转让于有生产能力的农场。人口政策的宗旨在于促使老年农户脱离农场，并转让或出租农场给其继承人或其他农场主经营。收入政策(主要包括农产品价格补贴政策、农业社会保险政策和农村社会福利政策等)的宗旨在于提高农场主的收入水平，使其与城镇居民的收入水平相平衡，以培育稳定的农业自立人。信贷政策的宗旨在于帮助农场主购进土地和实现农场现代化，如法国政府从20世纪60年代开始，就停止对所谓“不生利的农户”(即小农户)发放优惠贷款，而从19世纪70年代开始，农场主扩大农场规模(包括购买土地、机械)所需的全部资金，都可向政府申请低息贷款，利息差额由国家财政补贴。其次，以政府直接行动的方式实施规模干预政策，即国家通过权威而专门的政府和非政府机构，以庞大的政府财政专项预算和信贷计划为后盾，进行干预。这主要包括两个方面：一是国家设立专门的政府或非政府机构，直接介入地产市场，参与土地流转，组织土地转移。例如，法国在1950年代就通过法兰西银行直接收购小农户的土地，转而出租或出卖给大农场主；1962年，法国成立由国家控制的非营利性机构“农村安置与土地整治公司”(全国约有30个)，该类公司有收购土地和农场的优先权，把分散的土地收买之后通过合并、整治、改良和规划，使土地达到“标准经营面积”后低价出售。整治公司每年约收购土地8万公顷，大体上相当于全法国土地出售总量的15%。到1978年底，整治公司累计收购土地已达110万公顷。二是通过政府、非政府机构为老年农户发放养老津贴，促使其放弃农场经营，使青年农民进入农场经营。法国从1960年代初设立脱离农业的终身补助金制度，到1970年代末，总共发放了57万份养老津贴，共转出980万公顷土地，相当于法国全部农用地总面积的1/3。[6](p.163)
尽管日本也推出了一些扩大农户经营规模的政策，耕地经营规模变动的进程异常滞缓，变动的幅度十分微小。对此，日本经济界、学术界虽有各种看法，但都一致认为根本上的原因是政府引导无力或政策失误所致。他们列举了以下几点事实：一是由于国家的水稻减耕奖励金与农地租金数额相近，因而阻碍了租借关系的扩大；二是由于战后农地改革中自耕农主义政策的影响，兼业农户担心，一旦将土地借出便难以收回；三是由于土地价格上涨，兼业农户并不把土地作为生产资料，而是作为一种财产来保持；四是政府以扶植核心农户为目的的各种补助事业活动，实际上扶植了包括各种兼业农户在内的全体农户，因此，并未收到使核心农户扩大经营规模的预期效果，等等。日本农林水产省曾就此问题通过全国农业委员会进行民意测验，结果表明，从全国来看，土地不能转移和流动的原因在于，认为无人租借农地的意见约占30.6%；认为没有人出租农地的意见约占27.4%；认为农地所有者对农地耕作权有不稳定、不安全感的约62.01%。对于“没有人肯出借农地”的原因，一半以上的人认为是由于其他产业无就业机会。对于“没有人借入农地”的原因，举出“没有耕种者承担”和“土地未进行修整、改良”的大约各占一半。[16](p.228)从中可以看出，同期推出的其他相关政策不协调、不配套，甚至与这一目标相矛盾，弱化了农地政策的效用，尤其是高额农产品价格补贴和平均受惠的财政信贷的逆向导向，非但没有促进兼业农户、小农户和老年农户与耕地经营的社会分离，反而导致了全面的兼业化经营，形成了平均化、兼业化和补贴化的小规模家庭经营格局。
法、日两国的经验启示中国，为促进家庭农场的发展，应该对城乡社会保障制度、劳动就业制度、财税制度、户籍制度等关联性和替代性制度进行同步设计和整体配套改革。当前的紧要工作是要清理一些不利于家庭农场发展的政策措施：一是改革户籍制度。我国目前的城乡二元化户籍管理制度，制约了农民市民化进程。2011年，我国的农民工总量达到2.53亿，约占农民人口的37.31%，其中有1亿农民工在城市已经有了比较固定的职业并在城市或城镇定居下来，但多数农民工在教育、医疗、社会保障等方面都无法享有与市民相同的待遇，导致他们无法彻底切断与土地的联系，宁愿土地抛荒，也不愿意流转出去。农民工市民化是发展家庭农场的前提条件，当前要落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，加强农民工职业培训、社会保障、权益保护，推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。二是完善社会保障制度。这首先就应加大对农村社会保障的财政投入力度，提高补助水平。针对流转出土地的农民设立专门的保险制度，提供更高水平的养老保险。对于自愿流转出土地的农民，根据年龄划分不同的养老保险水平，对于流转出土地且丧失劳动力的农民，要保障其基本生活水平。对于进城务工且工作稳定的农民工，鼓励他们放弃土地，置换成市民身份，在城市购房方面根据土地面积给予政策支持和补贴，纳入城镇社会保险体系。三是改革普惠式的农业补贴和信贷税收制度。2006年，我国开始实施对种地农民的综合直补，提高了农民种粮积极性，同时也带来了农民对土地的“眷恋”和“不愿意舍弃”，一些农户重新要回此前长年流转出去的土地。今后要转变补农建农的方向和补贴办法，从仅仅维持小生产方式的农业生产的稳定为重点转向促进农业适度规模经营的发育以实现农业结构的现代化，对农民的补贴可以以户籍为依据，其他补贴应以土地实际经营面积或对国家的粮食贡献为依据，按农户规模实行弹性补贴，对小于适度规模区间值的农户，由小到大实行累进补贴，而对大于适度规模区间值的农户实行不补贴政策。对一些经营效益好起示范带头作用的家庭农场给予财政项目的资金扶持，优先享受农业方面的良种补贴、农机补贴、种粮补贴等资金补贴。在金融信贷方面实行级差优惠的政策，根据转入土地的面积和经营效益分别给予低息、无息贷款；以适度规模的家庭农场的生产成本为基本依据确定农产品价格和其他相关的保护政策。
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