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在中国司法体制的改革中，加强和强化法律监督已经成为检察学界的共识。2008年9月，北京市人大常委会做出《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，这对于强化检察院的诉讼监督具有非常重要的意义。但从中国司法体制改革的现状看，法律监督在理论和实践中仍存在大量问题，其中最突出的就是法律监督的诉讼化倾向，①这是中国法律监督未能有效发挥作用的根本原因，应在司法体制改革特别是检察制度建设中予以充分关注。
一、法律监督的诉讼化及其原因
所谓法律监督诉讼化就是以诉讼监督或实际上的诉讼监督来替代法律监督。之所以会出现这种现象，有两个最直接的理由。一是长期以来我国检察机关的法律监督在主导倾向上并没有跳出诉讼监督的范围。二是法律监督的手段就是诉讼监督的手段，如批捕、公诉、抗诉等。从严格意义上说，这两个概括没有错。但不能由此就得出法律监督就是诉讼监督的结论。
从第一个理由来看，我国检察机关的法律监督没有跳出诉讼监督的范围，最直接的原因在于我国检察机关始终没有超越诉讼机关的界限。长期以来，中国检察制度被当作是公诉制度，在图书编目、学校的学科设置上，检察制度都属于诉讼法学，在这前提下，法律监督作为诉讼监督或在诉讼中进行的监督也就顺理成章。②但问题在于，从大陆法系控权型检察制度发展而来，经过苏联法律监督制度转换的中国法律监督制度早就不是单纯的诉讼制度，而是一种国家制度，是社会主义国家控制约束国家权力的政治安排。如果第一个理由确实有依据，这个依据的问题就在于我国检察学界包括法学界对法律监督的制度定位不准。正是这种定位上的错位，导致我国法律监督机关的法律监督威权几乎没有。事实上，我国法律监督机关的法律监督必须取决于被监督者的自觉。第二个理由与我国法律监督的手段欠缺有关。为什么法律监督要归结于诉讼监督？就在于现行的法律监督手段就是诉讼监督的手段，甚至如陈卫东教授所说就是西方检察机关普通的检察手段，如侦查、公诉、抗诉等。我国检察机关用来证明诉讼监督效能的一个重要指标就是抗诉的成功率。如从1991年到1999年全国检察机关在9年中共受理民事、行政案件283521件，立案审查109388件，提出抗诉34778件，法院再审审结16490件，改判、撤销原判发回重审和调解13566件。这些数据被认为是“检察机关通过开展民事行政诉讼检察监督，已经取得了实际的效果，发挥了诉讼法律监督的作用”的结果。③但为什么抗诉在英美法系属于诉讼制度的基本环节，到了中国就变成了法律监督了呢？这个问题就抗诉本身来争论“是”或者“不是”已没有意义。但这个问题确实对中国法律监督提出了一个尖锐的问题，作为中国的法律监督机关，有没有区别于传统检察手段的作为法律监督的手段？如果没有，或者说法律监督就是传统检察手段，法律监督归之于诉讼监督就具有合理性。
但是，严格意义上法律监督和检察机关行使检察权并不是一个概念。从逻辑内涵看，法律监督是预防性的，而检察权的行使是追究性的。《人民检察院组织法》第5条有五个条款，其中第1、2款用的是“行使检察权”，第3、4、5款规定的是法律“监督”。为什么前者用“行使检察权”，后者用法律“监督”？一是因为行使检察权的对象和法律监督的对象不同。前者涉及的是刑事案件，而后者涉及的是合法性问题。对于刑事案件，需要人民检察院行使追诉权。而所谓合法性监督，则主要是一种规范化的问题，如公安机关在侦查中有不合法的现象，人民检察院有权予以纠正。二是两者的对象的现实度不同。行使检察权的对象是结果型的或已经发生的刑事案件，行使检察权的目的在于依法追究犯罪行为，维护社会主义法治，保障公民的权利；而合法性监督的对象只是可能性，究竟是不是发生了违法现象或有没有不合法，并不一定。合法性监督的目的是防止、发现和纠正不合法现象。
与此相一致，法律监督的对象是违法行为而不是犯罪行为。④根据《人民检察院组织法》第5条的规定，人民检察院的法律监督涉及公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动及对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法。而只有当对象涉及犯罪时，才行使检察权。《人民检察院组织法》第5条第1款规定，人民检察院“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权”。这里，法律为什么对国家刑事司法机关的活动用“监督”，而对重大犯罪案件却用“行使检察权”？就因为两者对象的行为性质不同。行使检察权的对象是犯罪行为，而且是重大刑事案件。而法律监督的对象，只是保障其依法行政或依法审判。换言之，如果刑事司法机关的国家工作人员涉及重大刑事案件，则人民检察院也不适用“监督”，而是行使检察权。
不仅如此，将法律监督归结于诉讼监督，不仅缩小了法律监督的范围，也会带来一系列的不利后果。首先，将法律监督变成诉讼监督，使国家法律监督机关变成了诉讼监督机关，使一项国家政治制度变成了诉讼监督的制度，这不符合我国政体的安排。作为诉讼监督机关，检察机关完全没有必要作为与行政机关、审判机关并列的国家机关。而我国检察机关之所以作为法律监督机关，就是因为它担负着保障宪法和法律完整统一实施的职责。其次，仅仅从诉讼监督来概括和理解法律监督，使法律监督制度有可能变成诉讼制度，而这主要是西方，特别是英美法系检察制度的特点。
我国法律监督制度作为一项国家制度，不仅应当包括诉讼领域中的监督，而且也包括诉讼领域外的监督。“既通过诉讼形式进行监督，也通过非诉讼形式进行监督”。⑤由于长期受政治制度的影响，我国法律监督制度在诉讼以外的领域没有得到应有的发展，如果今天把法律监督制度进一步理解为诉讼监督，则这种诉讼以外法律监督的可能性将完全丧失，必然不利于我国法律监督制度的完善。此外，从我国法律监督制度的实践看，我们已经创造和正在创造着独特的法律监督机制及手段，如人民检察院的检察建议、纠正违法通知书机制等就有了很大的发展，而检察建议、纠正违法通知书机制完全可以在诉讼领域之外运用。近期法律监督的理论中也提出了诸如法律监督书、检察质询等建议，这些都为我国法律监督的进一步完善创造了条件。
二、从法律监督到诉讼监督解决了什么问题
法律监督的困难由来已久。一个最通常的责难是：如果说检察机关的发现、证明、举证即侦查活动是法律监督，那么为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、举证即侦查、追诉就不是法律监督呢？⑥同样的，如果公诉、抗诉是监督，那么西方国家检察机关同样有这些职能，为什么在人家那里公诉和抗诉就不是监督？难道就因为挂了法律监督机关的牌子，同样的职能就有不同的性质？对这些问题，中国检察学界迄今为止没有很好的回答，或者说作不出有说服力的回应。
那么，从法律监督退回到诉讼监督，是否就解决了上述问题？以公诉为例，世界各国检察机关都有公诉的职能，为什么在中国检察机关的刑事诉讼中，公诉就成了监督？难道就因为我国检察机关是诉讼监督机关？显然，诉讼监督说不能做出合理回答。因为诉讼监督历来是中国法律监督的内容，甚至是全部内容。看一下近年来的法律监督理论和实践，法律监督都围绕着诉讼，故法律监督也就是诉讼监督。正是在这意义上，法律监督机关长期被理解为诉讼机关，检察权也被理解为法律监督权，或倒过来，法律监督权就是检察权。可见，法律监督所没有解决的问题，根本就在于我们长期将法律监督理解为诉讼监督。不仅理解为诉讼监督，而且事实上的法律监督与传统的检察职能几乎相同，如果说有什么不同，就在于检察机关在中国是法律监督机关。
这是一个非常有趣的问题。用诉讼监督来替代法律监督，本来是要解决法律监督的问题，但不难发现，法律监督过去和现在存在的问题恰恰是诉讼监督本身造成的，是中国理论和实践部门在相当长的时间里，用诉讼监督来理解法律监督的结果。解决问题的手段恰恰是造成问题的原因。在这种情况下，我们还有什么理由让诉讼监督来解决法律监督的困难？换言之，要真正解决法律监督的困难，就必须超越诉讼监督，或者说，必须突破检察学界的诉讼本位传统。
在某种意义上，中国法律监督存在的问题都与这诉讼本体的传统检察理念有关。比如，中国法律监督，迄今没有真正意义上自己的手段。检察学界的同志围绕侦查、公诉、抗诉是不是法律监督曾有过长时间的争论。问题就在于正方和反方(姑且将肯定和否定的观点分别称为正方和反方)都是从诉讼监督的角度来理解法律监督。而从诉讼监督的角度来理解法律监督，就使得传统检察职能成为双方争论的焦点。正方天然地认为检察职能就是法律监督，甚至中国检察权就是法律监督权。反过来，反方则恰恰从检察职能来否定法律监督，认为两者都是检察职能。
由此产生一个问题，中国法律监督机关，除了现行检察职能以外，还有没有什么能够体现法律监督的手段或职能？或者，除诉讼监督以外，法律监督还有什么其他的途径或者领域？中国司法体制改革或检察制度建设，必须正视这个问题。所谓诉讼监督替代法律监督的关键，不是正视这个问题，恰恰是回避这个问题，甚至是取消这个问题。结果是：把法律监督归之于诉讼监督，用检察职能替代法律监督职能，用检察手段替代法律监督手段，⑦最后，法律监督势必名存实亡。
不仅如此，从法律监督走向诉讼监督，不是法律监督的利好，而是法律监督的利空。诉讼监督不仅没有为解决法律监督的困难提供任何帮助，反而可能使有利于法律监督的任何进步受到遏制。比如，为了进一步推进法律监督，就需要有更大层面和范围的思考。但这在诉讼监督看来是难以接受的。比如，法律监督要求对一切公权行使监督权，这本来是法律监督的应有之意(事实上，《人民检察院组织法》第5条第2款的职务侦查中就包含了对一切公权的监督)。但从诉讼监督看，这就是“一般监督”，而“一般监督”是不可能也不现实的。但为何对公权的监督就成了“一般监督”？而如果一定要说对公权的监督是“一般监督”，则这种监督不但合理而且必须，是出于法律监督机关保障宪法和法律完整和统一实施的需要。
在这问题上，必须强调，中国的法律监督制度不是传统的检察制度，中国的检察院也不仅仅是公诉机关。在历史上，最早的检察职能确实与诉讼有关。但产生于法国并经过德国检察制度转换的大陆法系检察制度与英美法系国家检察制度有着极大的区别。特别是，经过彼得大帝和叶卡捷林娜二世改造，又经过苏联转换的法律监督制度又与大陆法系国家检察制度有了重大区别。我国法律监督制度的思想来源于苏联。可以说，我国法律监督制度又在一定程度上对苏联的法律监督制度作了改造。经过转换和改造后的我国法律监督制度是一项国家制度，是国家政治制度的组成部分。
从功能上说，我国检察机关是权力机关专门的法律监督机关，担负着保障宪法和法律完整和统一实施的职责。在这前提下，仅仅从诉讼制度的角度来理解和建构中国检察权，显然不符合宪法的精神，而且必然会引出一系列误解。比较典型的是陈瑞华教授的观点：“让一个承担刑事追诉甚至刑事侦查职能的国家机构，去监督和保证国家法律的统一实施，并在其他国家机构违反法律时予以纠正，这的的确确带有一定的‘乌托邦’的意味，构成了一种制度上的神话。”⑧然而，陈瑞华教授忽略了，中国检察机关已经不再是传统的诉讼机关，而是保障宪法和法律统一完整实施的法律监督机关，中国“检察院的性质是国家的法律监督机关，而不是单纯的公诉机关”。⑨中国检察机关的法律监督，“既通过诉讼形式进行监督，也通过非诉讼形式进行监督”。⑩
有人说，法律监督不就是在宪法中有一个条款吗(《宪法》第129条)？言下之意，只要通过修改这个宪法条款，法律监督的问题也就可以得到解决了。(11)该观点完全忽略了法律监督机关在我国政体中的地位和性质。中国宪法中的法律监督确实是一个条款，但这个条款的依据是中国人民代表大会制的政治制度。从法理上说，中国国家权力是一种一权制的结构。一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会。其他国家机关由人民代表大会产生并向它负责。为了保障其他国家机关向人民代表大会负责，才产生法律监督机关。因此，法律监督不仅来源于《宪法》第129条，更是我国社会主义政治制度保障人民权利，约束国家权力的需要。
三、以法律监督为核心建构中国检察制度
在一定的意义上，现今中国法律监督的一切问题都根源于诉讼监督。虽然中国宪法对中国检察机关的规定是法律监督，但中国的检察理论界和检察实务界长期形成的思维定式已经严重影响了中国法律监督制度的现状。概括起来，主要有以下几种情况。
从立法层面看，法律监督的诉讼化倾向明显。首先，虽然《人民检察院组织法》第1条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，但该法第5条涉及人民检察院职能的时候，基本上围绕着诉讼，或实际上概括的是诉讼监督职能，如第3、4、5款明确提到的监督都是诉讼监督。此外该法第13条第2款规定的，人民检察院发现公安机关的侦查活动有违法情况时，应当通知公安机关予以纠正，第19条规定的人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况时，应当通知执行机关予以纠正，及人民检察院发现监狱、看守所、劳动改造机关的活动有违法情况时，应当通知主管机关予以纠正等，都是一种诉讼监督，而对于诉讼以外的监督该法都没有涉及。其次，即使从诉讼监督看，人民检察院的监督如何实现并未明确规定，甚至连起码的规定都没有。如该法第15条规定人民检察院提起公诉的案件，由检察长或者检察员以国家公诉人的身份出席法庭，支持公诉，并且监督审判活动是否合法。该法第18条第2款规定，按照审判监督程序审理的案件，人民检察院必须派员出席法庭。但人民检察院的法律监督仅有“监督审判活动是否合法”、“派人出席法庭”等抽象的规定是不够的，如果没有实质性的程序或手段等的规定，法律监督就难以实现，这是审判监督中法律监督的权威长期得不到确立的根本原因。最后，在监督和制约的问题上没有明确区分，导致法律规定中存在“互相监督”的现象。如该法第16条规定：“人民检察院起诉的案件，人民法院认为主要犯罪事实不清、证据不足，或者有违法情况时，可以退回人民检察院补充侦查，或者通知人民检察院予以纠正。”这就形成检察院监督审判，法院也可以监督检察院的局面，这显然不符合法律监督的内在法理。(12)
检察院组织法的立法规定必然影响甚至决定法律监督的实践。正是这个原因，一方面，中国法律监督始终没有超越诉讼领域，也难以超越诉讼监督。检察机关的法律监督必须有法律的依据。以诉讼监督为特点的《人民检察院组织法》，只能产生诉讼监督，也只能有诉讼监督。另一方面，法律监督也不能超越诉讼监督。如果超越了诉讼监督的范围，法律监督就会变得没有法律依据，这就从法律监督的实务中对法律监督的范围和领域进行了限制。由此，检察实务部门要在法律监督上有所作为，也往往有心无力。于是，法律监督的效能始终成为中国法律监督机关的心头之痛。
20世纪80年代，检察机关重建十周年时，老一辈检察学者就提到：“现行检察制度存在的问题，是监督的程序不完备，特别是纠正违法的程序只是原则性的规定，缺乏制度上的保证和必要措施。”(13)近二十年之后，中国检察学界提到法律监督时，仍是一种无奈：“现行法律关于法律监督的程序性规定不完善，有的甚至还是空白，即使在检察机关已开展多年的刑事诉讼监督中，这种现象也大量存在。”(14)
最不能令人满意的是法律监督的理论研究。中国检察学界涉及法律监督的研究很多，但绝大多数都没有跳出诉讼制度的框架。最典型的是有的学者指责法律监督是一种单向的、绝对的国家行为，具有绝对的国家性、权威性、专门性和超然性等地位，监督者的地位高于被监督者。由于这个原因，中国检察机关就不应当享有法律监督的地位，否则它就会在诉讼中凌驾于当事人和审判机关之上，打破诉讼的平衡性。(15)而作为对此的回应，有的学者指出：“检察机关的法律监督，从根本上说是一种程序性监督和制约性监督，它丝毫没有凌驾于其他诉讼主体之上的单向的和绝对的权力。”(16)法律监督是监督的一种，当然必须具有监督最一般的特点，即地位优越性。(17)于是，反对的一方以法律监督所具有优越性来否定法律监督，而肯定的一方为了保卫法律监督，不得不放弃法律监督的优越性。法律监督是否科学的讨论最终变成了监督概念的争议。其实，这里的症结在于双方讨论的已不是一个对象，也不在于监督的本质有什么不同。法律监督当然具有优越性，因为法律监督不是诉讼制度，而是国家制度。因此，以所谓法律监督的优越性来否认法律监督不能成立。同样的，坚持法律监督也没有必要放弃法律监督的优越性，地位优越性恰恰是法律监督作为国家监督制度的体现。
遗憾的是，中国检察学界只是为了保卫法律监督的地盘而进行的法律监督讨论难有多大的真理性。由此不难理解，为什么我国法律监督存在很大的困难及困难产生的原因。如果中国检察学界所做、所思考的都是诉讼监督，法律监督又如何可能进行？
因此，中国检察制度改革的一个根本方向，就是要跳出诉讼监督的传统和习惯，以法律监督为核心重新构建法律监督制度。为实现这个目标，须解决三个理论问题。
第一，要解决国家制度和诉讼制度的关系问题。中国检察机关作为国家的法律监督机关不是简单的诉讼监督机关，(18)而是担负着保障宪法和法律完整和统一实施的使命，体现着中国社会主义民主政治的一种政治考量和制度安排，是中国特色社会主义国家制度的组成部分。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。国家维护社会主义法制的统一和尊严。人民检察院是国家的法律监督机关，等等。显然，中国宪法对国家制度的设计和安排不是任意的，而是在我国社会主义民主政治之下，保障一切权力属于人民的一种政治需要和制度设计。这种政治需要和制度设计充分考虑了我国现行国家体制的特殊性及我国社会主义民主政治之下保障公民基本权利、约束国家权力的需要，我们通常称之为根本制度。而诉讼制度只是通过国家司法权解决民事、行政争纷或刑事犯罪问题的制度，民间俗称“打官司”。一个国家采用什么样的诉讼制度，既有国家历史、政治、文化、经济等诸多因素的影响，也有出于诉讼模式、效能及合理性的考虑等。如英美证据制度，在当代世界出现了一面倒的趋势，主要原因就在于它在制度设计上比较合理、完善。但诉讼制度上的变化再大，也不属于国家制度，它不应当更不应该成为改变我国国家制度的缘由。正是基于这个原因，还在二十年前，王桂五先生就明确地提出：“为了全面地了解我国的检察制度，就不能限于已往的研究范围和研究方法，仅仅或者主要地把检察制度作诉讼制度来看待，而应当从国家政治制度的更高层次上加以研究。也就是说，要把检察制度放在人民代表大会制度的整体中加以考察，才能更清楚地了解它的实质和意义。”(19)
第二，要处理好一般监督和法律监督的关系。法律监督不是一般监督，我们也不赞同一般监督。(20)从对象上看，法律监督是对权力机关以外的国家机关是否遵守宪法和法律的监督，因而是对有限公权的监督。1979年，彭真在《关于七个法律草案的说明》中就明确了法律监督机关的监督重点是国家机关和国家机关工作人员的职务犯罪。(21)
这种监督的政治依据是我国的宪政结构，其法理依据是现代法治治权的本质需要。在我国一权制国家政体下，人民委托给政府部门的权力既需要有互相制约的机制，也需要有专门的监督机关。从范围看，法律监督是对行政机关、审判机关、军事机关是否严格遵守宪法和法律的监督，因而它不应当也不局限于诉讼的监督。从我国目前的法律规定看，这方面的法律规范极少。因此，虽然从理论上说，法律监督包含着对国家行政机关、审判机关、军事机关是否依法办事监督的需要，但由于缺乏相关程序和手段，这方面的监督很难实施。解决这方面问题的出路就是须通过有关立法，对法律监督机关监督行政机关、审判机关、军事机关的监督方式和程序予以规范化，而不是简单地以所谓“一般监督”加以否定。从监督的性质看，人民检察院的法律监督与一般监督，如人民群众的监督也有着根本的区别。法律监督是专门机关有针对性的监督，而人民群众的监督作为一般监督既不是专门机关的监督，也没有专门手段和程序，当然也没有什么针对性。从法理上说，人民群众有权监督一切。法律监督则不同，在监督对象上，法律监督不能监督人民群众，不能监督权力机关，也不能监督党的机关，故法律监督的对象是受到严格限制的。正是由于这个原因，超越诉讼监督不会使法律监督陷入一般监督，更不会成为一般监督。
第三，要理顺法律监督和其他监督的关系。诉讼监督走向法律监督会不会使法律监督与其他监督重合？这个问题要具体分析。一般来说，党纪监督、人大监督、舆论监督不会与法律监督相重合。但国家机关内部的监督就有可能与法律监督相重合。比如，行政机关的监察部门，它是行政机关内部的法律监督机关，它与法律监督机关在法律监督的职能上有相似性。从历史上看，我国现行的法律监督和监察制度，原来就是一个部门即御史机构或御史制度，如唐朝设巡察使，明清设巡按御史等等。从国外看，监察和法律监督也没有多少区别。如瑞典的议会专职监察专员制度与我国法律监督很相近。该监察专员根据议会发布给他的指令，监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。同样，芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责，也具有法律监督的职能。为此，从有利于法律监督和部门精简的考虑，我国现行监察机关和法律监督机关可以合并。合并的好处一是可以大大节省监督成本，二是有利于法律监督的专业化和规范化。从法理上说，内部监督是不合理的，权力的内部系统应当突出制约。近代思想家孟德斯鸠指出不受约束的权力必然导致腐败，指的就是权力系统的内部制约。而监督并不能防止腐败，因为监督是外在的、滞后的。监督发生时，腐败往往已经发生。这就是为什么当年朱元璋在对腐败行为严打之下仍然感叹“朝杀而暮犯”的根本原因。同时，国家制度中这种内部监督和外部监督分离的方式并不科学。监督本身就是外在的，在有法律监督的前提下，再设立外在的监察监督，属于监督重复。而在公开依法行政条件下，法律监督的工作完全可以由法律监督机关承担，法律监督也完全可以通过公开行政对行政机关是否依法行政进行监督。同时，监督和追诉相结合具有强大的威权，有利于法律监督机关更好地行使法律监督权。
四、结论
我国法律监督和诉讼监督的关系，实质上是国家制度和诉讼制度的关系问题。把法律监督理解为诉讼监督，不管是明确将法律监督归之于诉讼监督，还是不明确的但实际上将法律监督归之于诉讼监督的观念(如将法律监督理解为检察权的一种功能)，都是将国家制度归结于诉讼制度，这不但不符合我国宪法的规定，而且正是造成中国法律监督权威缺失的根本原因。诚然，法律监督是我国宪法对人民检察院的功能性定位，但这种功能性定位是我国以人民代表大会制为特点的国家制度的一种政治安排或政治考虑，这一安排已经远远超越了传统检察制度的诉讼定位，也是传统的诉讼监督所根本无力承担的。正如张智辉教授所说：“检察机关的监督不能定位为诉讼监督。因为从现行法律监督的规定看，检察机关的监督并不是仅仅限于诉讼过程中。除了对诉讼活动进行监督外，检察机关的监督还包括对某些非诉讼行为的监督。而从维护国家法律的统一正确实施的需要看，检察机关的监督更不能仅仅限定在诉讼活动上。”(22)显然，在我国检察制度建设中，不能以所谓诉讼监督来理解法律监督，更不能将法律监督归之于诉讼监督。推进我国检察制度建设，必须超越传统的诉讼监督观念，从国家制度建设的高度出发，以有利于控制和约束国家权力，保障公民基本权利为目标。否则，保障宪法和法律完整统一实施的法律监督的权威就难以真正建立。
注释：
①中国法学界迄今对于什么是法律监督没有明确和有说服力的界定，立法和实务部门却存在一种法律监督诉讼化的倾向。严格意义上说，《人民检察院组织法》涉及的法律监督就是诉讼监督。在观念上，不少人仍从诉讼监督来理解法律监督。2008年11月中旬，上海检察机关举行了一次高层次的全国检察理论研讨会，会上有不少学者，以及检察院系统的个别领导同志都主张法律监督就是诉讼监督。
②我国检察理论实务部门长期将法律监督和检察权混同，“检察权一般被认为是与法律监督同等语义的概念”。又如周士敏也认为：“检察权即法律监督权是从统一的国家权力中分离出来的、与国家的军事权、行政权、审判权并列的一项国家权力。”参见郝钟银：《中国检察权研究》，载陈兴良主编：《刑事法评论》(第5卷)，中国政法大学出版社2000年版；周士敏：《论我国检察制度的法律定位》，载《人民检察》1999年第1期。
③韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2008年版，第151页。
④1979年彭真在《关于七个法律草案的说明》中曾提到：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件，至于一般违反党纪、政纪的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”这个说明将检察机关的监督归之于刑事案件。随着实践的发展，这个概括的缺陷也逐步显现。从法理上说，“监督犯罪”并不准确。监督意味着监察、督促，具有防止、促进和纠正的意思。如检察机关对侦查行为的监督，就具有预防、促进和纠正其违法的作用。人民群众对政府的监督，也具有防止、促进和纠正的意思。但犯罪行为却不适用监督。犯罪行为固然应当预防，但却不是促进和纠正的问题，而是如何追究的问题。参见夏莉娜：《王汉斌话说当年修宪》，载《中国人大》2002年第23期。
⑤王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第256页。
⑥陈卫东：《程序与正义之路》，法律出版社2005年版，第216页。
⑦中国检察学界在法律监督和检察权之间不加区分，必然导致法律监督的手段和检察手段的混同。如韩大元认为：“作为实现法律监督的手段，各项具体的检察职能就是措施、手段”。“对职务犯罪的侦查权、诉讼监督权和执行监督权，是检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行法律情况的监督，而公诉权则是检察机关代表国家对公民遵守法律情况的监督”。参见韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2008年版，第44、45页。
⑧陈瑞华：《问题与主义之间》，中国人民大学出版社2000年版，第32页。
⑨李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第557页。
⑩王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第256页。
(11)关于中国宪法对法律监督的规定，20世纪90年代有学者提出质疑。如蔡定剑在1991年出版的《国家监督制度》一书中，就提出检察机关要改变法律监督机关的性质。检察实务部门也有同志公开表态法律监督权是“本身极不科学的概念”；也有学者公开主张取消检察机关的法律监督权，把检察机关并入司法部。参见冯仁强：《法律监督职能的强化》，载《国家检察官学院学报》2006年第2期；郝银钟：《检察权质疑》，载《中国人民大学学报》1999年第3期。
(12)在这个问题上，中国长期没有就监督和制约做出明确和科学的区分。1962年彭真《在全国政法工作会议上的报告》中提到公检法三个机关是相互制约时，就把制约解读为监督。“公安机关要捕人，检察院可以不批准；检察院不批准的，公安机关可以提出意见或控告，这不是互相监督了吗？”这显然是把制约当作了监督。
(13)李士英：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第567页。
(14)田凯：《法律监督与依法治国的关系》，载王少峰主编：《检察制度理论思索与研究》，中国检察出版社2005年版。
(15)郝银钟：《中国检察权研究》，载陈兴良主编：《刑事法评论》(第5卷)，中国政法大学出版社2000年版。
(16)韩大元主编：《中国检察制度的宪法基础研究》，中国检察出版社2008年版，第49页。
(17)蒋德海：《我国法治建设中要关注制约和监督的区别》，载上海市社会科学界联合会编：《改革开放和学术发展——重建·创新·贡献》，上海人民出版社2008年版。
(18)正如有的学者所指出的：“如果将我国检察机关仅仅定位于国家公诉机关和司法监督机关，或者定位于单纯的公诉机关，或者单纯的司法监督机关，就会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当的承担者，更涉及国家政治体制的根本变革。”参见韩大元主编：《中国检察制度的宪法基础研究》，中国检察出版社2008年版，第42页。
(19)王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第154页。
(20)有些学者认为所有主体包括国家机关、社会组织、个人都可以对立法、执法和守法行为进行监督。参见张文显：《法的一般理论》，辽宁人民出版社1998年版，第124页。
(21)李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第561页。
(22)张智辉：《检察权论》，中国检察出版社2008年版，第71页。
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