社会保障风险管理国际比较分析，本文主要内容关键词为：风险管理论文,社会保障论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
风险管理是一门新兴的管理科学。风险管理最早起源于1929至1933年大危机时期的美国，20世纪50年代风险管理发展成为一门学科。20世纪70年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。中国对于风险管理的研究开始于20世纪80年代，但对社会保障风险管理的研究也就是近几年的事情。因此，通过比较分析国际社会保障风险管理情况，总结国际社会保障风险管理的经验和教训，对我国社会保障风险管理的发展无疑具有重要的现实意义。
一、社会保障风险管理概述
所谓风险是指未来事件发生及事件发生造成的损失的不确定性。风险不是孤立地存在，它是偏离某一目标结果的可能性，它与达到某一目标的可能性一起，构成了事物对立统一的两个方面。风险与经济概念联系在一起，便形成了经济风险的概念；风险与经济中某一领域的结合，还可以引申出许多种类，如财务风险、投资风险、金融风险、财政风险等等。由此，风险与社会保障制度结合，可引申出社会保障风险概念。社会保障风险是指未来社会保障事件发生及事件发生造成损失的不确定性。
依据不同的标准可将社会保障风险进行不同的分类，如从社会保障基金运作过程来看，可分为筹资风险、投资风险、管理风险、给付风险；从金融角度来看，可分为市场风险、信用风险、流动性风险、营运风险、政治风险等；从内因和外因的角度来看，可分为内部风险和外部风险；从风险属性的角度来看，可分为自然风险和人为风险等。这里我们借鉴英国政府精算部克里斯托弗·德肯精算师的观点①，同时结合自己的观点，将社会保障风险分为：制度设计风险，营运风险，资产流动风险，投资风险，偿付能力风险，财政风险，经济风险，灾难风险，政治风险九大类(如表1)。
所谓风险管理是指通过有关制度和程序对风险进行界定、评估、控制和最小化，并把风险控制在与该机构吸收、控制风险或承受风险损失的能力相适应的水平。本文对社会保障风险管理的讨论主要针对制度设计风险、营运风险、偿付能力风险、财政风险、投资风险以及经济风险展开。
二、发达国家的社会保障风险管理
(一)美国社会保障的风险管理
在西方发达国家中，美国社会保障体系虽然起步较晚，但却是世界上最早实行系统的社会保障法制的国家。其社会保障制度包括三大部分：社会保险、社会福利和收入补贴。其中社会保险包括OASDI、失业保险、工伤保险和健康保险。美国的养老保险由公共养老保险、企业年金和个人储蓄三部分组成。美国社会保障风险管理的内容有：
1.公共养老金偿付能力风险管理
美国现行的公共养老金制度是以现收现付制为基础的。随着人口老龄化的加剧，养老基金将会收不抵支。据专家预计，如果不进行改革，2018年前后，美国养老基金年支出将会超过年收入，而到2042年前后，美国养老基金将无力支付养老金②。针对该问题，20世纪80年代初，里根总统指定成立了“蓝带工作组”，也称“格林斯潘委员会”，专门研究美国公共养老金的财务问题并提出法律修正议案。1983年颁布的《社会保障法》修正案，对公共养老金制度做出了重大修订，主要涉及社会保障税，所有联邦雇员必须参加公共养老金，自21世纪起延长退休年龄等。1983年修正案颁布的结果是，公共养老金财务计划由现收现付制逐步向部分积累制转变。
2.医疗费用过快上涨带来的财政风险管理
人口老龄化趋势、药品价格的垄断、医生收入上涨过快以及医疗保险范围的扩大等原因导致医疗保险支出增长了60％③。医疗费用的暴涨导致了医疗保险费的高速膨胀，导致财政不堪重负，已经成为阻碍美国经济增长的重要因素。为遏制医疗费用过快上涨，1992年美国推出了“管理式医疗”的改革方案。所谓“管理式医疗”，就是把经营管理的思想与方法注入医疗保险的整个过程，不论健康医疗的价格、健康品质，以及得到的医疗途径，统统加以经营式的管理。于是，不必要的昂贵的治疗或手术就会被严格控制并且减少，而消费者的医疗保险费也就会随之降低。
3.社会保障基金投资风险管理
1985年开始，美国联邦社会保险基金逐渐进行积累。目前老年及遗属保险信托基金方面已有较大盈余，约5000亿美元。由于社会保险基金主要以社会保险税的形式筹集和支付，所以基金积累部分全部由财政部运营，社会保险基金投资只限于购买联邦政府发行的债券，不允许进入资本市场。
美国现行的企业年金制度，主要架构为1974年由福特总统签署的《雇员退休收入保障法》(ERISA)，其后，1978年的《税收法》、1984年的《退休公平法》、1986年的《税制改革法》等都进一步对企业年金的具体做法和规则进行了修改、说明和规定。美国企业年金基金的风险管理状况为：(1)采取审慎性监管模式；(2)建立了年金待遇保证公司，当待遇确定型年金计划出现财务问题时，由该公司支付年金待遇；(3)要求受托人对基金进行多元化投资，对企业年金基金受托人在基金的投资工具和每种投资工具的比例限额方面没有强制的规定；(4)设定最低收益率要求。即要求受托人就基金的投资必须要达到和投资市场收益率相符合的投资收益；(5)信息披露要求，即企业年金计划管理人必须将计划的有关情况和信息向计划参加者和政府进行披露和报告。
4.经济风险管理
2008年由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球。由于美国联邦社保信托基金(即联邦老年、遗属和伤残人信托保险基金)在投资领域非常保守，坚持远离资本市场，因此避免了这次金融危机的巨大冲击。金融危机对美国企业年金计划造成巨大冲击：(1)从全球股票市场糟糕的表现估算，美国企业年金在这次金融危机中的投资损失大约在1万亿美元以上，投资收益率应为负20％左右；(2)美国企业年金资产市值持续大幅缩水，而企业年金计划所承诺的预期退休金负债一直处于高位攀升的趋势，企业年金基金缺口持续扩大，从2008年1月的20亿美元扩大到了2009年1月的3100亿美元，一年经历了156倍的放大，这是基金的财务状况无法承受的；(3)由于资产市值的缩水以及年金计划负债现值的增加，企业年金基金的基金化率由2008年1月的99.8％下降为2000年1月的74.9％，企业年金计划的偿付能力下降明显，已经无法满足当前的偿付要求④。美国雇主和民众对金融危机的反应为：(1)从DB计划来看，42％的雇主改变了资产配置，并重新考虑是否为雇员提供退休金计划；(2)从DC计划来看，雇主改变了提供给雇员的投资产品结构，并对雇主匹配的比例进行了调整；(3)雇员的供款总量在减少，向DC计划的困难提款和贷款也在增加⑤。从美国私营养老金体系在金融危机中的表现我们可以得到一些重要的启示：(1)多元化的养老金体系既能帮助雇员从多项养老金计划中受益，也能在面临危机时分散风险，提高保障水平；(2)美国养老金体系所具有的弹性减轻了危机的冲击程度，最明显的是弹性退休年龄和灵活的养老金支付方式，它帮助临近退休者在面临巨额资产损失时能够采取主动措施——延迟退休或分期领取养老金来减轻进一步的损失；多元化投资与适时改变投资风险结构相结合，即随着退休年龄的临近，适时调整退休金资产的整体风险结构。
(二)瑞典社会保障的风险管理
瑞典是世界公认的社会保障体系比较完善的福利国家的典型，在西方素有“福利国家的橱窗”、“第三条道路的楷模”之誉。瑞典社会保障体系主要包括社会保险、社会福利和医疗保健三大部分。瑞典社会保障制度具有覆盖面宽，内容广，保障水平高；公平优先，兼顾效率；以福利水平为基础的保障；主要采取现收现付制；雇主是社会保障基金支付的主体；政府是社会保障的支配主体等特点。瑞典社会保障风险管理的内容有：
1.社会保障财政风险管理
瑞典在二战后作为“全民福利国家”，一度成绩骄人，声名显赫。但瑞典实施的高福利是以高税收、高公共开支为代价的。20世纪70年代中期以后，瑞典国库入不敷出，财政赤字迅速扩大。1950年瑞典的财政赤字是3.1亿克朗，1981年增加到了662.7亿克朗，30年增长了210多倍，即使扣除物价上涨因素，增加速度也是十分惊人的⑥。为弥补财政赤字，降低财政风险，瑞典社会保障制度进行了改革：(1)紧缩社会保障开支。包括降低健康保险津贴；将退休年龄提高到65～66岁；降低失业保险津贴的标准，并延长领取失业保险的等待期；降低父母保险津贴的标准等。(2)实施社会保障制度地方化改革。1983年颁布实施的《瑞典保健法》规定，瑞典各郡政府应该承担起规划所有保健服务的主要责任；1990年瑞典政府提出法案，规定地方政府必须承担起各种有关老年和残疾人长期性健康关怀和社会服务的责任。这一改革划清了中央政府与地方政府的责任。(3)实施社会保障竞争机制与私营化改革。
2.养老基金投资风险管理
瑞典的养老金制度包括公共养老金、职业养老金和私人养老金三部分。其中公共养老金包括为中低收入的退休者提供基本保障的国家保证养老金和收入关联养老金。其中收入关联养老金包括名义账户确定缴费型养老金(NDC)和强制性的个人账户确定缴费型养老金(FDC)。职工的名义个人账户上是没钱的，因为他们所缴的税款都按现收现付的形式支付给退休人员了，所以才冠以“名义个人账户”之名。也就是说，瑞典的名义账户养老基金不能直接用于投资，能直接投资的是强制性个人账户养老基金。瑞典强制性个人账户养老基金吸收了智利、澳大利亚和英国的强制性个人账户的优缺点，其特点为：(1)成立了专门的个人账户养老金管理局(Premium Pension Authority，简称PPA)，在投资阶段发挥结算中心的功能，在保险阶段，它成为年金唯一的提供者；(2)个人账户养老金分积累投资期和保险期，在积累期进行养老金缴费和投资，在保险期内进行养老金给付或领取；(3)个人账户的养老金投资体现出投资者的投资意愿；(4)为降低投资管理方面的交易费用，设立了清算所；(5)无最低投资收益保证制度的规定。
(三)日本社会保障的风险管理
1.养老保险偿付能力风险管理
20世纪70年代末，日本老龄化速度进一步加快。1950年，65岁以上老年人口的比重只有5％，到1990年就增加了2倍，到2025年将达到25％。与此同时，20～59岁的劳动人口将从1990年的56％下降到2025年的48％。从未来趋势看，劳动人口的负担将会进一步加重，每一个劳动人口将要负担一个或一个以上的养老金领取者。而在公共养老金计划中，一个人缴费40年后领取的全额养老金大约相当于劳动人口工资的70％，两相对照，给付超过缴费，日本养老保险制度面临的财务危机可以想象。⑦为此，自20世纪80年代开始，日本养老保险制度便开始了改革，其改革的主要措施为：推迟享受养老金的年龄；控制养老金的给付额；奖金部分纳入养老保险费缴纳的基数之中；设立青年学生保险费补缴制度等。
2.社会保障财政风险管理
首先，经济低迷加剧了社会保障的压力，增加了财政负担。20世纪90年代“泡沫经济”崩溃后，日本经济形势空前低迷，财政收入恶化，难以承受巨额的社会保障支出。日本参加养老保险的被保险人有7000多万人，而退休后领取养老金的约有1800万人；到2012年，日本的养老金体系可能出现519万亿日元的缺口⑧。其次，伴随人口老龄化速度加快、程度提高，达到法定年龄领取年金者的数目日趋庞大，领取养老保险金、医疗保险金的数额急剧增加，从而造成了日本政府日趋严重的财政负担。为解决财政薄弱的年金部门负担过重的问题，除采取国库重点帮助和调整各年金体系间的财政加以解决外，政府还谋求实现年金制度的一体化。此外，在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴费率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化。
3.养老基金投资风险管理
日本的养老保险制度主要由“国民养老金”、“厚生养老金”和“公务员共济养老金”等组成，厚生劳动省下属特殊法人“养老资金运用基金”对由这三种养老金构成的公共养老金统一进行管理和投资运作，投资方式主要是购买日本政府和外国政府发行的国债，以及委托一些信托银行等投资机构在股市进行投资，所获利润用来支付养老金。日本2002年财政年度养老基金的收益率为-8.46％，已连续三年出现赤字；截至2003年3月，养老基金亏损总额已高达60617亿日元⑨。投资连续出现巨额亏损已经开始影响养老保险金的正常支付。因此，日本政府从2002年开始制定了一项“物价联动型养老金支付办法”，即根据物价跌幅减少养老金的支付额。
4.社会保障营运风险管理
2007年6月初，日本厚生省社会保险厅爆出丑闻，在由日本社会保险厅负责管理的年金中，超过5000万份的养老金保险记录存在信息缺失，媒体称之为“不着边际的缴款”。这意味着许多已经缴纳保险费的日本国民可能无法按期领取养老保险金。同时又发现早在1987年日本就有1430万例年金缴纳没有输入到电脑中去⑩。日本公众对此义愤填膺。2007年7月29日举行的日本国会参议院选举中，执政的日本自民党遭到惨败，而最大的在野党民主党则取得了胜利，接着安倍晋三于9月12日宣布辞职与此不无关联。
这次出现问题主要是制度和管理上的原因。1996年前，日本国民一个人可能拥有多个养老金账号，在工作调动或者结婚时，养老金账号可能发生变更，管理非常复杂且效率极差。为此，日本于1997年1月开始实施基础年金账号制度，统一了各种养老金账号，实行每人一个账号，由社会保险厅统一管理。统一账号的原则是把按姓名、出生日期、性别和住所一致的多种养老金账号归并。如果这些信息对应不上，则相关的各类养老金账号就无法合成一个账号，且无从查证。一方面，由于日本人的姓名中使用的汉字有多种读音，在录入记录的过程中，缴费者姓名很容易出现错误；另一方面由于录入记录的工作量大，仅靠社会保险厅的工作人员忙不过来，于是就聘用了许多临时工。因此，纰漏就出现在这一环节上。那些当时对应不上的年金账号至今也未合成一个账号，而相关部门实际上在10年中故意掩盖了这种情况。
日本采取的应对措施有：(1)政府向公众道歉；(2)交罚款。日本官房长官盐崎恭久表示，已经要求社会保险厅的所有职员交出2007年夏季的一部分奖金，作为对年金记录糊涂账的罚款；(3)捐奖金。对年金记录问题负责，日本内阁官员决定把夏季奖金中法律上可以归还的部分，全额退回国库；(4)采取紧急措施。首先紧急制定两项法案。其一是《年金时效停止特别措施法案》，主要内容是就无法查证的5000多万份年金保险遗漏记录，在当事人要求领取年金保险的差额部分时，废除超过5年就无法要求领取的时效规定。其二是《社会保险厅改革关联法案》，主要内容是准备解散目前丑闻缠身的社会保险厅，新成立一个由公务员组成的“日本养老金机构”进行管理。其次抓紧核实年金数据。
(四)澳大利亚超级年金的风险管理(11)
澳大利亚的超级年金(superannuation)由信托机构管理。在监管模式上，属于审慎监管，并由审慎监管局(Australian Prudential Regulation Authority，APRA)承担主要的监管职责。澳大利亚超级年金监管机制的最大特点是风险管理贯穿整个监管活动，并围绕受托人展开。
第一，有关法律要求受托人必须像“谨慎人”所具有的诚实、谨慎、技能和勤勉来运作超级年金，并确保一切为了受益人的最大利益。
第二，在投资选择上，监管机构对超级年金并没有施加具体的限制。只是一般地要求受托人在制定投资战略时应考虑其风险与收益，以及投资组合的分散化和流动性。这种宽松的投资政策，有利于受托人充分实行分散化的资产组合策略，减少超级年金投资的资产组合风险。
当然，也有几项原则性的规定以防止基金被违规使用的风险。如禁止受托人或投资管理人将基金借给超级年金计划的成员或借给雇主的贷款超出规定的限额；所有投资都必须遵守隔离原则(arm's length terms)。如果受托人将投资委托给投资管理人，则需要知道投资及其绩效的具体信息。
第三，对机构风险的控制主要从以下几个方面进行：(1)执照与注册制度。所有的受托人都必须获得澳大利亚审慎监管局颁发的执照，而所有由获得执照的受托人管理的超级年金计划都必须注册。实行执照和注册制，有利于审慎监管局识别那些存在问题的受托人，并将其排除在外。
(2)合规性标准。受托人在获得执照之前，必须满足合规性标准(fitness and propriety standard)的要求。包括受托人必须具备基本的投资能力，熟悉主要的管制规定，制定合规性规章，懂得如何处理利益冲突。
(3)风险管理标准。获得执照的受托人必须制定识别、度量、监督和管理风险的措施与程序(基于规范的方法，且以书面的形式清楚地陈述)，并在获得审慎监管局通过后，才能获得执照。受托人必须至少每年进行一次检查，报告任何变化和违规情况。同时，外部审计师必须每年都审计受托人的风险管理战略和计划，并向审慎监管局报告风险管理战略是否被执行，以及是否有效。
(4)外包标准。受托人可能将业务外包给账户管理人、投资管理人和托管人，由此带来很多风险。此时，受托人必须与这些服务商签订规范的、可执行的合同，且制定一套选择、监督它们的程序。其中的“终止与违约条款”，可以允许取消合同而不损害受益人的权益。
(5)受托人的资源标准。该标准要求受托人必须具有充足的资源来谨慎地管理超级年金基金。当受托人的成本由管理费或投资收益来弥补时，就必须做好经营预算以符合足够的偿付能力和流动性。当成本由雇主承担时，就必须确保雇主偿付的持续性。如果服务外包，还要确保外包机构具有足够的资源。
(6)真实的净资本标准。被颁发公共执照的受托人必须具有至少500万澳大利亚元的真实净资本或者担保。这个资本要求可以实现四个目的：其一，作为操作风险的缓冲；其二，受托人管理年金业务的承诺表示；其三，受托人很好地管理业务的激励；其四，当赔偿保险不够偿付时，来补偿受托人的负债。
(7)审计。外部审计师必须每年都审计受托人向审慎监管局提交的统计报表、机构的风险管理战略与计划及其执行情况，报告机构的缺陷与违规行为。当审计师发现受托人有违规行为或财务状态不稳定时，必须提醒机构，并向审慎监管局报告。
除了通过上述规定来事先预防和控制风险之外，澳大利亚审慎监管局还积极地通过非现场分析与现场审查这两种方式来监管超级年金，包括风险识别、监管行动和基金反应三个环节的循环过程。
某一超级年金基金的风险被定义为：
总风险=内部风险—管理与控制而减少的风险—资本准备金
审慎监管局首先通过风险概率与影响评级系统(Probability and Impact Rating System，PAIRS)来评估基金的风险。基金内部风险包括：参与方的违约风险、资产负债与市场风险、保险风险、操作风险、流动性风险、违规风险、战略风险、关联方风险。
可以被用来减少部分风险的管理与控制措施包括：受托人或管委会的质量、高管层的质量、操作管理的有效性、基金的信息系统与财务状况、风险管理系统、基金的合规文化与程序、独立检查的充分性等。
在冲抵了部分内部风险之后，PAIRS再来评估一个基金的风险概率及其影响指数。首先计算风险概率指数与风险影响指数的几何平均数，得到一个监管关注指数。然后根据监管关注指数的得分来确定“监管行动与反应系统(Supervisory Oversight and Response System，SOARS)”的四种监管态度和行动计划，包括：正常、照管、强制改进、重组。
澳大利亚审慎监管局对超级年金基金风险的整个监管程序如下图所示：
图1 澳大利亚超级年金的风险概率/影响评级的运营框架
三、发展中国家的社会保障风险管理
(一)韩国社会保障的风险管理
到目前为止，韩国已建立起了包括医疗、就业、养老、贫困救济等在内的较完善的社会保障体系。虽然韩国现行的社会保障制度及其收入水平同市场经济发达国家相比还有很大差距，但其社会保障风险管理的经验也值得我们借鉴。
1.养老保险制度设计风险管理
据《商业周刊》报道，由于制度设计上的缺陷，韩国养老金体系已经开始发出危险信号。按1988年正式启用的养老基金规定，职员与雇主只需按月存入工资的1.5％(这个比例后来上升至3％，目前为4.5％)，当他们在60岁退休时每月便可领到退休前工资的70％(12)。养老基金之所以如此慷慨，是因为在制度设计时，假定的经济增长率为两位数。然而，近年来由于经济增长速度放缓，失业率上升，养老基金吸收到的资金远低于预期。政府有关部门预计，养老体系自2034年将开始出现亏损，到2048年资金将耗尽。
为保证养老金财务的长期稳定运行，韩国的应对策略为：(1)降低养老金的工资替代率。从1999年开始对投保40年的受益人的平均工资替代率从原来的70％下调到60％；(2)延长退休年龄。规定退休年龄从原来的60岁提高到2013年的61岁，然后每5年提高1岁，2033年提高到65岁。(13)
2.社会保障营运风险管理
韩国社会保障项目多，管理体制过于分散，各项基金统筹层次低，调剂面小，管理成本高。例如，仅养老保险就分为四个部分；医疗保险只搞地区统筹或企业统筹，统筹层次低，基金调剂余地小，一些机构已出现赤字，而另一些机构还有结余。为降低社会保障营运风险，近年来韩国的改革措施为：加强各项社会保障制度之间的衔接与协调，以避免因参与不同制度、不同项目而产生不公平想象；改革国民养老金管理体制，提高养老金的管理效率，逐步实现商业公司的私营化运作等。
3.国民年金基金投资风险管理
韩国自1986年开始建立国民年金制度，在2000年前实现了“全民养老金”。韩国国民年金基金是年金计划现收现付收支余额形成的积累基金，是一支“缴费型”的国家主权养老基金。国民年金基金投资的特点为：
(1)从性质上分析，韩国的国民年金基金是由负责国民年金征缴和待遇发放的社保经办机构直接管理运营。“国民年金管理公团”(National Pension Service,简称NPS)是基金的管理主体，它是卫生福利部下属的一个非赢利性独立法人机构，其职责是负责国民年金的征缴和待遇支付工作，进行国民年金基金的投资运营。从总体上看韩国国民年金基金采取的是政府行政控制下的市场化投资策略，政府对于社保基金的控制和直接参与成分较多。
(2)韩国曾采取多元化“社会投资”方式。韩国国民年金基金在成立之初的10年内，投资于社会公共部门和福利设施的做法，在很大程度上是效仿了日本的“年金积立金”的投资模式。1998年韩国国民年金基金投向社会公共部门和福利部门的资金曾高达70％(14)。尽管国民年金法规定，这些投资的一个原则是不能影响到国民年金财政的可持续性，但从历史回报率上可以看出，公共部门和福利设施投资效率是低于金融市场投资的。
(3)进入21世纪后，韩国转向资本市场投资。在世界范围内，现收现付制下的“缴费型”社保基金采取市场化投资策略的国家并不多，而韩国则是一个采取市场化“积极”投资策略的典型例子。从社保基金的资产配置上看，股票投资和境外证券投资的份额越来越高，社保基金涉足风险类投资，这说明韩国社保基金的投资风格在逐步向趋利性和风险生转变。韩国是从国民年金制度建立伊始就开始追求基金的赢利性目标。社保基金投资资本市场是对传统现收现付制社保基金投资理念的一种挑战，从韩国的实践历程看，其初步效果已得到一定的体现，但要下定论还为时尚早。
(4)从投资表现来看，韩国国民年金基金的投资回报率是相对较高的。在1988至2005年的18年期间，基金平均回报率为10.5％。(15)
(二)智利养老基金的风险管理(16)
在治理结构上，智利属于私有私营的管理模式。在监管上，政府设立养老基金管理公司监管局(ASFP)，实施严格监管。
1.对养老金管理公司的市场准入进行严格限制
智利养老基金管理公司监管局对养老金基金的风险防范首先从对养老金管理公司的市场准入开始，包括对基金管理公司设立的核准，最低资本金和法定准备金的要求等。
2.对养老金基金的投资进行了比较严格的限制
(1)合格的投资工具。养老金基金只能投资于被法律或智利中央银行明确批准的投资工具。这样做是为了确保养老金基金投资于安全、稳定的投资工具。
(2)风险评级。智利资本市场上由私人机构发行的债券、股票必须经政府认可的风险评估公司进行风险分类后，才能成为养老基金管理公司的投资对象，而且养老金的具体投资项目还要经过政府养老金投资风险委员会的最终审定。其目的有二：一是对投资工具进行筛选；二是根据各个工具的风险评级，对养老金基金的投资组合构成设置相应的限制。
(3)投资限制。a.单一投资工具的限制。其目的是为了养老金基金投资组合的分散化，减少集中度风险。b.单一发行人的限制。包括两个方面：其一，投资额不能超过基金资产的某一比例。其二，投资额不能超过发行人资产或净资产的某一比例。这样做是为了防止基金过分影响发行人的决策。c.某一组投资工具的限制。其目的是为了限制养老金基金投资于某一组投资工具的最大比例。d.对发行人与基金管理人之间关联的限制。如果发行人与基金管理人有关联，则上述b中对发行人的限制还要大大增强。
(4)投资市场限制。养老金基金投资的金融工具的交易必须在规定的市场上进行，并且要符合最低要求，即买卖双方价格面议、信息公开、具备完善的基础设施和内部规章等。这样做主要是为了确保交易的公平与透明。
(5)投资证券的安全保管。如果证券投资超过了养老金基金资产的90％，则这些证券必须被保管于智利中央银行、由智利中央银行授权的外资机构或私人的证券保管公司。
(6)最低收益保证。每个月，养老金管理公司都要保证在过去的36个月里，其管理的养老金基金的实际年回报率不得低于以下两者之中的最低者：a.如果基金属于A、B类，则是同期同类基金实际的平均年回报率减去4个百分点；如果基金属于C、D、E类，则是同期同类基金实际的平均年回报率减去2个百分点。b.同期同类基金实际的平均年回报率，减去该回报率的50％。
为了确保养老金基金投资的最低收益，养老金基金公司需要设立收益波动准备金和法定准备金。如果养老基金管理公司的投资收益率低于最低收益标准，可用收益波动准备金和法定准备金予以弥补。
3.智利养老金制度对风险的控制、对参保人利益的保护还体现在政府提供了最后的担保职能
(1)担保最低养老金的给付。退休员工养老金过低，政府将为其提供最低限额的养老金。
(2)担保最低投资收益率，承担最终风险。如果养老基金管理公司投资收益较差，收益波动准备金和法定准备金均不能保证最低收益率，且没有其它额外的财产来源时，政府财政予以补贴。
(3)在养老基金管理公司和保险公司收不抵支时，政府补足差额。同时保证承担所有额外的保险费用，如平衡残疾保险金及意外事故保险金的收支，或在保险公司破产后保证支付投保人的养老金。
四、国外社会保障风险管理对中国的启示
(一)适时延长退休年龄，实行弹性退休制度
为应对人口老龄化风险，很多国家采取延长退休年龄的办法，如美国、瑞典、日本、韩国等。我国“男年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁”的退休年龄规定，可以追溯到上个世纪50年代。中国退休年龄几十年来未有变化，这与中国当前人口寿命及老龄化的形势相比明显偏低。2010年9月10日，人力资源和社会保障部副部长王晓初在出席《中国的人力资源状况》白皮书新闻发布会时表示，我国延长劳动者退休年龄的问题还在研究中。这也从侧面表明，从长期来看，延长退休年龄是必然的事情。为了我国养老保险制度的可持续发展，同时考虑到延长退休年龄对劳动力市场的巨大冲击，建议实行弹性退休制度。根据国际惯例做法，弹性退休制度必须设置三档“退休年龄”：法定最早退休年龄、法定正常退休年龄、法定最迟退休年龄。至于这三档“退休年龄”如何确定，需要综合考虑中国人口结构变化情况、就业情况，进一步研究才能确定。
(二)尽快做实养老保险个人账户，实现基金积累
为应对人口老龄化带来的偿付能力风险，很多国家的养老金制度纷纷由现收现付制转向部分积累制或完全积累制，建立个人账户，如美国、瑞典等。我国企业职工基本养老保险制度采取统账相结合的部分积累制，并建立了养老保险个人账户。但由于历史债务、社会统筹基金与个人账户基金混账管理等原因，养老保险个人账户空账运行，因此，从表面上看来，我国的企业基本养老保险制度实行的是部分积累制，但实质上还是现收现付制。截至2009年末，只有辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个省份做实了企业职工基本养老保险个人账户(17)。为了真正实现基金积累，建议尽快做实养老保险个人账户。
(三)养老保险个人账户基金适时进入资本市场
目前，我国的全国社会保障基金和企业年金基金已经进入资本市场，进行市场化投资运营，而企业职工基本养老保险基金“除预留相当于2个月的支付费用外，全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营生事业”。在我国的养老保险个人账户做实之后，将会形成一笔庞大的资金。据人保部《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，2010年末13个做实企业职工基本养老保险个人账户的试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1569亿元。为避免通货膨胀风险(贬值风险)，借鉴瑞典、韩国的经验，可以考虑养老保险个人账户基金进入资本市场，进行市场化运营。其进入资本市场的方式，可以由省级社会保险经办机构作为委托人，实行委托投资的方式来实现。
(四)采取多种方式防范投资风险
不论是全国社会保障基金、企业年金基金，还是企业职工基本养老保险个人账户基金，在进行市场化运营时，要坚持安全性、收益性、流动性的原则，采取多种方式防范投资风险。
1.加强社保基金(18)市场化运营的监管
在审慎监管和严格监管这两种监管模式中，目前我国社保基金市场化运营的监管适宜采取严格监管模式。监管内容可以考虑从下述几个方面展开：(1)严格执行市场准入与退出机制。将不合资质的管理机构排除在外，减少机构风险等。(2)严格执行基金投资管理的限制性条款。限制社保基金的投资范围、投资比例等。(3)完善信息披露制度。社保经办机构、托管机构和投资管理机构应当按照规定向有关监管部门报告个人账户基金管理情况，并对所披露信息内容的真实性、完整性负责。
2.建立投资管理机构的内部控制机制
内部控制制度是一种基础性的风险管理制度。它的有效运行可以在很大程度上发现和化解管理机构本身遇到的外部风险，阻断风险传递链条，从而降低基金运营的整体风险。投资管理机构必须具备完善的内部稽核监控制度和风险控制制度，有效防范和控制投资风险，确保基金安全。
3.设立最低投资收益率和风险准备金制度
借鉴智利经验，按照行业平均投资收益的一定比例(通常50％-70％)设立最低投资收益保障条款，投资管理机构要按照管理资产的一定比例(通常1％-2％)提取风险准备金。这样既有利于对基金管理机构形成一定的约束，促使其提高运营效率，又可以防范社保基金的投资收益波动过大带来的风险。
4.设置最低担保养老金
我国的个人账户养老金属于基本养老保险制度的组成部分，是整个养老金体系的第一层次。并且，个人账户养老金基金由政府机构代行投资选择权。从维护参保者的利益出发，非常有必要建立相应的担保机制，由政府向受益人提供最低养老金等保证。从国际经验来看，实行严格监管的国家或地区，如智利，政府一般都承担了最后的担保责任，为防范风险提供最后一道屏障。我国企业职工基本养老保险个人账户基金市场化运营的政府担保机制，可以考虑两个方面：(1)政府担保的最低养老金。如果退休职工的养老金过低，政府将差额补足其个人账户提供的养老金与最低养老金的缺口。(2)对长寿退休职工的养老金担保。如果退休职工的余命超过了根据城镇职工平均预期寿命计算的计发月数，政府应继续为其提供养老金，直至其去世。
(五)做大做强全国社会保障基金，为重大风险储备好基金
全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要和其他社会保障需要。也就是说，这部分资金不仅可以用来应对社会保障偿付能力风险，还可以应对灾难风险。例如，在“5·12”大地震爆发后，针对四川省工伤保险基金因灾出现的收支缺口，为了保证因灾参保工伤职工及家属待遇的及时支付，国务院决定，在地方尽快实行市级或省级统筹、动用历年结余、加大基金调剂力度进行解决的基础上，仍有不足的，可动用部分全国社会保障基金。据此，2009年1月，财政部会同人力资源和社会保障部从全国社会保障基金中调回资金6.8亿元下达四川省，用于弥补德阳、绵阳、广义、阿坝等四个重灾市州工伤保险基金缺口(19)。因此，笔者建议继续做大做强全国社会保障基金，为重大风险储备好基金。
(六)建立社会保险经办机构内控机制，降低营运风险
日本养老金保险记录信息缺失一案为我国社会保险经办管理敲响了警钟。到目前为止，我国社会保险经办机构仍然没有建立起一套规范有效的内控体系：一缺内控制度体系；二缺内控组织保证；三缺内控专业队伍。正因为内控体系不完善，所以在社会保险系统也曾发生过许多违规案件。为此，笔者建议建立社会保险经办机构内控机制，以降低营运风险。社保经办机构具体实施内控管理，首先必须抓好内控制度建设这项基础性工作；其次，要提升内控管理水平，还必须下力气狠抓专业队伍建设工作；再次，内控建设在实际开展内控管理中，还要建立起三种有机联系的工作机制，即常规防控与专项防控相结合、事前防控与事后防控相结合、专业防控与全员防控相结合(20)。
(七)建立社会保障风险预警系统
社会保障是以经济手段来解决社会问题，社会保障风险一旦发生，必然波及整个社会。因而建立一个科学灵敏的社会保障风险预警系统是防范社会保障风险的重要措施。科学、灵敏的社会保障预警系统包括：设置合理的社会保障预警指标，建立迅捷的信息资料收集与传导机制，开展人口老龄化、失业规模、社会保障支出的中、长期趋势预测，定期发布社会保障运行情况的有关信息等。社会保障风险预警指标应该主要包括人口老龄化指标、失业率指标、基尼系数、社会保障基金增值率、社会保障基金收支比、养老保险替代率、社会保障水平等预警指标。社会保障预警系统可以设计成：资料收集→总结分析→预警反馈→国家调控→正常运行。对社会保障运行中的非正常现象，通过社会保障预警指标及时反映出来，国家应采取积极措施进行调控，使风险得到消除。
注释：
①克里斯托弗·德肯：《社会保障财务监管和风险管理》，载于《国际社会保障协会第28届全球大会会议报告》，http://www.lm.gov.cn/gb/zt/2004-09/17/content_47531.htm。
②《美国可吸取中国等国社保改革经验》，见《国际金融报》，2004-11-24。
③⑥⑦⑧吕学静：《现代各国社会保障制度》，北京，中国劳动社会保障出版社，2006年，第65页，第91页，第203页，第223页。
④殷俊、许晓辉：《论美国企业年金计划在金融危机中的风险管理与政府责任》，《新疆社会科学》，2009年第4期。
⑤周志凯：《金融危机下的美国私营养老金及其启示》，《财政研究》，2009年第9期。
⑨吴谷丰：《日本：社会保障制度面临严峻挑战》，新华网，2004-10-08。
⑩吕学静：《年金丢了日本乱了》，《中国社会保障》，2007年第10期。
(11)G.Thompson.Risk-based Supervision of Pension Funds in Australia,World Bank,Policy Research Working Paper,No.4539,Feb,2008.
(12)《韩国养老金体系设计有缺陷已发出危险信号》，见《证券时报》，2002-11-25。
(13)姜向群：《韩国养老保险制度的发展、特点、问题及与中国的比较分析》，《东北亚论坛》，2003年第9期。
(14)资料来源：Korea National Pension Service,http://www.nps.or.kr/。
(15)房连泉，郑延慧：《韩国国民年金基金投资的经验教训》，《天津社会保险》，2008年第5期。
(16)智利养老金基金监管局网站，The Chilean pension system(fourth edition).http://www.safp.cl/573/article-3523.html。
(17)《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，见中国人力资源与社会保障部网站，http://wl.mohrss.gov.cn/。
(18)这里的社保基金包括全国社会保障基金、企业年金基金和企业职工基本养老保险个人账户基金。
(19)《社会保障司汶川地震抗震救灾工作一周年回顾》，财政部网站，网址：http://www.mof.gov.cn/pub/shehuibaozhangsi/zhengwuxinxi/gongzuo dongtai/200905/t20090514_157248.html。
(20)程乐华：《内控是经办管理的第一要务》，《中国社会保障》，2009年第11期。
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