香港人力政策发展策略——过去、现在与未来发展的思考，本文主要内容关键词为：香港论文,未来发展论文,策略论文,人力论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、人力与劳动力市场的十年发展
香港的劳动人口在60至70年代迅速增长，但到80年代增长率持续减慢（见表一）。香港的女性劳动人口参与率一向比男性的参与率低，在1987年，女性劳动人口参与率为48.7%，1990年下降至46.8%， 而1991年则轻微上升至47.8%。
表一 香港劳动人口数目 劳动人口（以千为单位）
男性
女性总数
1987年 1728
10012728
19881754
10092763
19891751
10022753
19901948
10002748
1992年第一季1751 10292780
注：上述数字是有关年度的每季综合住户统计的整年平均数。由于数字经过四舍五入简化，所以相加可能不等如总数。
资料来源：香港劳工处《香港的劳工与就业》1992年，第5页。
由于经济转型，从事技术密集及非体力劳动的人士在本地劳动人口所占比例增加。 从事专业或管理工作的就业人口的百分率由1987 年的10.4%升至19.7%。另一方面，从事生产及有关行业的工人的比例则显著下降，由1987年的42.9%降至1991年的34.9%（见表二）。香港经济的特点是小型机构占大多数。根据统计，1991年第四季度的主要行业中的机构共有259,659间，员工人数达2,269,800。这些机构当中，约93%所雇用的人数少于20人，共占受雇于主要行业中机构总人数的40%左右（注：参阅香港的劳工与就业，第5—9页，香港劳工处，1992年7月。 ）。
表二 各职业类别的就业情况 （%）
1987年
1993年
生产
4336
行政/管理
3 5
专业/技术
7 9
文职
1720
服务行业
1718
农业/渔业
2 1
销售
1118
注：上述数字是有关年度的每季综合住户统计的整年平均数。
资料来源：香港政府统计处综合住户统计组。
香港的劳动力市场在97年前的过渡期间出现周期性不平衡现象，而经济循环的波动，使因结构性转型而出现的劳动力市场失调问题更形复杂：一方面出现人力短缺，一方面又出现人力过剩。再者，因回归前港人矛盾的心态而造成的移民潮，引致人才流失，更扩大了这个不平衡现象。
事实上，香港在70年代制造业处于最蓬勃的时期，已经出现劳工短缺的问题，而且这个问题一直对香港的工业发展造成困扰。由于当时香港政府实施“抵压”政策（即中国大陆非法移民流入境后，若成功进入市场，就可以在香港居留），这批移民在当时着实纾缓了不少劳工短缺带来的压力；但中国移民数量激增，对房屋、医疗和社会福利等资源造成极大压力，1980年政府取消了“抵压”政策。但是这个政策取消后，香港又再度面临劳工短缺的问题；加上中国大陆对外开放庞大的产品及资源市场，提供了不少就业机会。相对地香港的人力需求应显得更为紧张，无形中扩大了香港劳工市场的压力。适逢当时本地服务业急促发展，吸引年轻一辈人行；另一方面，当时很多专业及管理阶层人员都移居外国，造成人才流失。在上述种种因素的影响下，制造业的人力不足问题更趋严重。
香港工资飙升、生产力停滞不前，很多香港厂家为了减轻生产成本，都把工厂及制造工序北移到中国大陆；也因此加速了香港的工业转型，由原来低成本的制造业转变为高成本、高增值的商业及服务行业。另一方面，很多劳工都因为工厂北移或倒闭，使他们原先拥有的技能变得无用武之地。这反映了自由市场的运作产生了力量：因为南中国提供廉宜土地和劳工，吸引香港厂家把资金投进内地，也使她的工业觅得一处方便的“避难所”，让香港在高地价、高工资的双重压力下得以喘息。
为了纾缓劳工短缺的压力，有不少雇主提议输入外来劳工；他们认为这做法可以稳定经济，而且外劳也可以填补本地工人没有兴趣的空缺。然而劳工组织反驳，他们认为外劳实际只会抢去本地人的饭碗。上述的议题，在80年代的社会中曾引起广泛的关注和争论。
时移势易，踏入90年代，香港的劳动力，由不足演变成有剩余。究其原因，主要是由于成本高，导致香港的竞争力比起邻近东南亚经济地区，特别是南中国，明显地有下降的趋势。因此，当时的服务业虽然发展得很蓬勃，但仍然未能摆脱失业率高的困境。
当然，90年代突然出现的失业问题，很大程度是因为劳工市场内部失衡所致。由于经济转型，人力重新调配，大批较年长的技术工人及半技术工人未被吸纳到新兴服务业的岗位，以致他们未能顺利转业；另一方面，服务业正急需人力来运用，政府若批准雇主输入外劳，本地工人的境况更堪虞。面对工商界及劳工团体双重压力，政府宣布优先照顾本地工人的利益，以及为制造业失业工人提供培训，以协助他们转业。但是，正如香港雇员再培训局在1996年发表的检计报告中指出，该等做法只可以作为权宜之计，并不能大幅提高学员的工作表现与效率。换言之，并不能解决香港的失业问题。
因此，香港的失业问题并非只是经济结构改变，一时未能适应所致，其实是因为基本调整的种种问题而导致的。成本不断上涨，以及工业竞争力日趋转弱，一方面造成人力供应不足，一方面对之又需求不殷。政府处于雇主及劳工团体双重压力，显得进退失据。它的一般输入外地劳工计划受到严历批评，在劳资双方争持不休及失业率飙升的情况下，在1995年末政府决定以补充劳工计划，取代一般输入外地劳工计划。
根据统计数字显示，暂停大量输入外劳后，无论失业或就业不足率都降低，开工不足的情况也有改善；工时中位数也得以提高（注：参阅 Economic Analysis Division, Financial Srevices
Branch,Government Secretariat,HongKong Govemment,Third QuarthEconomic Report (Hong Kong :Govemment Printer,1996),pp.119 —120。）。当时，香港正值回归前的经济复苏期， 市场上弥漫着乐观气氛。
与此同时，在这十多年的过渡期里面，香港的经济结构更趋成熟。经济基础由人力密集的制造业，转变为以高成本、高增值的商业金融为主导的服务业作为经济支柱。因此，人力结构也随之转型。
香港的经济结构转型比较突出的地方是：（一）它的商业及服务性行业总产值，占本地的生产总值高达80%。（二）在重整过程中，在很大程度上是自由市场的力量推动的，也是建基于私人的商业决策。当中央政府并未以行政手段刻意加以干预，这是有别于其它邻近东南亚新兴工业国家的做法。香港的成功意味着积极不干预政策及富有弹性的制度十分有效。
影响所及，本地生产总值及就业结构都出现重新再分配的情况。由1971年开始，制造业雇用的人力占市场的百分比由47 %跌至1995 年的16%；而其所占本地生产总值的1970年的31%跌至1994年的16%。服务业的劳动力与就业人口，则由1971年的41%持续上升至1995年的80%；而其所占本地生产总值也由1970年的60%提升至1994年的80%。相应的改变也可以在职业分布上看到。
看来，香港人力的结构与组合的转变，构成90年代后期出现的现代或后现代城市经济的模式。新世纪已临近，香港在回归中国后，经济上出现这种发展，显得意义重大。
二、当前劳动力市场供求关系的探析
当前劳动力市场的问题是失业问题。1996年中期至1997年前三季的失业率一直保持2.2%的低水平， 而就业不足率在同年前数月的百分比也保持在1.3的低水平。在这段时间中，通货膨胀率似乎得以控制， 一直徘徊在6%的水平，而劳工市场也有复苏的迹象。 然而有劳工组织指出，官方公布的失业数字未能反映整体就业情况，就业问题已纾缓的说法有被夸大之嫌。因为公布的数字并没有包括社会上一批为数不少的妇女劳工，她们没有专门技能，缺乏适合的就业机会，只好被迫放弃工作，回到家中作全职主妇。还有一些失业的人士，为了面子尊严问题，不愿公开透露其“失业”处境。
无论如何，特区政府成立初期，对维持商业信心及劳动力市场兴旺抱着乐观的态度（注：参阅
Economic AnalysisDivision,Financial Services Bureau,Govemment of the HongKong SpecialAdministrative Region, Half －yearly
Economic Report 1997(HongKong:Printing Department,HongKong SAR Govemment, August1997) 。）。官方的看法几乎一致认为现时因经济转型而引起的失业，只是短暂的情况，并不是因整体劳动力需求萎缩而引起的。因此，政府起初仍是采取尽量不干预的政策，不积极创造职位，也不运用财政措施来刺激消费意愿。
但1997年底亚洲金融危机的后遗症波及香港，香港的主要行业：酒店及旅游、零售及饮食、证券贸易及地产都受到影响，加上不少企业收缩及商业机构倒闭，导致1997年尾的失业率又再加速上升；以上政府对待失业问题的政策受到重大的考验。97过后，香港仍然受着成本高及竞争力削弱的问题所困扰；公司停业、裁员或停工等现象相继出现。在这段持续的经济低迷时期里，要重新吸纳一大批过剩的人力，是当前政府的一个棘手问题。
值得注意的是，在这决定性的一年里，香港的“工业解体”（de—industrialisation）及“第二度商业化”（re—commercialisation）的步伐更为明显。劳动力由制造业转到服务业去。一些服务行业，诸如：金融、保险、房地产、商业方面的服务，社区、社会及个人服务，海陆空运输服务，零售等等，都需要人力投入。另一方面，根据官方公布的数字，在1997年3月从事制造业的总人数已下降至312,600，比上一年同期降低11%，而这一行业的失业率也是占最高的（注：参阅Economic Analysis Division,Financial Services Bureau,Govemment of the HongKong Special Administrative Region,Half—yearly Economic Report 1997( HongKong:Printing Department, HongKong SAR Govemment,August 1997)。）。然而在1997年末，在经济持续低迷的情况下，服务业也不一定好景，某些消费性质的行业，如批发、零售、饮食、出入口贸易的失业率徘徊在2.3%，这情况算是颇严重的了； 而运输、货仓及传播等，因业务性质关系，也不时出现类似的情况。
经济重组，造就一批地位优越的“劳工贵族”，他们从事新兴服务业。他们大部分都是经理级、行政人员及专业人士，拥有专业知识，他们比半技术及非技术的低价层员工， 确实可以享受较大的职业保障。 1997年服务业在香港是收入最佳的行业，而专业及经理级的人员在高增值的服务业中，是最受惠的一群。例如：在1997年第一季度从事财经及有关行业的平均月薪港币20,900；另外，社区社会及个人服务业的平均月薪是港币17,700，这两个领先行业在1996年3月至1997年同期， 都有5%的增长率（注：参阅
Economic Analysis Division,FinancialServices Bureau,
Govemment
of the HongKong SpecialAdministrative Region,Half—yearlyEconomic Report 1997(HongKong:Printing Department,HongKong SAR Govemment,August1997)。）；但从整体来看，工资有下调的趋势。
淡静的经济表现，造成各行业的工资增长停滞不前；加上经济重整，出现不少大型机构雇主，他们都趋向采用“紧缩”措施，以简化成本结构，减少经常性开支。而企业内人力资源经理及企创人员在规定薪金时，趋向采取更具弹性的人事管理方式，但这种做法在比较各类薪金状况时却更为困难。
工资高企得以纾缓，其实也要拜通货膨胀放缓所赐，1997年上半年的综合性消费物价指数平均在5.9%，相对前一年同期的6.8%已是大幅度下跌。
要使经济复苏及提升工业竞争力，香港必须拥有切合时势及高效的人力资源。现任的特区政府积极致力制定一套完整的人力政策，以应付未来的经济发展。
三、人力资源问题及解决方法的构想
新任的特区政府会承诺要维持并提升工商界的人力资源，以保存及提高工商界的竞争力，及为经济发展提供有利的条件。政府的政策，主要环绕下列两个方案：首先是确保劳工供应充足，以免劳动力不足，造成成本过分上涨；其次是提升劳动力的质素及工作表现，使生产力得以增加，并使更多就业人士拥有多样的技能，以适应不断改变的市场需求；但从整体来看，当局仍是没有正视剩余劳动力以及接踵而来的失业问题。特区政府行政长官在1997年10月讲述他在未来的施政方针时，就清楚阐述了上述的政策（注：参阅Tung Chee Hwa,Building Hong KongFor a New Eva,Address by the Chief Executive,The HonourableTung Chee Hwa at the Provisional Legislative Council Meetingon 8th October 1997( Hong Kong:Printing Department,October1997)。）。
现行的劳工政策，还没有突破原有的框框；政府仍然乐观地相信结构失衡、市场内部不协调只是暂时的现象，市场会按自然规律作出适当的调节。除了继承以前的处理方法，检讨及重组职业训练局及雇员再培训局的工作外；对于有关培训人才及人力资源投资就再没有更具体的措施，以加强香港人的工作能力、生产力和适应力。
然而亚洲金融危机所造成的连锁反应，使新任政府不得不作出应变措施。其实，政府应要先知先觉，主动协助呆滞的私营企业投入参与人力资源的投资项目，使香港发展高增值的商业及投资活动更有利、更主动。为了达到这些目标，下列几个政策值得考虑：
首先，政府应将培训人才的投资及责任，下放到个人企业或企业团体，以替代80年代初的做法。以往是由职业训练局的工业训练委员会为每项主要工业设立培训中心，开设一些单一课程，负责培训技工及技术人员。但这样的做法，在经济转型，市场多变的今天，官方参与组织培训的方式要相应地作出适当的调节，以期运作速度加快及更有弹性，使培训更能适应企业的需要。当然，要推动一向缺乏培训人才意识的私营企业训练其所需的人才是一个难题，因私营企业对提供员工培训的兴趣向来不大；要改变这个陋习，给予私营企业雇主培训津贴似乎是一个可行的办法。政府可以设立培训基金，让雇主给员工提供培训，而雇主只要提供证明，并达到一定水平，则可独发培训津贴，而及格的员工也可独发文凭。以往很多注重成本效益的雇主不愿意提供培训，怕他们一手训练的员工被其他公司挖去，使他们变得是为其他公司训练人才。给予公司拨款，让他们踏实认真地培训员工，所得的回报应较具吸引，同时这些雇主也可能较能留住自己训练出来的雇员。
其实类似的政策在日本及新加坡已实行，香港政府及职业训练局也应就有关人力政策的改革多作考虑（注：参阅 Ng
Sek —hong,"TheRole of the Govemmention
Human
ResourcesDevelopment:Retrospect and Prospect",in 25 Years of Social and EconomicDevelopment in HongKong,edited by Benjamin K.P.Leung andTeresa Y.L.Wong(HongKong:Centre of Asian Studies,Universityof HongKong,1994),pp.474—6。），切实推行一套适合香港的政策。 下放培训人才的政策有助促进员工的“多种技能”（multi—skill）的培训，使企业的运作更具弹性，及提高在国际市场上的竞争能力（注：参阅 Ng
Sek —hong, "The Role of the Govemmention HumanResources Development:Retrospect and Prospect",in 25 Years ofSocial and Economic
Development in HongKong,
edited byBenjamin K.P.Leung and
Teresa Y.L.Wong(HongKong:Centre ofAsian Studies,University of HongKong,1994),pp.474—6。）。
其次，新任政府有必要重组及提高职业训练局、劳工顾问委员会（劳顾会）及雇员再培训局的职能、结构及效率，使这三个主要为政府人力政策提供政策的咨询委员会能互相配合，以加强统筹工作，并进一步为政府整个人力政策配套提出有建设性的建议。目前这些顾问机构都各自拥有来自政府、雇主组织及工会代表三方面的成员；而三方面的成员都各自为自己所属的组织争取利益。虽然这样的结构仍值得保留，但这几个顾问咨询委员会应该互相协调，以避免出现冗赘的情况。
最后，有关人力资源政策的构想，离不开劳工市场改革及重组。值得注意的是：输入劳工对本地工人利益的影响。香港未来的竞争力有赖合理的劳工成本、高效率的劳动生产力等，加强培训的目的为此。政府规定的劳工及劳动力市场的政策要配合人力发展，使各项措施能够互相协调，减少彼此间的分歧、磨擦及冲突。而政府采取含蓄的“保护主义”政策，对外来拥有一般性技能及专业人士加以控制和监管，应有助本地雇主及雇员更关注技术培训，以提高香港劳动力的效率及竞争能力。不过，这项政策可能会损害目前政府所维护的自由招募海外高级人员的开放政策；但无论如何，任何政策革新，例如人力培训的政策，都有可能促使基本政策处于两难局面。因为改革政策意味着要以行政手段来干预劳动市场的自由运作；而自由市场正是特别行政区政府与前任政府一直渴望要维护的形象。
四、有关输入外劳问题的思考——协调政策的制定
从香港政府逐步允许输入外籍家庭佣工、半技术及非技术的海外劳工来看，香港政府似已经大幅度修订它的不干预政策。1991年香港政府开始一般输入外地劳工计划，1995年又开始补充劳工计划，这种被称为输入“外劳”的做法，当初只是权宜、补充性质的人力进口措施，很可能成为一个香港长期性的劳动市场安排（特别是外籍家庭佣工，似乎已成为香港不少中产家庭不可缺少的基本资源）。政府采取了公共行政手段去修正、稳定及管理劳动市场，似乎是责无旁贷，而政府的做法是从不同层面去针对不同行业所需要的人力来制定相应的人力政策，以稳定人力供应。
特区首长在去年10月的施政报告中，清楚指出输入外劳的政策是需要的，但是有两个先决条件：（一）要针对劳动力不足的行业输入劳工，（二）要尽量减少对香港本地劳工的损害（注：参阅Tung Chee Hwa,Building HongKong For a New Eva,Address by the ChiefExecutive,The Honourable Tung Chee Hwa at the ProvisionalLegislative Council Meeting on 8th October 1997 ( HongKong:Printing Department,October 1997),para.37,p.14。）。
以上的情况，其实反映出资本家及劳工团体之间长期的争论。但是，从稳定劳动力供应的角度来看，似乎不必拘泥于教条式主义的争论，最重要的是香港必须要有一个统一协调的输入外劳政策。香港政府以往对不同类型的外籍劳工有不同政策，而各政策之间既片面又互不协调，甚至互相矛盾，例如对外籍专业人士、家庭佣工、半技术和非技术劳工都有不同的政策。而且很多时候都是头痛医头，脚痛医脚，这种“急就章”的政策，引致对部分外籍劳工有不平等的对待，造成在外劳阵营内有不同的“阶级”、特权与分层，违反社会平等公义原则。香港政府必须正视这方面所造成的问题以及产生的不满情绪。
五、建立良好劳动关系的展望与思考
香港的企业劳动关系有助于人力生产力的提高，可以从下面三个现象看出：（一）香港自70年代早期开始，很少发生误工及其它工业纠纷（注：关于香港战后的劳资关系，参阅 Gordon Redding, Ian Nishand Ng Sek—hong,"Industrial Harmony,the Trade union Movementand Labour Addministration in HongKong",in Work and
Society:Labour and Human Resources in East Asia, edited by GordonRedding,Ian Nish and Ng Sek-hong(HongKong:HongKong UniversityPress,1996),pp.273—5。）。（二）雇主和员工普遍认同传统的儒家价值观（例如：信任、互惠、家长式恩惠），这对劳资关系有正面的影响。市场的实用主义、功利主义及劳资双方避免公开冲突的意识等等，也促进劳资关系的和谐。（三）习俗、个人化的工资讨价还价方式，劳动力市场的高度流动性等，都有助建立和谐的劳资关系。
当然香港的劳资关系，也存在着一些隐忧。第一，经济不景气令一批地位低微、力量微小的劳工处于不利地位，他们包括本地中年工人，兼职工人（包括女性工人、兼职家庭主妇）、外籍劳工、新移民及非法入境劳工等等，他们处于劳动力市场的下层，缺乏资源、群体力量和竞争条件，堪称“香港的新一代无产阶级”（注：有关“香港新一代无产阶级”的论点，见 Ng Sek-hong,"Labour and Employment", in FromColony to SAR:Hong Kong's Challenges Ahead,edited by JosephY.S.Cheung and Sonny S.H.Lo(Hong Kong:The Chinese UniversityPress,1995),pp.203—5。）。他们的处境最值得关注。面对困境， 极有可能使他们形成高度怨愤的心态，演变成对建制有对抗性的一群；但是因为他们是组织散漫，各自为政，没有人代表他们，替他们伸张不平，因此他们只好忍受雇主的剥削和欺凌。最后，如果他们的怨愤没有得到适当的安抚及疏导，可能会引致激烈的行动。不过，西方的集体谈判方式并不是最有效的方法；因为香港的雇主大部分是小本经营，与西方的管理结构不同。
比较有效的做法是政府推行一系列的措施，包括：
（一）加强劳工立法：目前的雇佣条例并未包括兼职工人在内，所以应把兼职工人包括在法例里。
（二）制定对老人和退休人士的社会保障政策，保证他们有一定的收入。现时的法例过于零碎，应予改善。
（三）提升现时低下层劳工的竞争力：施行一系列辅助性、连续性以及入职后的职业训练计划。
上述第（一）及第（二）点建议，可望改良实质工作条件。第三点建议是为了改善劳工本身的质素，以增强他们的竞争条件。
此外，除上述“边缘劳工”（marginal labour ）所面临的挑战外，第二个隐患是亚洲金融危机和香港经济动荡对劳工的负面影响。据估计1998年香港本地的生产总值增长率将下降至负增长（－5%）， 而失业率也会飙升至空前的水平（5%），面对企业破产、倒闭、 裁员等问题，劳资双方至今采取克制的态度，并未引致普遍的苦难和动荡。但是长期下去，这批失业工人，可能会逐渐将抗议行动升级，尤其是当资方无法作出合理赔偿，破产欠薪保障基金又愈来愈少，甚至用光的时候，危机就会产生。
第三个隐患是：立法机关内劳资双方的争议日趋严重，引致双方互不信任，未能互相协调。立法局成为劳资双方角力的战场，加上不同工会派系间互相倾轧，情况值得忧虑。其实这种对立的局面，早在前任政府时已经开始；在特区政府成立后，因输入外劳问题而日趋恶化。
97后在临时立法会内，这种政治化和分裂的现象持续恶化。代表劳资双方的议员互相指责，互相推诿。其实，此时此地，香港劳资双方应建立互助互勉的伙伴关系，不应对立。而这种关系可以从劳雇会内做起，在该会内政府、资本家以及劳工三方面可作沟通及协调，有助制定可行及长远的人力政策。因此，劳雇会需要加强效率，并在可能范围内检讨及重新制定有实权实责的工作范围，以期达到这个效果。