西部农村减缓贫困的进展，本文主要内容关键词为：贫困论文,进展论文,西部论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，中国政府便开始致力于消除贫困的工作，但严格意义上的扶贫①则是在改革开放以后提出并大规模实施的(国务院新闻办公室，2001)。中国政府实施的这种严格意义上的大规模扶贫计划开始于西部地区，尔后的扶贫政策也越来越向西部地区倾斜。经过30年坚持不懈的努力，西部地区农村的减缓贫困工作取得了显著的成绩。从1978年到2006年的28年间，西部地区的贫困人口从10897.5万减少到了1370万，下降了90.3％；贫困发生率从41.92％下降到4.8％，减少了37.12个百分点；尚未脱贫的农村人口的贫困深度得到极大的缓解。
一、改革开放初期中国西部农村的贫困状况
改革开放初期，即使按低于世界通行的贫困标准度量，中国西部地区的农村中，处于贫困状态的人口占西部地区农村总人口的比例仍高于世界平均水平(李周，2007)。20世纪80年代中国西部农村的贫困状况，可以用发生面积大、贫困发生率高和贫困程度深三个特征来概括。
(一)贫困发生面积大
20世纪80年代，中国的农村贫困人口主要分布在18个集中连片地区的514个县，其中，有9个集中连片贫困地区位于西部地区，涉及249个县(见表1)，占18个集中连片贫困地区的一半和所涉及县的48.4％。18个集中连片贫困地区中的2个极端贫困地区，即“三西”黄土高原干旱区和滇桂黔喀斯特地貌区，都位于西部地区。
(二)贫困发生率高
按照中国的贫困标准估计，1978年，中国农村的贫困人口有2.5亿，贫困发生率(即贫困人口占总人口的比例)为30.7％。其中，西部地区的贫困人口有10897.5万人，占全国贫困人口总数的43.59％，贫困发生率为41.92％，比东中部地区的贫困发生率(17.32％)高24.6个百分点。1985年，中国的农村贫困人口减少到了1.25亿，其中，西部地区的贫困人口减少到4686.4万人，占全国贫困人口总数的比例减少到37.5％，下降了6.09个百分点，但贫困发生率为17.87％，仍比东中部的贫困发生率(9.25％)高出8.62个百分点。
(三)贫困程度深
1984年，中国政府将年人均纯收入低于200元划定为贫困线②。由于一个区域内不是所有农户的年人均纯收入都在贫困线以下，因此，一个地区的农民年人均纯收入通常高于该地区贫困农民的年人均纯收入。依此推算，如果一个县的农民人均纯收入低于贫困线，该县一定是贫困程度非常深的县。这就是用农民年人均纯收入低于150元③的贫困县来反映贫困深度的依据。1985年，中国共有109个农民年人均纯收入低于150元的贫困县，其中，西部地区占了86个，占全国该类贫困县总数的78.1％，占西部地区总县数的10.8％，远大于东中部地区的3.4％。
(四)改革初期西部地区贫困发生面大、发生率高和贫困程度深的原因
改革初期，西部地区贫困发生面大、发生率高和贫困程度深的原因很多，但可概括为三个方面：一是农业生产体系薄弱，主要表现为缺乏稳产高产的基础性农田，缺乏基本的灌溉条件和排灌设施，抵御气候变化的能力低下；二是产业结构低下，几乎所有的贫困地区的经济都停留在以农业生产为主的阶段；三是基础设施落后，主要表现为“三低”：获得安全饮用水的人口比例低、村庄通电率低和通公路率低。1986年，中国西部各省区能获得安全饮用水的人口比例几乎都在60％以下，其中最低的新疆自治区仅为30.1％。改革初期，中国西部省区的村庄通电率几乎都在50％以下，其中最低的西藏地区，村庄通电率仅为38％。1978年，中国西部省区中通公路的行政村比例均不足50％，最高的广西仅为48.0％。
二、改革开放以来中国西部地区的重大扶贫政策与措施
改革开放30年来，针对农村地区的贫困状况，中国政府采取了一系列减缓贫困的措施：增加基础设施供给，改善贫困地区的发展环境；增加教育投资，促进贫困地区人力资本积累；增加科技投入，发展农业生产力；通过产业化扶贫，带动贫困农户增收；促进劳务输出，增强农民外出就业的技能；实施整村推进政策，提高贫困人口瞄准程度。作为中国扶贫工作重点区域的西部地区，得到了各级政府和社会各界越来越多的关注和支持，具体表现为：纳入扶贫范围的地区不断扩大，参与扶贫的主体逐渐增多，扶贫的模式持续创新，扶贫的力度不断加大。
(一)中国政府的扶贫政策实施始于西部
1982年，中国政府决定下拨中央财政专项资金20亿元，用10年时间，对最贫困的甘肃省定西地区、河西地区和宁夏回族自治区西海固地区(以下简称“三西地区”)实施“三西地区”农业建设计划，并为此成立了“三西地区”农业建设领导小组，办事机构设在当时的农牧渔业部④。“三西地区”农业建设的总体思路是：优先实施解决农民温饱的项目，优先完成已开工的水利项目并做好配套的新建项目，提高林牧业和加工业的比重，培训相关的人才。国家投放的前期资金主要用于改善生产条件，后期资金主要用于发展生产。具体措施包括：发展旱作农业和节水农业，抓好“三田(梯田、沙田、沟坝地)”建设、水利建设和小流域治理工程，建立培训中心、培训技术人才，实行就地和异地搬迁，修建人畜饮水工程，建立种养业和矿产加工点。经过10年建设，“三西地区”的生产条件、生态环境和农民生活得到了初步改善，粮食产量比建设前增长1倍，农民人均纯收入增长了200多元，农村贫困户数量占“三西地区”总户数的比例从75％减少到10％，基本解决了100万户、550万农民的温饱问题。一期“三西地区”农业建设计划完成后，国务院决定延长10年，每年投资2亿元，并将建设计划的实施范围扩展到甘肃省南部的高寒阴湿山区和少数民族地区的10个县，共计57个县，其中，国定贫困县37个，占2省区49个国定贫困县的75.5％。
(二)西部纳入扶贫范围的地区不断扩大
为了把西部农村更多的贫困人口纳入政府扶贫的框架之中，中国政府在历次贫困县的认定调整中都采取了向西部倾斜的政策。从表3可以看出，1986年，西部地区只有210个国定贫困县，占西部地区所有县的22.4％。1994年，中国政府进行第一次贫困县调整，将西部地区的366个县划为国定贫困县，使西部地区国定贫困县占全地区所有县的比例提高到39.1％。第一次贫困县调整后，西部地区贫困县数量占全国贫困县总数(592个)的61.8％，比东中部地区高出23.6个百分点。2001年，中国政府进行第二次贫困县调整，将西部地区(不包括西藏)的375个县划为国家扶贫开发工作重点县，此外，结合“新时期全国支持西藏扶贫事业”的方式⑤，把西藏地区的74个县(市、区)作为一个扶贫整体对待⑥，二者加在一起，西部地区贫困县的数量增加到449个，使西部地区的国家扶贫开发工作重点县占全地区所有县的比例提高到了48.0％，占全国的国家扶贫开发工作重点县(666个)的比例增加到了67.4％，比东中部地区高出34.8个百分点。
随着西部地区贫困县数量的不断增加，西部地区纳入扶贫范围的区域不断扩大，国家的扶贫政策所惠及的西部地区贫困人口不断增多。中国的扶贫政策不断向西部地区倾斜，对改善西部贫困县的经济状况和促进西部贫困地区农村社区的发展，具有极为重要的作用。
(三)西部扶贫的参与主体不断增多
为了如期完成消除农村绝对贫困的目标，引导更多的扶贫主体参与西部地区的扶贫工作，中国政府采取了两项措施：一是动员更多的中央机关到西部地区开展扶贫工作，即定点扶贫；二是发动东部地区的各级政府积极参与西部地区的扶贫工作，即东西协作对口扶贫。
从表4可以看出，2000年以来，到西部地区参与定点扶贫的中央机构的数量与20世纪90年代相比，最低增长了50％，最高增加了500％，平均增长了107.1％。
东西对口扶贫的内容广泛，包括：培训人才，资金支援，物资交流；开展技术合作，带动贫困地区企业发展；组织西部贫困地区的剩余劳动力转移到东部发达地区就业；开展为贫困地区捐赠活动等。东西对口扶贫开展10年以来，东部地区共向西部贫困地区无偿捐资44.4亿元，援建学校2462所，安排劳务输出150万人，人才培训34万人次；西部贫困地区共获得劳务收入82.7亿元，引进先进技术1351项⑦。东西协作对口扶贫，增加了西部贫困地区的扶贫投入，促进了西部地区人力资本的积累和提升，加快了西部地区农村减缓贫困的进程。
(四)西部扶贫的模式不断创新
早在20世纪80年代初，中国政府就开始在学习、借鉴扶贫开发的国际经验，摸索适合中国贫困地区特点的扶贫模式等方面，与国际机构和各国政府开展合作。迄今为止，在西部贫困地区农村，与中国各级政府开展扶贫模式探索合作的国际机构已超过50个，合作探索的领域不仅包括硬件投资，例如基础设施建设、公共服务用品提供、环境治理、农业综合开发和产业发展等，还包括软件投资，例如机构能力建设和扶贫研究等。其中最为成功的一种扶贫模式是中国政府与世界银行合作实施的，在中国西南项目、秦巴山区项目和西部三期扶贫项目中形成的综合扶贫模式。这三个项目覆盖了贵州、云南、广西、四川、陕西、宁夏、甘肃、青海和内蒙古西部9个省区的94个国定贫困县，扶贫的项目内容包括：农业生产、农村基础设施建设；贫困农民的劳务输出、教育、卫生、小额信贷、移民、机构建设和贫困监测等。项目实施结果显示，这些项目缓解贫困的速度快于同期全国的平均水平，项目实施村的人均纯收入得到大幅度提高，贫困农户的自我发展能力也得到明显提高。
中外双方共同推出的各种行之有效的扶贫模式，促进了西部贫困地区农村减缓贫困的进程，推动了中国扶贫开发机制的创新，提升了中国扶贫开发的整体水平，并在实践中总结出了一系列新的扶贫模式，例如“综合治理、联片开发”、“村为基础、整村推进”、“参与式扶贫”、“一次规划、分年实施”等，已成为《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的重要政策措施。这些扶贫模式不仅为中国西部贫困地区的农村扶贫工作作出了重大贡献，也为国际扶贫提供了可供借鉴的模式。
(五)西部扶贫的投入不断增大
中国农村的扶贫由政府主导，扶贫投入的资金也主要来源于政府的财政资金。随着国家财力的增强，中国政府安排的专项扶贫投入不断增加，对西部贫困地区农村扶贫的支持力度也通过各种政策得到了强化。《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》明确提出，调整国家扶贫资金投放的地区结构，把财政支援不发达地区发展的资金调出来一半，集中用于中西部贫困状况严重的省区。《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》提出，随着中央财力的增加，国家要逐步加大对西部贫困地区和少数民族地区的扶贫资金投入力度，主要用于贫困乡村的基础设施建设、种植业和养殖业发展、农村基础教育和职业技术教育事业发展、文化卫生事业和先进适用技术的推广与培训等。
从表6可以看出，进入21世纪以来，中央投向西部农村地区的财政扶贫资金总量不断增加，从2001年的62.6亿元，增加到2006年的85亿元，共增长了22.4亿元，增加幅度达到近35％，年均增长6.3％。2001年以来，西部地区得到的财政扶贫资金占全国财政扶贫资金总量的比例一直维持在60％左右，2006年为62.0％。2003-2006年，西部农村得到的中央财政扶贫资金从66.0亿元增加到了85.0亿元，增加了19.0亿元，增长了28.8％，比中部地区高出20.5个百分点。此外，西部地区农村平均每年可通过定点扶贫获得近40亿元的扶贫资金，通过东西对口扶贫获得的扶贫资金达到15亿元(参见表7和表8)。扶贫资金向西部倾斜的政策，有力地促进了西部农村贫困地区的发展，加快了西部农村贫困人口的脱贫步伐。
三、西部农村减缓贫困的进展
西部地区与中东部地区相比发展差距还很大，比如：全国已经总体上基本实现了小康，而西部地区则总体上只解决了温饱问题；全国经济结构的战略性调整已经取得突破性进展，而西部地区城乡二元结构的特征还十分明显；全国整体上已经进入了工业化中级阶段，而西部地区还处在工业化的初级向中级过渡的阶段。此外，西部地区在扶贫方面也存在一些问题，例如扶贫资源的利用效率不高、制度建设明显滞后等。但是，借助于中国经济的快速发展和中国政府向西部倾斜的扶贫政策，西部地区农村扶贫开发的效果还是比较显著的。
总体而言，西部地区减缓贫困的进展可以概括如下：贫困人口数量不断减少，贫困发生率大幅降低；贫困深度逐渐减弱；基础设施供给的均等化程度不断提高；地区间差异有所改善。
(一)西部地区的农村贫困人口和贫困发生率大幅减少
从表9和表10可以看出，西部地区的农村贫困人口从1978年的10897.5万人，减少到2006年的1370万人，平均每年减少340.3万人。西部地区的农村贫困发生率从1978年的41.92％，下降到2006年的2.3％，减少了39.62个百分点，比东中部地区(16.49％)高出23.13个百分点；西部地区对全国贫困人口脱贫的贡献率是38.30％，比东部地区高出16个百分点，略低于中部地区的39.37％(李周，2007)。从西部部分省区的减贫状况来看，各省区的贫困发生率均大幅降低，其中，广西、宁夏和重庆的贫困发生率已经小于全国平均的贫困发生率，西藏和四川的贫困发生率已低于3％。
(二)贫困深度不断减弱
在中国经济快速发展的带动下和向西部倾斜的扶贫政策的支持下，中国西部地区的绝对贫困人口数量迅速减少，贫困深度和贫困强度不断减弱。20世纪80年代中期，中国西部地区的农村贫困深度指数非常大，1986年，西部地区贫困深度是全国平均水平的2.46倍，其中，宁夏达到25.47％，比全国平均水平高出17个百分点；但是，到了2006年，西部地区的贫困深度降低到全国平均水平的1.98倍，贫困深度大于1％的省份已经很少，有3个省份的贫困深度已经低于全国平均水平。西部地区农村的贫困强度也处于不断下降之中，2006年，西部地区的平均贫困强度为0.4％⑧，其中，3个省区的贫困强度指数低于全国水平。
(三)基础设施供给的覆盖程度不断提高
在西部农村减缓贫困的过程中，政府投入了大量资金用于基础设施建设，并取得了一定的成绩，尤其是安全饮水、农村通电和通路等事业发展迅速，基础设施等服务的覆盖程度不断增强。20世纪80年代，中国西部各省区农村的通电率在60％左右，到了本世纪初期，通电率已达到了90％以上。2006年，中国西部地区所有行政村中，通电行政村占96.0％；所有自然村中，通电自然村占96.1％，与全国平均水平相当。西部各省区在20世纪70年代的通路率是40％左右，80年代是50％多，进入21世纪，大部分西部省区的通路率均超过了90％；2006年，西部地区行政村的通路比例是91.2％，自然村是78.0％，与全国平均水平相差不大。西部地区农村获得安全饮用水的人口比例也有明显上升。20世纪90年代，西部地区农村获得安全饮用水的人口比例达到了70％以上；2003年，中国对安全饮用水标准进行了调整，不再局限于之前的取水难度标准，设定的指标更加齐全；2005年，西部地区解决安全饮水较好的省份是贵州、重庆、广西和四川，这些省份能够获得安全饮用水的人口比例分别达到63.4％、51.9％、51.9％和51.0％。西部地区基础设施供给的不断增加，为贫困地区提供了与全国平均水平相当的公共服务，也为西部贫困地区提供了更加平等的发展机会。
(四)区域间的贫困差异有所缩减
中国西部地区的贫困主要集中在国定贫困县，如果国定贫困县的发展水平与全国平均发展水平的差距缩小，那么，西部地区与全国平均发展水平的差距也会在缩小。经过30年坚持不懈的扶贫，中国西部地区国定贫困县的农民收入水平不断提高，人均纯收入和固定资产总量都保持稳定增速，恩格尔系数下降，与全国平均水平的差距逐渐缩小。
按照可比价格计算，2005年，中国全部国定贫困县的人均纯收入比1980年增长了204.6元，西部省区国定贫困县人均纯收入在1600元左右，且西部不同地区的增长幅度不一，其中，广西、内蒙古、青海、四川和重庆的增长幅度高于全国国定贫困县人均纯收入的平均增长水平。西部省区中，国定贫困县年人均纯收入最高的省份是重庆，达到2036.6元，比全国国定贫困县的平均人均纯收入水平(1725.6元)高出311元；广西、内蒙古和四川略高于这一水平，青海则与这一水平相当。到了2006年，中国国定贫困县的人均纯收入比1980年增长了1.01倍，西部地区(除青海和云南外)的人均纯收入增长水平均超过了全国国定贫困县人均纯收入的平均增长水平。
2005年，中国国定贫困县人均固定资产是4533.7元(名义价格)。西部省区中，内蒙古、宁夏和青海等省区国定贫困县的人均固定资产高于全国国定贫困县人均固定资产水平，甘肃、四川、新疆、云南与全国国定贫困县的人均固定资产水平相当。
中国贫困县农民的恩格尔系数从1997年的62.09％下降到了2005年的51.9％，其中，甘肃、内蒙古、宁夏、陕西和新疆贫困农民的恩格尔系数已经低于全国贫困县的平均水平。
四、中国西部地区减缓贫困的经验
在30年的扶贫开发过程中，中国西部地区创造和推广的扶贫经验可概括为以下四个方面：
(一)公示制度——促进贫困社区的民主监督
所谓公示制度，就是通过扶贫项目确定和扶贫项目实施全过程中的群众管理与监督，防止决策的随意性，提高项目确定的科学性与项目实施的公正性，保障扶贫开发资金到位，提高扶贫资金的使用效率。目前，公示制度作为中国扶贫政策的一个重要组成部分，已在全国范围内推广使用。
公示制度的具体做法是：项目计划草案在初步确定后进行公示，广泛征求社区内居民的意见，发现问题后及时加以调整；项目实施阶段所需的物资实行公开招标，项目建成后，通过设定项目标记进行公示。公示制度的基本原理是：通过使贫困人口了解和评价扶贫项目与扶贫资金的使用状况，调动广大贫困人口参与扶贫开发的积极性；通过集思广益，增强扶贫项目的可行性；通过群众监督，避免操作中的偏差和不公平问题，从而使扶贫项目更好地满足贫困人口的需要，让更多的贫困人口从项目中获益，更有效地缩小村民在发展中的贫富差距，促进社区和谐。
(二)参与式方法——促进贫困社区的和谐发展
参与式扶贫方法始于在中国西部贫困地区实施的国际援助项目，其有效性在西部地区的扶贫实践中不断得到证实。所谓参与式扶贫，就是把贫困的村民当作实施发展的主体，通过赋权、能力培养和机制构建，使他们能够平等地参与到社会发展进程中，并在社会变革中发挥作用。目前，参与式扶贫方式已在中国的扶贫开发中被广泛使用，并取得了很好的扶贫效果。
参与式扶贫的具体做法是：在确认扶贫项目的过程中，由村民根据本地情况和“少数服从多数“的原则确定村庄的发展项目；在扶贫项目实施过程中，由村民参与资源配置的决策，保障项目资金的使用效率，并对项目实施过程进行监督与管理，保证项目的顺利开展。在参与式扶贫中，贫困的村民是扶贫开发的主体，他们通过参与项目的规划、实施、监督与管理，获得发展机会，分享发展成果，提升发展能力，逐步缩小与其他社区成员间的收入差距，不断增强自信心。参与式扶贫开发作为新世纪扶贫开发的重要举措，为中国的扶贫工作与国际接轨奠定了坚实的基础，在为贫困地区构建可持续的扶贫开发机制方面进行了有益尝试和创新。
(三)小额信贷——从提供发展机会入手，提升贫困农户的发展能力
经过多年的发展，西部地区的小额信贷项目成效显著，参与项目的绝大多数农户的生产生活状况得到了显著改善。截至2002年末，中国西部地区共有66个小额信贷机构，占全国小额信贷机构总数的61.1％；覆盖了西部地区的325个乡镇、2342个行政村，项目总金额达到16.3亿元，占全部小额信贷项目总金额的87.5％⑨。
小额信贷从制度设计上保证了以贫困农户为贷款对象，确保了小额信贷扶贫的效果；通过技能培训，提高了贫困农户的自我发展能力，增强贫困农户的自信心和进取心；通过互帮互学、共担风险，达到贫困农户共同富裕的目标。小额信贷在贫困地区实施取得的成功，证明了农户有能力选择好的项目；贷款农户能够按时还款，表明了贫困农户是讲信誉的；贫困农户最缺乏的是获取发展的机会，而贷款是他们获得机会的重要渠道。
(四)社区主导发展——引导贫困农户采取减缓贫困的集体行动
所谓社区主导发展的扶贫模式，就是通过向社区赋权，激发社区自我发展的动力，提高扶贫开发水平，解决政府大包大揽、群众不积极、项目难持续的问题。该模式的基本思路是：通过让贫困人口表达自己的脱贫意愿，确保政府和其他组织准确了解贫困人口的需求并提供有针对性的服务；通过让贫困人口“干中学”，提升贫困人口的发展能力；通过开展各种公共活动，培养贫困人口的合作意识和集体行动能力，推动社区社会资本的生成和积累；通过贫困人口在选择和实施项目过程中的互动，形成“组织起来就能实现共同利益”的认识，通过共同利益的实现，提高社区的组织化程度。
在社区主导发展的扶贫模式下，社区具有重要的决策权，以确保扶贫项目的顺利实施。社区掌握项目的决策权，负责项目申报，中选项目的实施、管理和后续维护等，并负责对项目的监督工作；社区掌握资金控制权，由村民自己讨论制定资金的管理办法，项目监督小组有权随时检查资金的使用情况；建立公开、透明的公示和投诉机制，资金使用情况和重大决策等必须及时在社区公示；建立健全为社区提供支持的服务体系，为每个行政村配备一名协助员，负责将项目的有关规定和信息向社区全体村民传播和扩散，并为社区各项工作的开展提供协助。
注释：
①此处“扶贫”与后文的“减缓贫困”存在一定的差别：以前称为“扶贫”，现在开始使用“减缓贫困”。另外，一些专业或常用词汇中常使用“扶贫”，例如扶贫政策、扶贫战略等；而“减缓贫困”则包含有“过程”这层涵义。
②中国划定农村贫困线的程序为：首先，根据营养专家的意见确定维持温饱的最低热量摄入量；然后，选择合理的食物消费项目和数量，并根据相应的价格水平，计算出最低食品费用支出；最后，用最低食品费用支出除以食品支出占生活费用支出的合理比重，所得结果即为贫困线标准。
③贫困标准问题决定扶持人口的多少和面积的大小。标准高则覆盖面不宽，政府的扶贫资金必然分散而效率降低；标准低则不能有效地改变贫困状况。在这种背景下，国务院扶贫办和国家统计局根据贫困人口的“衣、食、住、行”确定了农村贫困的基本工作标准，即1985年农民人均纯收入200元的标准；同时，为了集中使用扶贫资金，有效地扶贫困人口，确定了国家重点扶持贫困县的标准，即以县为单位，1985年农民人均纯收入低于150元，对少数民族和牧区的贫困县放宽。这一标准保证了对最贫困人口、最贫困地区的有效扶持。参见国务院扶贫开发领导小组办公室：《中国扶贫开发的伟大历史进程》，载《中国扶贫论文精粹》，2001年。
④1986年，国务院“三西地区”农业建设领导小组办公室与国务院贫困地区经济开发领导小组办公室合署办公，后来二者合并为国务院贫困地区经济开发领导小组。
⑤即全国各省市通过各种渠道支持西藏扶贫事业，包括各省市对口西藏的各个县、区扶贫，援助资金、物品等。
⑥引自国务院扶贫开发领导小组办公室：《扶贫开发基础资料简明手册(1978-2006)》，2007年8月。
⑦数据来自陕西省发改委工业处和国务院扶贫办在杭州召开的“全国东西扶贫协作十周年纪念座谈会”，陕西省发展和改革委员会网站(http://test.sndrc.gov.cn)，2007年3月。
⑧数据为笔者个人测算所得。
⑨焦瑾璞等：《小额信贷及小额信贷组织探讨》，政策金融网(www.pfbbs.com)，2005年11月24日。
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