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［中图分类号］G640［文献标识码］A［文章编号］1009-4474(2004)01-0097-06
高等学校实行收费政策是改革开放以来中国高等教育进行的一项重大改革。与此同时，高等教育实行收费也是高教改革和发展的一种国际趋势。目前，关于高校学费问题，学者们的研究已经很多，研究范围也很广。但是，从中国高等教育发展的现实出发，将公立高校与私立高校学费水平放在一起进行的研究尚不多见。事实上，随着中国民办高等教育的迅猛发展，公立高校与私立高校之间的竞争将增强，将公立高校与私立高校放在一起进行研究的意义也将增大。但必须注意的是，由于种种原因，在中国现阶段公私立高校之间的可比性还不是很强，公立高校与私立高校基本上还是在沿着两种不同的模式发展。因此，本文没有进行全面的比较研究，而是在必要时将公私立高校做适当对照。这里将公私立高校并举也只是想更加全面地透视中国高校的学费水平，并在此基础上得出结论、提出建议。
一、公立高校的学费水平
由于种种原因，新中国成立以后，原有的教会大学和私立大学都改制成了公立，开始实行教育国有化，以至于私立高等教育近30年的时间里在中国不存在，国家和各级政府成了唯一的高等教育办学主体。在这种公立高校一统天下的体制下，中国高等学校长期以来不收学费，学生上学可以享受人民助学金，高等教育成了“义务教育”。当然，作为一种理念，免费高等教育有其存在的合理性，但也有很大的局限性。就中国而言，由于长期坚持免费高等教育制度，使得整个高等教育规模与适龄人口相比很不协调，即整个高等教育规模严重偏小。其结果既影响了人们物质文化需要的进一步满足，也影响了中国经济、社会的进一步发展。改革开放以后，我国高等教育规模开始慢慢扩大。为了弥补规模扩张中高校办学经费的不足，从1993年开始，中国高校开始进行收费制度改革，实行自费生制度，即收费的双轨制（计划内考生学杂费平均在1000元左右；自费生则在3000元左右）。双轨制的出台，标志着中国高等教育的学费政策发生了重大变化，高等教育的“义务教育”性质开始淡化。但双轨制在实施过程中，产生了许多弊端，社会争议很多。争议的焦点不在于要不要收费，而在于“双轨制”是否危害了教育公平，应不应“歧视性收费”。因此，经过几年的过渡，1997年中国公立高校实行所谓的“并轨”，开始全面收费。
1997年并轨以后，公立高校的学费迅速上扬，在极短的时间内便与当初自费生的收费水平持平。但总体来讲，1999年以前，由于中国高等教育始终坚持以内涵发展为主的发展战略，虽然开始收费，并相对较高，但由于招生规模不大，在校生数量有限，所以学费问题并没有凸显出来，也没有形成影响社会公平的大问题。随着20世纪90年代高等教育大众化思潮在中国的兴起，高等教育大众化开始成为中国政府发展高等教育的一项战略目标。与此同时，由于东南亚金融危机的影响，国内需求疲软。为了刺激需求，拉动经济增长，教育产业理论被提出，而且开始被用作大力发展高等教育，尤其是民办高等教育的理论依据与政策手段。总之，在种种因素的综合作用下，通过高层决策，中国高等教育在1999年实现了大扩招。继1999年之后，2000、2001、2002年中国高等教育又连续进行了三年扩招。由于这次扩招是在政府主导下突然进行，而非长期计划的结果，因此财政性教育经费没有同比增加。在这种情况下，扩招的资金压力事实上就主要集中在高校，尤其是公立高校身上。现在回头来看，可以说连续四年的扩招是在政府投入没有明显增加的情况下进行的，扩招主要是靠学校自身挖掘潜力，靠学校自筹资金来完成。作为政府扩招决策的应对措施，公立高校除普遍提高学费水平以外，还开始举办二级学院，开始对高职、高专进行高收费，其结果整个公立高校学费水平一路飙升，贫困生问题日益突出，学费问题日益成为一个影响社会公平的大问题。这种形势下，为了维护社会公平，1999年以来，教育行政部门三令五申，强调公立高校学费不能继续上涨，但实际情况仍不容乐观。
表1～3是近年来政府教育经费投入以及公立高校学费水平上涨的一些相关数据：
表1 1998～2001年普通高校教育经费收入情况 （亿元）
年份 教育经费 财政性教
学校自筹
总收入(A) 育经费(B) 经费(C)
C/A
C/B
1998
544.8 342.6 202.237.1% 59.1%
1999
704.2 429.5 274.739.0% 64%
2000
904.4 512.7 391.743.3% 76.4%
2001
1166.6613.3
553.3
47.4% 90%
资料来源：教育部财务司历年教育经费统计资料中相关数据计算。
表2 1996～2001年国家财政性教育经费占国民生产总值的比例(%)
年份 199619971998199920002001
比例 2.472.542.552.792.873.19
资料来源：各年度全国教育经费执行情况统计公告。
表3 1998～2001年中国普通高等学校学杂费总额、招生人数及其增长比例
年份
学杂费总 学杂费总额 招生数招生人数
额（亿元）
增长比例
（万人） 增长比例
1998 73.1
-108.36 -
1999120.8 65.3% 159.6847.4%
2000192.6 59.4% 220.6138.2%
2001298.7 55.1% 268.2821.6%
资料来源：胡瑞文等.中国高校扩招三年大盘点.公平与效率：21世纪高等教育国际研讨会论文集.厦门：厦门大学.2002.招生人数来自教育部发布的全国教育事业发展统计公报。
根据上面数据，可以很清楚地看出，扩招期间，财政性教育经费虽有增长，但远远低于招生人数的增长比例，根本无法弥补扩张所需的资金缺口。与之相应，为了实现扩张目标，普通高校自筹经费在财政性教育经费中所占的比例越来越大，而自筹经费这一块则主要来自于学费收入。概括而言，中国公立高校的学费水平一直处于上涨之中，目前的学费水平已超过多数人的承受能力，并开始在一定程度上带来负面影响，引起社会的不稳定。另一方面，随着人们对公立高校学费水平的关注，中国的城乡二元结构开始凸显，城乡差距的进一步拉大开始引起人们的高度重视。对此，有些学者已在警告中国社会的二元结构将会出现“断裂”的可能（孙立平，2002）。客观而言，中国现阶段仍是一个以农民为主体的国家，如果农民的收入无法提高，如果“三农”问题没有解决好，其他各项事业的发展都将受到根本性的限制，高等教育也不例外。与此同时，现阶段中国适龄青年接受高等教育，尤其是接受所谓的精英高等教育也还是以公立高校为主，公立高校在相当长的时期还将是中国经济发展的主要人才基地。在这种情况下，中国公立高校在实行收费政策时，尤其是在制定具体的学费标准时，首先应考虑中国广大农民的实际收入水平，也即农村学生的可承受能力。可以设想，如果学费上涨趋势持续下去，那么，中国的社会不公平将会因为高等教育的不公平而彰显。其结果，社会的稳定局面也将受到公平问题的挑战，最终经济发展的成果在社会稳定面前也将大打折扣。为便于理解现阶段中国城乡二元结构与公立高校学费水平之间的关系，可以看一些相关数据。见表4～5。
表4 1980～1998（部分年份）中国城乡居民收入差距基尼系数变化表
年份 198019881989199419951998
基尼系数 0.30
0.3820.350.434
0.415
0.456
资料来源：《南方周末》2001年6月28日第10版.另外，李强教授2002年10月21日在厦门大学的演讲中提到，根据他的计算中国目前的基尼系数已达到0.47。
表5 1996～2001年城乡居民人均收入差距与普通高校学费增长情况 （元）
年度 农村居民人 城镇居民人 城乡居民收入 收入差距绝对 公立高校学 学费水平
均纯收入
均纯收入 差距的绝对值 值增长比例 费平均水平 增长比例
19961926
4839
2913
-
1319
-
19972090
5160 3070 5.4% 1620 22.8%
199821625425 3262 6.1% 1974 21.9%
199922105854 3602 10.4% 2769 40.3%
200022526280 4028 11.8% 3550 28.3%
200123666860 4494 11.6% 3895 9.7%
资料来源：《中国统计年鉴》注：高等学校学费平均水平引自上海教科院智力所沈百福的计算。
综观以上数据，不难看出，近些年来，中国的城乡二元结构不但没有改变，而且城乡差距还一直在拉大，城乡居民人均纯收入之间的绝对差距已经从1996年的2913元扩大到2001年的4494元。与此同时，农民收入的增长水平远远落后于学费增长的幅度。在很多情况下，农村一家人十几年的积蓄也不够支付一个普通高校大学生四年的学习费用。客观而言，近年来，中国经济虽有增长，但速度在放慢。在这种情况下，农民的收人增长更加缓慢。尤为重要的是，自改革开放初期以来，伴随国民经济增长，农村居民收入并没有实现同步增长。城乡差距的拉大也没有因为学者的呼吁而有所缩小，反而一直在向着相反的方向滑落。根据《中国青年报》2002年10月21日的消息：目前中国城乡居民收入差距大大高于账面上的3:1，这个差距应该为5:1，甚至于6:1。对此国家统计局副局长邱晓华解释说，去年全国城市居民收入为6860元，农民收入为2366元，表面差距是3:1。但实际上，农民收入中有40%是实物性收入，而不是货币性收入，把农民40%的实物性收入扣除，真正能跟城市居民一样购买商品、服务的货币只有1800元，平均每月也就是150元左右。而这150元中间还有20%用于第二年扩大再生产的开支。这也就意味着，中国一个农民每月真正能用做商品消费的货币收入只有120元，而城市居民的这种货币收入平均每月接近600元。如此算来城乡差距应为5:1左右。但是，在城市居民收入中还有一部分收入并没有纳入统计范围。比如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至用电都比农民便宜。如果把城市居民的这些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距可能达到6:1。
总之，中国城乡二元结构的存在，尤其是城乡差距的日益拉大将是中国公立高校学费上涨过程中遇到的一个主要“瓶颈”。如果不充分考虑这一点，而是一味地提高收费标准或变换花样实行乱收费，其结果会是在同一学费水平下，大量农村孩子或者无法上大学，或者以贫困生的形式大量存在，从而严重影响教育公平，同时也在一定程度上给社会带来不稳定，不利于高等教育的可持续发展，也不利于整个社会的可持续发展。当然，由于城乡差距的普遍存在，其对中国私立高校的发展也会有所影响，对于私立高校的学费水平上涨也会起到“瓶颈”作用。但相对而言，在中国现阶段私立高校总体上还属于选择性教育或称之为替代性教育。现阶段，中国的现实情况是，学生在接受高等教育时，首先还是要考虑公立高校，可以说，公立高校在维护高等教育公平乃至社会公平中扮演重要角色。如果公立高校也象私立高校一样高收费，那么整个高等教育公平就会失去一个合理的基点。故此，可以说城乡差距或说是城乡二元结构对中国私立高校的影响远不如对公立高校的影响广泛而深远。在公立高校占主导地位的中国，其学费水平在上涨过程中，能否确保高等教育公平将至关重要。
二、中国私立高校学费水平
中国虽有私立教育的历史，但新中国成立以后，长期以来却没有私立学校的存在空间，一直是公立高校“一枝独秀”。20世纪80年代以后，随着改革开放的深入，尤其是随着非公有制经济的迅猛发展，中国民办（私立）学校开始陆续出现。但事实上，由于受种种因素的制约，长期以来，中国私立高校发展比较缓慢，只是在20世纪90年代以后，随着政治环境的宽松，尤其是随着高等教育规模扩张力度的不断加大，公立高校扩招能力有限，私立高校才算迎来了真正的春天，实现了大发展。图1显示了20世纪80年代以来中国私立高校发展情况：
传统观念上，中国有着私立教育的历史。但是，中国传统的私立教育大多是私人教育，也就是办学主体多是个人。用一个法律术语讲，中国有“自然人”办学校的历史，而无“法人”办学校的历
图1 20世纪80年代以来民办高校数量增长的曲线
史。事实上，中国历史上，这种个人办学的行为很难讲就是为了纯粹的公益，多数情形下，还是为了自家孩子受到更好的教育。因此，在中国并无政府资助私立学校的传统。当然，历史不能决定现实，也不代表现实。但巧合的是，由于诸多原因，现阶段中国政府也不可能抽出资金来资助私立高校。这种情况的出现，一方面是由于中国私立高校多是个人办学，营利倾向（或说动机）明显；但更主要还是因为中国高等教育经费还非常有限，短时期内难有好转。因此，中国大多数私立高校的发展只能靠学费收入维持。虽然，也有一些大的企业或个人投巨资于高等教育，但在现有情况下，大多办学者的公益取向并不明显，营利的诉求倒是在有意无意中十分强烈。把高等教育当成一项产业来办，通过办高等学校来谋取利润，成为现阶段许多个人或企业投资于高等教育的主要原因。当然，无论怎样说，中国民办高等教育，在教育产业理论的推动下实现了较大发展。这也许就是斯密定理所讲，人为了私利可以促进公益的道理所在。下面是近年来中国私立高校学费水平的一些数据。见表6～7。
表6 2000年中国45所民办高校的学费水平及其分布 （元）
学历教育学费区间 频数 非学历教育学费区间
频数
1000～2000
1000～2000
4
2001～3000 2001～3000
6
3001～4000
4 3001～4000
6
4001～5000
2
4001～5000
3
5001～6000
11
5001～6000
2
6001～7000
1
6001～7000
7001～
14
7001～
注：由于部分学校只有学历教育或非学历教育一个数据，所以总频数并不等于45。
表7 公立高校、二级学院、高职高专及私立高校学费水平比较（元）
学费水平
学校类别公立
二级 高职高专私立（学私立（非
高校
学院 类高校 历教育）
学历教育）
极大值 15000 180001300015000
6000
极小值 220080001800 3600
1500
平均值 509012500
4986 7406
3400
资料来源：公立高等学校的数据是通过对2002年全国在福建省招生高校（理工、文史类）学费水平进行整理而来，私立高校数据是在2000年对全国45所民办高校学费水平进行调研的基础上加以整理所得，二级学院学费水平是根据前面表中数据整理而成，由于样本过小，结果可能有些偏差，根据调研中的经验，二级学院学费水平一般在10000元左右。
在没有政府资助的情况下，与公立高校相比，中国私立高校的学费水平并不是很高。具体来看，通过对2002年在福建招生高校理工类与文史类学费情况的统计及中国45所私立高校学费水平的调研可知，中国公立高校2002年学费水平大致在2200～15000元之间，频数统计显示，多数高校的学费在4000～5000元这一档次，学费平均值为5090元。另外，公立高校的收费水平在文理科之间几乎没有差异。一些收费较高的专业倒是存在，比如外语、商务等，但大多数专业学费水平差别不明显。另外，作为公立高校的一种新的办学模式，二级学院学费水平较高，多数学校已超过万元，有些学校已开始向两万元迈进。对于私立高校的学历教育层次，通过对45所学校学费水平的分析发现，其学费区间大致在3600～15000元，平均学费水平为7406元，频数统计显示绝大多数收费水平在5000以上；而非学历教育层次，收费区间位于1500～6000元，平均学费为3400元。与公立高校不同，私立高校学费水平的地区差异十分明显，这主要是因为民办高校的招生很多时候受地区限制。与公立高校类似，在私立高校中，学费水平在文理科方面差距不明显或根本就没有，各专业学费的差别也不是很明显。再一点，通过分析发现，高职、高专收费区间位于1800～13000元，平均学费达4986元，且主要集中于3000～6000元之间。若单纯从数字来看，高职、高专收费似乎还没有公立高校一般本科的学费水平高。但是，如果将这种学费水平与其教育水平结合起来看，就会发现高职、高专明显是在高收费。这是因为，在中国从事高职、高专教育的大多都是一些低层次的学校。我们如果抛开那些收费较高的从事高职、高专教育的民办高校（民办高校收费较高有其合理性），单就公立高校来看，其对高职、高专类学生的高收费就十分明显。比如，厦门大学正常本科收费每生每年学费为4420元，而高职类则要收到6500元，同样在北京师范大学，正常本科生收费是4800元，而高职生要收到6000元。当然，对于高职、高专高收费的一个理由是，应用型人才的培养成本较高，再一个理由是，分数不够，用钱来买。但仔细推敲，有些理由是站不住脚的。因为，很多高职、高专是文科类的，并不要什么仪器、实验。另外，很多公立高校招收高职、高专类考生就是为高收费找个理由，在具体培养过程中，很多学校高职、高专生并没有与一般本专科生区别开来。至于用钱买分是否合理、公平，见仁见智，这里不再讨论。最后，补充一点，随着我国加入WTO，中外合作办学在中国将日益成为一种新的办学模式，这种办学模式的一个显著特点就是学费水平较高。就目前而言，已有的几所公立大学，比如长春大学、上海对外经贸大学，其与国外大学合办的专业，收费均在15000元以上。可以预期，随着中外合作办学的增加，中国部分公立高等学校部分专业的学费水平还会继续上扬。
三、关于中国公私立高校学费水平的几点结论与建议
基于前面分析，本文尝试做出以下结论：
其一，与私立高校相比，中国公立高校收费水平过高，已超出大多数居民，尤其是农村居民的承受能力。
其二，在某种程度上，中国公立高校学费水平上涨的原因是由于政府经费投入不足，尤其是在大扩招的背景下，政府经费投入没有成比增长造成的。但是，经费投入不足肯定不是学费上涨的全部原因。
其三，在中国现阶段，公立高校应是维护高等教育公平的主要力量。但目前公立高校学费水平过高已经影响到了教育公平，在某种程度上已引起了社会的不公平。
其四，中国现阶段，在经济发展总体水平没有质的变化的情况下，城乡二元结构将是制约公立高校学费继续上涨的一个主要因素。
其五，随着公立高校二级学院、高职高专以及中外合作办学中高收费的兴起，原有的公立高校学费“并轨”已失去意义，现实的情况是学费水平开始出现“分轨”趋势。
其六，与公立高校相比，中国私立高校在没有政府拨款的情况下取得如此成绩是可喜的，但也是一个无奈的选择。中国私立高校要想实现可持续发展，除进一步提高办学效率之外，拓宽资金来源将是一个迫切需要解决的问题。
在以上结论之外，本文提出以下政策建议：
其一，加大对高等教育的投入，至少应在近期实现“三个增长”和对4%的承诺。另外，为了维护高等教育公平，对于公立高校学费水平可考虑根据农村居民收入情况，制定学费水平最高线。
其二，现有体制下，学生相对于学校是弱者，当学校高收费，学生权利受到侵犯时，缺乏相应的行政救济。可考虑实行高校学费听证制度，必要时可以司法介入，严惩个别高校乱收费行为。
其三，各高校的培养成本应该明朗化，学费水平的确定应给学生一个说法。必要时可以考虑引入非营利组织会计代替中国高校现有的预算会计，加强投入－产出管理，增强学校成本意识。
其四，在学费标准上，在现有“分轨”趋势的基础上，可考虑进一步打破统一定价的做法，不同专业实行不同的学费标准，将学费水平与学生毕业后的收益率联系起来。
其五，对于中国私立高校的发展，政府应加大扶持，在资金有限的情况下，可以考虑通过立法将中国私立高校分为营利与非营利两类，对非营利高校应采取补贴措施，以避免学费水平不断上涨。对于营利性高校则应允许其收费相对较高，但可以按企业进行征税。
其六，中国城乡差距过大的根本原因在于“一个中国，两种制度”，即过去50年所形成的城乡居民的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度。这种制度设计和延续不仅导致了中国城乡居民人均收入的差距日益扩大，而且导致了城乡居民公共服务水平过于悬殊。因此，为了实现高等教育的可持续发展，政府应从打破“两种制度”的羁绊入手，切实解决好中国城乡差距过大的问题。
在本文写作过程中，厦门大学高等教育发展研究中心邬大光教授提供了有关私立高校学费状况的许多原始数据，并对论文中的一些具体观点提出了修改意见，谨此表示衷心的感谢！