英国现行教育督导制度的机构设置、职能范围与队伍建设，本文主要内容关键词为：英国论文,队伍建设论文,职能论文,机构设置论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G464.561 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2013)10-0034-05
教育督导制度是现代化教育管理体系中的重要组成部分。它对教育政策的实施起到监督作用，对学校办学行为和教育质量具有问责和评价的作用，同时对教育发展的方向起到一定的导向作用。建立科学的教育督导评价体系已成为各国提升教育质量的重要途径之一。英国教育督导制度历史悠久，具有健全的教育督导制度和法律法规体系，督导组织机构完善，督导队伍和人员专业化程度较高，督导方法系统科学。[1]英国教育督导制度不仅对英国教育质量的监督、评价和问责发挥着重要作用，而且对世界其他国家教育督导与评价制度的发展具有较大影响，对我国教育督导制度的改革具有一定的参考价值。
一、英国教育督导机构的设置
教育标准局(OFSTED，1992年成立)是目前英国国家级教育督导机构，为准部级机构，与教育部相平行，在行使职权上保持自己的相对独立性。负责教育标准局的英国女王总督学为副部长级。教育标准局直接向教育大臣及议会负责，不对教育行政部门负责。总督学之下设立一个执行委员会，以支持总督学的工作。执行委员会由7名主任组成。
教育标准局的内部结构体现了英国一贯的按照教育事业阶段、专题及领域来划分的原则，这是由其职责范围所决定的，也体现了专业性、专门性的特点。负责各学段和不同领域督导的部门包括：教师教育及培训督导部；小学及学前教育督导部；中学、私立及国际学校督导部；义务教育后督导部；特殊教育督导部等。负责横向专题的督导部门有质量督导部、学校改进督导部、地方政府督导部等。另外，还有完善的支持性部门，包括人事管理部；研究、分析及国际关系部；通讯、媒体及公共关系部；财务管理部；课程咨询及督导部；信息系统部，等等。[2]教育标准局的机构设置体现了英国教育督导制度改革新的价值取向。
(1)外向型。教育标准局设立了通讯、媒体与公共关系部，教育督导制度的新理念是向家长、社会负责，增加教育督导的公开与透明，体现问责制的专业性监督。20世纪90年代初，梅杰政府分别颁布了《家长宪章》和《公民宪章》。《家长宪章》强调，为了更有效地行使选择学校的权利，家长需要有关学校更客观、更系统、更准确的信息。很显然，教育督导制度自我封闭的状态已不能适应新形势的要求，[3]增加督导的公开性成为英国90年代改革的一个重要内容。
(2)发展与改进成为督导的核心目的。教育标准局设立学校改进督导部是将通过督导促进学校的改进作为教育督导制度的一个重要目标，并规定学校董事会在收到督导报告40天之内要提出贯彻督学建议的具体行动计划。这一行动计划不仅要提交给教育标准局，而且还要提交给家长审阅。[4]关于此项措施的指导思想，教育标准局的主任督学特别指出，“教育标准局的根本目的是关心学校的改进。教育标准局的最终目的，甚至它存在的理由是通过督导为提高教育标准和质量做出贡献”。
二、英国教育督导队伍的专业化建设
1.教育督导人员的类型
教育督导队伍的建设是开展督导工作的重要保障，合理的督学数量规模与类型直接关系到督导任务正常与高质量的完成，进而会影响督导职能与作用的发挥。一个督导组织是否运行有力，除了领导和方针政策的正确之外，还取决于该组织中每个成员的素质。教育督导人员队伍的整体结构和个体素质是决定高质量教育督导工作的关键。英国教育督导制度重视教育督导队伍的建设、教育督导人员的构成、遴选程序的公开与公正、督学的培训与见习和持续性的专业化发展。
1992年以后，随着教育督导制度的改革与发展，英国教育督导制度的职能与范围扩大，学校督导的频率和覆盖面扩大，从抽样督导到每校必督。督导范围包括学前教育机构、公立学校、继续教育机构、职前教师教育和独立学校，从原来主要是督导检查发展为促进学校的改进和发展以及对失败学校的认定与整改。这些改革导致了教育督导人员配备方面的一系列变化。一是规模和数量的扩大，从女王督学团时代的460多名督学增加到目前的上万名。二是从督学的结构来看，形成了专门从事管理、规划、政策制定、研发与监督督导质量的女王督学团队(二线督学)，以及专门从事实际督导工作的中介机构与督导人员(一线督学)，标志着英国的教育督导制度更加完善，体现了政府对教育督导工作领导、规划、研发与监督的重视。在教育标准局总部工作的女王督学与补充督学主要从事教育督导工作的领导及管理，相关政策与法规的制定，以及教育督导与评估框架、工具的研究与开发，教育督导工作质量及督学工作的监督。他们还负责审阅督导报告，同时也根据需要进行一定的实际督导，主要针对地方教育当局、教师教育机构、独立学校进行督导，以及对需要引起关注的学校进行复查。另外，在一线督学内部，其结构也更加多样化，包括注册督学、督学小组成员和外行督学。同时，督学构成不仅包括专职督学，而且还包括大量的兼职督学。[5]
2.教育督学的招聘程序
面对学校这样由高度专业化人员和内容所构成的组织，督学必须具备高度专业化的知识及经验才能胜任其工作。为此，英国对督学的入门条件设立了较高的门槛，包括学历、教育教学和教育管理方面的经验等。具体来说，包括：1)督学应较全面地了解国家教育政策、教育理论，具有丰富的教育实践经验；2)强调督学必须是一个学段和一个教育领域或问题方面的专家。此外，英国还形成了一整套严格的招聘程序，督学的招聘实行公开、公正、公平和择优录用的原则，并形成了严格的见习和导师制度。在见习期间，有一位经验丰富的督学作为初选人员的指导教师，同时初选人员必须接受严格的培训，只有见习通过后方可正式成为督学。[6]
在教育标准局时代，对督学任职条件有所提高，如学历要求为“大学学历或硕士”，至少要有10年以上的教学经验等。这一时期，由于督学的分类更加多样化，对不同类型的督学提出了不同的要求。
(1)女王督学。女王督学在整个英国督学结构中是级别最高的。他们不仅要承担一部分实际督导工作，更重要的是他们要承担对全国教育督导工作的领导、管理、规划、政策制定、方案开发以及督导质量的监控与保障。因此，对女王督学的要求是最高的，按一般惯例，督学候选人必须拥有大学硕士学位且具有较高的学术声望，经验丰富，思维敏捷，具有较强的解决实际问题的能力，年龄在30-49岁之间。[7]女王督学应具备丰富的教育教学经验，堪称教育教学方面的专家，有很强的管理、分析和写作能力；敢于坚持原则，秉公办事；年龄在40-50岁。[8]
(2)注册督学。注册督学是能够领导一个小组对学校进行评估的专业人员。注册督学必须具备以下条件：具有督学资格，有5年以上参与督导评估活动的经验；有评估英语、数学、科学等主要学科的经历；有较强的分析、管理和写作能力。注册督学不是终身制，每3年要进行一次考试，合格者留任，不合格者退出。注册督学每年还要接受5天的培训。
(3)督学。督学候选人必须具有4年以上的教学经验和学校管理经验。督学申请人要由注册督学进行培训，经过考试合格后，由教育标准局颁发证书，才能获得督学资格。督学大约30％的时间参与教育标准局组织的评估，70％的时间用于帮助指导所在地学校的工作，帮助制订改进计划。[9]
英国要求所有督学都要接受适当的培训，并根据详细的标准对其进行审核。对于满足选拔标准的候选人，首次培训需要几个月，其中包括见习。一旦督学开始了督导工作，就要求他们进行持续不断的专业发展以训练他们的督导技能，跟上教育发展的步伐。
三、教育督导制度的职责范围与督导类型
1.职责范围
与女王督学团时代相比，教育标准局的督导范围在不断扩大，并且更加明确。目前，英国教育督导制度主要负责对英格兰地区教育机构教育服务质量的督导与规范，所涉及的教育与培训机构包括：1)早期看护、保育与学前教育——儿童保育人员和机构；家庭内保育；家庭以外的保育。2)儿童福利机构——收养和抚养机构(adoption and fostering agencies)。3)所有公立中小学。4)一些独立学校。5)学生教养机构。6)儿童和家庭法律咨询机构。7)地方政府儿童和青少年服务机构。8)继续教育机构。9)职前教师教育机构。10)公立性质的成人技能与就业培训机构。11)监狱中的学习及缓刑机构。
2.督导类型
英国督导评价的类型从内容与对象上划分可分为学校督导(督学)、地方政府教育工作督导、专项或专题督导。
(1)督学。学校督导是对以中小学校为主体的各类学校、教育办学机构的督导。[10]长期以来英国教育督导的类型一直是以学校督导评价为基础的，学校督导在英国教育督导制度中占据核心地位。特别是在教育标准局时代，对公立中小学的督导从过去的抽样督导发展为每校必督。近年来，为了提高督导效率，英国提出了成比例督导的理念，对优质学校减少督导频率，对问题学校进行深度督导。
(2)督政。为了保证各地区教育的相对均衡发展，工党政府要求教育标准局加大对地方教育局工作督导与评价的力度。依据1997年的《教育法》和1999年《地方政府法》的相关规定，国家教育标准局开展了对地方教育局的一系列督导。2004年，英国又制定了更加系统科学的地方督导评价计划，对地方教育局展开新一轮督导。为此，教育标准局制定了《地方教育局督导大纲》以及与之相配套的一整套评价方案与工具。1999年之后的地方教育局督导与过去最大的不同在于，过去主要通过该地区学校督导评价来评价地方教育局的工作情况与质量，而现在的督导包括两部分：一是对地方教育局本身的督导评价，二是对其所管辖学校的督导评价。
由于地方教育局职能的转变，对地方教育局工作的督导主要是看其对学校工作的支持、本地区教育工作的规划、服务、适当干预、协调与监督。具体来说督政的主要内容包括：
1)规划、政策与策略。提供在支持学校改进方面的规划与服务；提供在支持学校管理方面的规划与服务；提供对于学校自我评价与自我管理方面的支持；提供在经费服务方面的规划与服务；提供在人力资源服务方面的规划与服务；提供在信息管理服务方面的规划与服务；提供在房地产服务方面的规划与服务。
2)对学校管理与领导的支持。对学校领导与管理包括学校持续性改进的支持；对学校董事会的支持。
3)对学校改进的支持。地方教育局在学校改进方面的策略。
4)对提高成绩和质量方面的支持。地方教育局在监督学校的标准与成效、促进学校改进方面所提供支持的效能。
5)经费使用。这方面督导包括：对于学校经费使用不良之处的干预；对支持学校改进、特别是对地方教育局学校视导方面经费使用的效益与合理性进行督导和评价；对支持学校管理方面经费使用的合理与效益进行督导和评价。
6)工作成效。这方面的督导包括：地方教育局在实施设施管理计划方面的成效；地方教育局在与学校入学工作有关方面的成效；地方教育局在保证教师的数量与质量方面的成效；地方教育局在支持14-19岁学生教育方面的成效；对于早期保育和教育方面的支持；对于儿童健康与安全、福利与保护方面的支持；对于信息技术教育的支持；对于改进学生出勤率方面的支持；对于提供学校学位方面的支持。
7)促进公平方面的成效。这方面的督导包括：对于特殊教育需求方面的支持；地方教育局在促进社会融合方面的战略；对于被社会服务机构监护儿童的支持；地方教育局在促进种族公平方面的成效。
督政与督学密切相关，督政离不开督学，督学是督政的基础。英国在加强对于地方教育局以及地方议会教育委员会工作本身进行督导的同时，始终将学校督导作为督政工作的重要方面，将学校的成效和结果作为评价地方教育局工作效能的重要证据。也就是说，在检查相关政策、规划、责任是否到位时，也同时要看实际成效如何，即体现在学校和学生方面的变化与进步有哪些。
(3)专题督导。专题督导一般是以一个横向的问题作为督导评价的对象进行督导，此类督导也被称为“专项督导”。此类专题督导一般分为科目调查、专题调查、学段调查、年级调查以及四者的总和。[11]
教育标准局每年都要制定专题督导的年度计划，为了使专题督导更加有针对性，更具有全国性和政策性意义，教育标准局在制定计划时要与儿童、学校与家庭事务部和创新、大学与技能部协商，了解他们所关心的教育热点和焦点问题。一般地，在对学校与其他教育和培训机构进行了几轮全面督导后，督导的次数便会大大减少。这时，教育标准局的专项督导有所增加，专项督导的主要目的包括：
1)为总督学年度报告提供证据、信息和建议，以形成全国性的关于教育发展优缺点和发展方向方面的总体评价。
2)为教育标准局通过自己的网站、研讨会、演讲和文章对其督导结果(包括好的实践和经验)的推广提供基础。
3)为帮助学校及其他教育机构做出改进，就某一专题提供详细的反馈信息。
4)对机构的自我评价提供支持。
四、主要特点
英国教育督导制度最显著的特点体现为相对独立性、政府权威性、高度专业性和评价体系的科学性。
1.相对独立性
现代管理科学认为，科学的管理应该包括决策、执行和监督三个方面。[12]英国教育督导制度特别强调自身要具有相对独立性，认为这是保证监督、评价公正、公平和客观的重要因素。正如2003年学校督导大纲所指出的，“尽管国家教育标准局与其他部门工作联系紧密，并且在教育与技能部长的要求下承担督导工作，但它独立于英国教育与技能部。国家教育标准局的这种独立性能够促使其公正地督导和报告教育问题”。[13]这种独立性包括几个层面的含义：
(1)在级别上，教育标准局为准部级机构，总负责人英国女王总督学为副部长级，具有直接接触国务大臣的权力。教育标准局直接向教育大臣及议会负责，并非对教育行政职能部门负责，避免了行政的干涉。
(2)督学提供的报告，任何人（包括教育科学大臣）都不能更改。
(3)在业务上独立于教育部，教育标准局自行决定履行其职能的工作方式以及自行作出判断，“督导为学校提供了一个关于学校教育标准和质量的独立的、外部的评价”。[14]
(4)在学校督导过程中，要求督学小组成员不得参与和被督导学校相关的工作，以保证评价和判断的公正和客观。
2.高度专业性
英国教育督导制度强调督学的专业性，从一开始就将女王督学定义为自治的专家团体。这一传统一直延续到现在。同时，英国也很重视教育督导队伍的建设、教育督导人员的配备与构成、招聘程序的公开与公正、督学的培训与见习和持续性的专业化发展。英国督学的专业性是产生影响、保持其威望的重要基础和保障。[15]
3.督导与评价过程及方法的科学性
英国在制定学校督导评价标准、指标体系和相关工具上成效显著，研发了一整套系统完善的督导评价方案与框架，使之成为中小学教育质量保障体系的核心部分，在提高中小学教育质量方面发挥了重要作用。
五、对我国的启示
虽然我国教育督导制度在机构建设、队伍配备和工作范围上有了长足的发展，在督政和督学方面也取得了很大成效，但是对于教育事业发展的导向和影响来说，还不能令人满意。其根本原因在于缺乏相对独立和高度专业化的基本制度，主要体现在：由于立法的不健全，导致教育督导相对独立性和专业性定位模糊，影响了督导的地位与权威性；由于教育督导制度的组织建设不完善，导致教育督导的结构和规模与我国教育制度的规模和教育发展与改革需要极不相称；由于对教育督导队伍的专业性认识不足，导致督导队伍无论从数量还是质量上都不能适应督导的需要，影响了教育督导队伍的质量与工作效率。英国教育督导制度在这些方面的经验值得我们借鉴。
在2010年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，政府提出了“完善督导制度和监督问责机制。制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。健全国家督学制度，建设专职督导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指导并重”的战略目标。我们应该抓住这一契机，推动我国教育督导制度的建设与发展。