清末地方官制改革与辛亥革命，本文主要内容关键词为：辛亥革命论文,官制论文,清末论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K252
文献标识码：A
文章编号：1000-2456(2001)05-0022-07
辛亥革命是近代中国社会转型中的重大转折，它埋葬了封建专制主义，确立了民主共和制度。但是在历史长河中，任何转型都是一个过渡的过程，都存在新旧结构的交替与转换。因此，辛亥革命前社会中发生的每一个变化都会给革命带来不同程度的影响，辛亥革命后确立的新制度也会或多或少地受旧结构的制约。本文正是从这一思考出发，考察清末地方官制改革与辛亥革命的关系，从而深入认识辛亥革命的面貌。
一
清末官制改革是从1901年中央官制开始的。清廷宣布仿行宪政后，在进行中央官制改革的同时，又着手进行地方官制的改革，这一改革分两个阶段：
第一阶段，光绪三十二年至三十四年（1906-1908年），内容为确立地方官制改革方案，同时在东三省进行改制。
1906年宣布预备立宪后，厘定官制大臣着手地方官制方案的制订。但内部意见不一，故而拿出了地方官制改革的两层办法通电各省督抚会商。第一层办法仿立宪国官制，由督抚总理一省之政务，直接领导行政，“合院司所掌于一署”，各员司共同办公；省之下设府州县三级，也仿省制实行合署办公。同时设地方审判厅，每府县各设议事会、董事会，均由人民选举。第二层办法，按当时官制“量为变通”，以督抚直接管理外交、军政，兼监督一切行政、司法。同时设司道专管行政、司法，另设财政司专管财政。各司道均秉承督抚意旨办理事务[1](p52)。
当时各地回电中，赞成省级政府改组和合署办公的有8人，虽赞成但提出修正意见的5人，反对的4人，态度不明的6人。反对者提出的理由，大都是认为改革必须从简入手，由渐而进。赞成第二种办法的有3人，反对的有5人，态度不明的有10人，其余则主张变通办理。值得注意的是，相当一批督抚对府州县设地方审判厅、议事会、董事会表示虽有必要，但不能立即实施，理由是缺乏人才，以及财政困难[1](p53-90)。可见地方督抚中思想保守者大有人在。面对这种情况，清政府先进行东三省改制的试点。
东三省改制从光绪三十三年三月（1907年4月）开始。这次改制的特点是：废除东三省原有将军体制，设东三省总督和奉天、吉林、黑龙江三省巡抚，三省各设行省公署，内设承宣和咨议两厅；行政方面设置交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司，另设东三省督练处管三省兵事。各省设提法使管司法行政；省以下设府州县三级，但府不设属县。东三省改制的重大意义，在于“将东北一隅的特殊局面取消，而使之纳入全国范围的政治体制”[2](p157)。
东三省改制开始后，清廷又于五月（1907年7月）颁布了外省官制改革章程，确定：“一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏”，“每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏”，“唯于该省外交军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，既由该省巡抚自行核办”；总督巡抚衙门各设幕职，分科治事，并要求“各省督抚应于本署设会议厅，定期传集司道以下官会议紧要事件”；各省设布政、提学、提法三司和劝业、巡警两道，“受本管督抚节制”。变地方四级政区为三级政区，省之下为府、州县两级，州县设佐治员。还要求各省就地方情况分期设立高等审判厅和地方审判厅；分期设立府州县议事会、董事会。
《地方官制改革章程》是以第二层办法为基础，同时加以变通的产物。在省级政府中，保留司道衙门，只是在督抚衙门中设会议厅。变化较大者，正如总司核定官制大臣奕劻在《奏续订各直省官制情形折》中所言，是分设审判厅和增易佐治各员两条。章程颁布后，清政府命直隶、江苏两省先行试办，其余各省“分年分地逐渐推行”，定于15年内一律推行[3](p504-510)。
第二阶段为宣统元年至三年（1909-1911年），地方官制改革在各省推进。表现为地方行政体制在组织机构和职能方面进行了一系列改革，发生了较大的改观。主要有：
省会议厅先后设立。宣统元年八月，宪政编查馆制定《会议厅规则十九条》，规定会议厅设于督抚官署之内，职责为会议全省事务，以督抚为议长，并设参事、审查两科。同时规定，必须有成员三分之二出席，始得开议。
行政与立法分离。1908年各省开始筹办，1909年除新疆外均成立了咨议局，成为地方议政机关。与此同时，随着地方自治的推行，相当一部分州县成立了议事会、董事会。议事会是议政机关，董事会对议事会议决事件有复议权，同时监督行政主管执行。
行政与司法分离。根据地方官制章程和清政府筹备宪政的安排，各地开始了地方高等和初等审判厅的建设工作。据宣统二年（1910年）四月宪政编查馆派员赴14个省考察筹办宪政的奏报，东三省、直隶、山西筹办较快，其余各省也均在筹办中[4](p796-799)。
地方教育、警察和工商行政主管部门的建立。1906年，清廷命各省设提学使，掌管教育行政；1908年开始，各省陆续设巡警道，掌全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务；与此同时，各省还设置了劝业道，专管全省农工商业及各项交通事务。此外，还设置督练公所掌整饬全省新旧营伍事务，设清理财政局掌清理财政事务。
州县行政也发生了较大改观。“县署旧制，总揽行政司法大权于县知事一人，不过催科与听断而已，无所谓建设也。”[5]地方官制改革后，州县置公署，设警务长、视学员、劝业员、典狱员和主计员等“佐治各员”，使州县行政向分职化方向发展。
官制改革是组织机构、官员设置及职权的调整，但清末的地方官制改革是预备立宪的一个重要组成部分，因此其内容早已超出了传统官制改革的范畴，县有了向近代化转型的时代意义。另一方面，作为从传统地方官制向近代宪政体制的转型，这一改革本身就包含着对各方面利益的调整，并会相应带动社会有关方面的变化，因此，其影响必然会超出单纯官制改革的原有内涵，引发出一些新的、或者说是深层次的问题。
二
自19世纪60年代以后，由于地方督抚拥有了军事、财政等项自主权力，外轻内重局势逐渐出现。清政府担心尾大不掉，因而竭力想通过改革削弱地方督抚的权力。因此，地方官制改革的指导思想，就是加强中央集权，从而引起中央与地方之间的矛盾冲突。
在改革的第一阶段，即确定地方官制方案时期，表现为中央集权与地方分权之争。清廷的一些新贵大臣和部分京官、御史，力倡绝对的中央集权。军机大臣铁良声称：“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚财兵两权，收揽于中央政府则又不可。”[6](p79)于是御前会议曾作过一个废督抚现制，仿日本府县知事制度，将财政、军事权悉收回中央的计划；然会议大臣袁世凯以此事与己有切肤之利害，故而坚决反对[7](p66)。而另一些地方督抚则明显表现出希望在维持晚清以来形成的中央与地方关系的既定局面下，适当扩大督抚权力的倾向。如两广总督岑春煊驳斥尽收地方财、兵两权之说是“不知……军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉？恭绎列朝圣训，于治臣御侮皆注重疆臣，以矫宋明重内轻外之弊。”[3](p500)由于晚清以来督抚权力的扩大已是既成事实，所以清政府在具体操作中不得不有所折中。在《地方官制改革章程》中，虽然通过会议厅的设置，会对督抚的权力形成一定的牵制，通过咨议局和府州县地方自治的举办，会分割地方行政官员的一部分权力，但由于章程明文规定司道各员仍为督抚属官，所以督抚仍能控制一省之财、兵、刑权，且能随时直接向皇帝请旨报告。这不仅没能改变督抚集权的状况，而且与立宪精神不符，正如梁启超所指出的：“据现制之精神，则督抚实为最高官厅，不对于他官厅而负责任，唯对于君上而负责任”[8](p2081)。
另一方面，随着预备立宪的开展，清廷逐渐加强了中央集权的力度。他们所采取的作法，就是在“统一财政”、“统一司法”、“统一军事”的名义下，建立中央各部对省各司道的垂直控驭体制，以达到制约督抚权力的目的。财政方面，光绪三十四年（1908年），清政府拟订清理财政章程，确定向各省派监理员两名，由度支部派员担任，令各省财政公所由藩司直接领导，同时接受度支部考核劝惩；宣统元年（1909年）十一月，清廷又设督办盐务大臣，凡盐务一切事宜，统归该督办大臣管理，“以专责成”。司法方面，要求各省提法使在接受督抚节制的同时，又直隶法部，有关法官请简请补各事宜，亦随时开单咨达法部。军事方面，清廷于1906年发布上谕：“现在专设陆军部，所有各省军队归该部统辖”。各省提督直接由部任命。第二年又设军咨处，成为全国最高军事机关。人事方面，民政部要求各省将州县事实表册，咨送民政部详细考核，“以收监督地方行政之权”[9](p5601,5829,5883)。
在此之前，督抚与各部立于同等之地位，“除循例奉行之细故外，罕能掣其肘”；“今则中央集权之说昌，各部动下训令，督抚非复前此之能孤行其志”[8](p2069)。在这种局面下，督抚们必然要起来与中央抗争。宣统元年，当清政府宣布收回盐政权力后，东三省总督锡良首先电奏抗议，还联合直隶、两江、四川、两广、云贵总督和奉天、山西、浙江巡抚联衔致电盐务处，以“盐务章程，不无窒碍”为由，群起反对[10](p821)。宣统二年（1910年），湖广总督瑞澂致电各省督抚：“盖形势不备，地方行政尚难直接于中央”，“当划清中央与地方行政之权限，使其（督抚）负完全之责任”。十二月，经云贵总督李经羲主稿，以东三省总督锡良领衔，14名督抚致电宪政编查馆并请代奏，提出了“内外统筹”的三级官制办法：第一级内阁与各部，第二级为督抚，第三级为府厅州县。并提出：“省制略如部制，裁道设司，以补助督抚，各就其主管事务，对于督抚负责”；府厅州县官员之进退应“决于督抚”；督抚应有部分外交权；“防军权责宜专归督抚，新军权责可直接中央”，但督抚“对于新军宜仍带兼衔，俾得节制调遣，以备变起非常，因机应付”。还要求宪政办法“须内外协商，以期完善”[11]。充分显示了督抚对自身权力的维护和对朝廷决策的干预。
地方官制改革期间督抚与中央矛盾的发展具有深刻的影响。改革使督抚对朝廷的不满情绪不断增长，而这种情绪在得不到满足的情况下会进一步提升并提出更为激烈的要求。在立宪问题上，督抚于1904年至1905年之际提出并敦促清政府实行立宪时，仅只一般地提出定宪法和开国会的要求；而随着清政府借地方官制改革收督抚之权的进程，一些督抚开始认同立宪派的激进主张，要求速开国会、速设责任内阁。在地方官制改革问题上，酝酿地方官制改革方案时，督抚只是一般地反对绝对的中央集权，要求保留权力；而宣统年间则明确要求与中央分割权力，甚至要求“与闻阁议”。督抚与中央的分歧越来越大。这其中的主要原因，就在于清廷“假筹备宪政之名，行似是而非集权政策”，所以“督抚失职不平，渐奋起而与中央争，争之不能胜也，乃反其本，于是责任内阁之重要，渐为督抚中之贤者所认同”[8](p2045)。这是一个心理变化的过程，其结果，必然会与中央离心离德。在这种局面下，一些地方高级官员和督抚开始同情和认同群众运动。1911年5月，清政府宣布铁路国有政策后，四川布政使王人文则向清廷奏请“四川川汉铁路关系本省利权存废，应由本省咨议局议决”[12](p158)，俨然把咨议局摆在权力机构的位置。1910年，正值立宪派发起第三次国会请愿之时，十余省地方督抚联衔电奏军机处，称“缓无可缓，待无可待”，要求立即成立责任内阁、即开国会，与请愿运动互为声援。当立宪派在各省城发起请愿游行时，闽浙总督松寿、湖广总督瑞澂、河南巡抚宝
、直隶总督陈夔龙、山西巡抚丁宝铨、四川总督赵尔巽接见请愿代表并接受请愿书，允为代奏，有的还明确表示赞同。他们共同成为与清廷抗争的重要政治和经济力量。
督抚对清廷的离心倾向是有利于辛亥革命的发生和发展的。因为辛亥革命是一场旨在推翻清王朝的革命，在当时，革命党人只是少数派。一般而言，革命是不可能在中央政府十分强大的条件下取得成功的。中央政府是否强大，取决于两个重要因素：一是统治集团自身的统一与坚固，二是中央对地方的驾驭能力。在清末改革地方官制的过程中，增长了统治集团中具有重要地位和作用的封疆大吏的离心力，也扩大了地方主义势力，使中央统治能力下降。这就为辛亥革命的发生提供了最好的时机和条件。
当时有一家报刊在评论清廷集权中央的举措时说“设有大敌，而欲督抚效命，岂可得耶？”[13]这一预言在革命来临之际得到验证。武昌起义发生后，清政府曾下令各地严厉剿伐，然而事实上，并没有出现清政府所期望的局面。伴随着十余省相继独立的进程，督抚们作出了各种不同的表现：江苏巡抚程德全、广西巡抚沈秉坤在立宪派的策动下宣布独立；安徽巡抚朱家宝、四川总督赵尔丰、山东巡抚孙宝琦、两广总督张鸣歧宣布独立后又反悔，或取消独立，或逃走，或被打死；浙江巡抚增韫在准备独立而未成的情况下逃走；湖广总督瑞澂、湖南巡抚余诚格、江西巡抚冯汝骙、贵州巡抚沈瑜庆、陕西护理巡抚钱能训、云贵总督李经羲在革命党人发动起义后逃走。山西巡抚陆钟琪被打死，闽浙总督松寿自尽。总之，当革命来临时，大多数督抚知道大势已去，局面已无可挽回，因而并没有抱有为清政府效忠到底的决心。江西南昌光复后，萍乡也宣布起义，巡抚冯汝ｋｕí③就密电新军标统：“官心已不可靠，民心复不可恃，萍乡不能遥制，望体贴兵心民心办理”[14](p331)。表现出顺从民心的态度。他们中虽然宣布独立的只是少数，但多数督抚的不抵抗态度对革命的胜利具有积极的作用，孙中山曾指出：“武昌之成功，乃成于意外，其主因则在瑞澂一逃。倘瑞澂不逃，则张彪断不走，而彼之统驭必不失，秩序必不乱也”[7](p106)。
督抚们的表现还直接影响到一部分州县官吏，他们在大势已去的形势下纷纷反正。如湖北郧阳，知府伍铨萃在地方参事会聂炳基、翁人健的支持下策划反正，伍被推为分府总裁。在安徽合肥，知县李维源看到大势已去，终于赞成革命。在浙江绍兴，原知府程赞清反正后被推为民政长。另据江苏41个宣布独立的州县的统计，知府知县中逃走的15人，反正的10人，交印观望的7人，仅两人自杀[15](p156-157)。总之，当革命风暴到来之时，地方官员中再也没有出现诸如太平天国之时那种或坚守抵抗、或以身殉国的现象了。
虽然革命党人为发动革命进行了长期的准备，但革命的到来却是突然的，短促的。革命之能得到十多个省的迅速响应，特别是革命的局部胜利成果得以稳定下来，很大程度上得之于督抚和地方官员的不抵抗。之所以形成这种局面，地方督抚与清廷的离心离德是重要因素。
三
地方官制改革的另一重要影响是扩大了士绅的参政渠道。在中国传统社会里，士绅是地方的重要代表。他们中除少数进入官僚队伍外，大部分在民间以“绅”的身份参与地方事务，充当国家政权在基层的代表，执行一部分政权职能。但这种参与，只在县以下基层组织中进行。
地方官制改革则为士绅进入省和府州县各级政权提供了机会。省咨议局成立时，清政府就明确提出：咨议局为各省“采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶。著各省督抚均在省会速设咨议局，慎选公正明达官绅创办其事，即由各属合格绅民公举贤能作为该局议员”[4](p667)。《各省咨议局章程》确定的选举条件，就是以资望学识名位与财产并重。这就使相当一批士绅正式进入政治权力机关。据张朋园先生对奉天、山东、陕西、湖北、四川、广东六省议员的统计，具有进士、举人、贡生、生员等身份的占总数的88.9%[16](p27)。
从1909年开始，清政府开始府州县及城镇乡地方自治的筹办工作。清政府明确要求各省督抚“饬所属地方官选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡自治各事宜，迅即筹办，实力奉行。”[4](p743)从而使地方自治成为乡绅之治，“督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅”，于是相当一批士绅进入各级自治公所、议事会和董事会。据对湖北各县城镇议事会、董事会职员出身的统计，议事会中士绅所占比例为70.48%，董事会中士绅为65.43%[17](p283)。
地方官制改革中，地方政府开始向职能化方向发展，各个职能机构纷纷设立，“至局所分设，委绅充任”[18](p665)，从而使相当一批士绅直接进入地方行政部门，或者充当了地方政府佐治员。据四川名山县地方志记载，光绪三十二年至宣统二年（1906-1910年），县相继成立劝学所、巡警署、咨议局选举事务所、自治研究所、清理财政处等机构，均由当地士绅负责，这些机构在前考棚改置合邑公所，各绅均“聚所会办，伙食同开，员役同用，惟经费各理，责任各担”[18](p158)。
士绅本来就是地方势力的代表，地方官制改革却使士绅从体制外走向体制内。士绅通过咨议局和地方自治机构介入地方政治，这不仅提高了他们的地位，并且获得了维护地方利益的合法渠道，从而增长了他们参政议政的自觉意识。在他们看来，“地方自治在谋本地之利益耳”[19]。地方自治是“人民享有参与国家行政之权，于自己区域内而担负其责任是也。”[20](p117)正是这一意识，使他们自觉将自己立于政府的对立地位，努力利用这些合法渠道，争取和扩大地方利益。这一倾向在保卫路权问题上表现最为突出。宣统元年四月，张之洞与德、英、法三国签定粤汉、川汉铁路借款合同，消息传来，遭到湘、鄂、粤、川人民的一致反对。他们认为，铁路关系本省之利益，应由本省人民自己决定。湖北咨议局决议：“力争废约，归还商办，以保路权”，提案中说：“川汉、粤汉铁路，上则关系中国之全局，下则关系鄂人之生命，始基不慎，后患方长”[21](p230)。宣统二年，浙江铁路公司开会要求邮传部废除原借款章程，清廷下令将汤寿潜革职，并不准其干预路事，咨议局遂以停议待旨方式表示抗议，鲜明地提出：清廷此举“在表面为对于个人革职附加之处罚，而从根本上以论，则董事局所享有确定之权力，未免因此受无形之剥夺”。“浙民之爱国，故今日与其阿顺以失立宪国民之资格，宁死守以受朝廷不测之斥责也。事关本省权利存废事件，应在咨议局权限之内。”[22]清政府宣布铁路国有政策后，更是激起地方士绅的反对，四川咨议局在《呈请川督电奏收回铁路国有成命》文中指出：“议员在川言川”，“取消商路，事系剥夺人民既得之权利，俱应由资政院议决；四川川汉铁路关系本省权利，存废应由本省咨议局议决。”[12](p143)
为维护地方利益，士绅们与清廷形成了尖锐的矛盾，他们在要求得不到满足的情况下，也会在心理上背离清政府。在反对铁路国有的斗争中，湖南省有一部分激进的士绅已“信赖北京政府势将亡国，高喊湖南为湖南人之湖南，欲独自借款经营铁路”[23](p1260)。武昌起义前，四川也有士绅提出《川人自保商榷书》，措词激烈地认为“用人行政一切国本民命所关之大本，早为政府立约擅给外人，并将各行省暗认割分”，所以只有寻求自保。文中提出各项自保条件，包括维持治安、制造枪炮、练国民军、建筑炮台、筹备自保经费等项[12](p419)。表现出强烈的脱离清政府的倾向。
正是在这种心理背景下，武昌起义发生后，士绅们表现了比督抚和地方官吏们更为积极和主动的态度。因为他们在地方有相当的政治地位，又因为他们通过自治机构等活动与官府形成一定的联系，所以他们的态度对地方官员和社会其他阶层均有重大影响。继湖北咨议局立宪派士绅附和革命后，又有湖南、安徽、贵州、四川、广西、上海、浙江、江苏、广东、山西的立宪派士绅积极敦促督抚反正，在各省独立中起了重要作用。在各州县，革命消息传来，也有一部分士绅迅速转向革命。在四川夔州，“办理团防绅士鲍立贵，鲍超之后裔也，劝该令（县令）投诚，该令以城亡与亡拒之，盖鲍欲独立也。”在丰都县，“邑人虑客军入境糜烂，集绅决议，由本县自动组织，推前云南楚雄知府朗承开临时军政分部兼县长。十月初三日宣布独立。”[18]前述江苏光复的41个县中，有16个县是由士绅、绅商或自治团体主持光复的；独立后，又有33个县靠士绅、绅商和自治团体维持秩序[15](156-157)。
如果说督抚们与清廷的离心离德使革命派的武装起义减少了来自统治集团的武力镇压，那么，士绅们对清王朝的背离则扩大了革命的基础。没有这些条件，辛亥革命要一举成功是不可能的。而这些条件的取得，与地方官制改革不无关系，这样的结果是清廷最高统治者所始料不及的。
四
地方官制改革虽然为辛亥革命的发生和成果的稳定起到了重要作用，但另一方面，改革也助长了地方主义势力，直接影响了辛亥革命的结局。
晚清地方势力，在19世纪60年代以后就开始抬头，然而真正扩大势力，则是在地方官制改革时期。正是在这一时期，随着清廷加强中央集权的举措，随着地方士绅参与地方事务权利的扩大，地方势力不断增长，并为谋求地方权力和利益而与清廷形成尖锐的对立。正是在这种情况下，以督抚和士绅为主要力量的地方主义才真正形成。
在武昌起义和各省独立的过程中，一部分督抚、地方官员和士绅附和革命，从而“和平”地进入革命后所建立的各级政权机关。独立各省地方政府中，担任都督者共15人，其中前清督抚和立宪派士绅有7人。为了保存和扩大自己的实力，他们高唱联邦主义，力主学习美利坚合众国建国之法，召开联席会议讨论建国问题。1911年11月，湖北都督黎元洪通电请各省派代表赴鄂组织政府；与此同时，江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜联电沪督陈其美发出倡议，在上海讨论组织中央政府，并提出学习美利坚合众国建国之法，以各州会议确定中央政府组织，要求“各省旧咨议局各举代表一人”，“各省现时都督府各派代表一人”均常驻上海[7](p117)，从而形成了武昌、上海两个中心。两个中心实际代表了两种地方势力。1911年12月，各省都督府代表联席会议在南京讨论通过了《临时政府组织大纲》，选出临时大总统，从而形成了由独立各省决定中央政府和总统人选的局面。这就使南京临时政府的建设不仅具有联邦制色彩，而且从一开始就建立在分散的地方势力基础上。更重要的是，这种地方势力存在着与前清地方主义前后相承的关系。
这些地方势力直接影响和削弱了南京临时政府的统治力量，使南京临时政府从一开始就出现了地方势力与中央抗争的局面。南京临时政府财政部成立后，欲将江南造币厂收归国有，江苏都督立即以江南造币厂之设，原以宁省库款为其基金，所获余利，亦向归宁省支配”[24]为由加以反对，最后要求财政部每月拨银30万两为补偿。为解决军饷问题，南京临时政府欲将汉冶萍公司改为中日合办，以谋求日款以应急需。但此举立即遭到湖北的强烈反对，湖北临时省议会议决将汉冶萍公司改为省办。之后，湖北临时省议会以参议院议员不是民选为理由，发起于汉口另行组织临时中央议会。当时已有多省响应，以致“南京临时参议院有瓦解的趋势”[25](p93)。这是南京临时政府时期地方对抗中央的典型事例，其发生的根本原因，则在于对利益的争夺。但在临时政府尚未巩固之际就发生这样的事，对革命却是极其不利的。
前清地方势力进入各省军政府，还造成了地方政权的分散化倾向。“自起义以来，各省宣告独立，自举都督，制定约法，俨成一国”[26]，建制不仅不统一，而且还竭力保留了前清各省所拥有军权、财权和外交权。如湖北省军政府初建时，就设军令部、军务部、参谋部、政事部，均直接“受都督之指挥命令”[27](p123)，其中政事部下又设外交、内务、财政、司法、交通、文书、编制各局。1911年11月9日颁布了由宋教仁制订的《鄂州约法》，确立地方政府所拥有的权力包括外交、财政、军事各方面，这个约法对各省政权建设有重要的示范作用。江苏省军政府成立后，颁布了《临时官制总纲》，规定都督拥有“统辖军政地方一切事宜”的权力，行政机关包括两厅（参谋厅、总务厅）五司（军政、民政、财政、外交、提法），都由都督直接统辖。其余各省情况大致类似。由于武昌起义后各省军政府继承了前清地方督抚所拥有的各项权力，各省自相为治，所以新国家的军事、财政重心实际均在各省而不在中央，从而给南京临时政府带来了极大的困难。财政部的一份报告称：“本部收入的款，向以全国赋税为大宗，自光复以来，各州县经征款项，应划归中央政府者，虽早经本部通电催解，而各省迄未照解前来，以致收入亦无从概算。”[28]这充分反映南京临时政府的财政困难和对地方势力无可奈何的情况。而地方并非没有收入，厘金是前清地方财政的重要来源，以光绪三十四年为例，江苏厘金收入最高，超过387万两，其次是广东、浙江，均超过200万两，其中80%以上为国用款，其余是省用款。然而各省独立后，这部分钱全部留作自用，中央未得任何地方税款[29](p107)。再以军事而论，各省都督拥兵自重，大肆扩展军队，其中既有正规军，也有非正规军、巡警、乡团、商团等，“他们之中有很大一个百分比没有军装、武器、训练或纪律，但是他们都指望领到饷银”[30](p286)，南京临时政府陆军部成立后，曾力图整顿，但成效有限；黄兴名为陆军总长，但“无主兵，命令难行”[31](p201)。军队涣散如此，导致各种兵变频频发生。
地方势力还成为瓦解辛亥革命胜利成果的重要因素。南京临时政府成立后，这些地方势力几乎都加入了“非袁莫属”的大合唱。他们之所以支持袁世凯，主要原因在于希望借重袁世凯扩大自己的实力。1912年2月，孙中山宣布辞职并让位于袁世凯，在辞职咨文中提出了新总统到南京就职的条件，目的在牵制袁世凯。而袁则不愿离开其势力所在的北京，因而制造兵变以作为不能南下的理由。在这关键时刻，许多省的都督和民军将领如阎锡山、谭延闿、马毓宝、孙道仁、蒋尊簋、蔡锷、蓝天蔚、朱瑞、蒋雁行等人纷纷表态，主张定都北京[32](p202)。贵州临时都督唐继尧发布通电，称：“窃以燕蓟形势便利，实胜南都，新命旧邦，足资控驭，兼之大局危迫，更无从容坐论之时，神京所宅，可勿再计”[33](p2)。
总之，辛亥革命的胜利，是多种因素共同促成的结果，其中地方官制改革所带来的影响，是不可忽视的因素之一。然而另一方面，地方官制改革也促成了地方主义势力的发展，随着这些地方主义势力“和平”地进入革命后的地方政权，也就给南京临时政府内部带来了不稳定因素，这一切，又是使辛亥革命胜利成果得而复失的重要因素。
收稿日期：2001-07-02
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