代课教师：合理存在还是应该清退——兼论代课教师规范管理制度，本文主要内容关键词为：教师论文,管理制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代末以来，对代课教师的不断聘用与坚决清退政策同时或交替运用的矛盾现象成为我国基础教育尤其是农村地区教育发展中比较突出的一个问题。一方面，国家和各省区都没有明确的代课教师聘用和管理制度，另一方面，国家曾发布相关规定要求坚决清退代课教师，但代课教师却不可避免地出现在各地中小学校。建立适当的代课教师管理制度，以有效解决我国基础教育发展中教师地区性和结构性短缺的问题，从而为基础教育可持续发展提供强有力教师资源的有效策略是一个值得研究的现实问题。
一、代课教师的问题与现状
（一）历史沿袭下的错位认识
我国的代课教师起源于新中国成立后学校划归国家实行事业单位管理体制后的民办教师（刚开始称为社办教师）。代课教师是在专任教师因病假、产假、事假等原因而被请来代课的顶岗教师。[1]在20世纪80年代末以前，我国民办教师多，代课教师数量非常少。但随着民办教师“转正”政策的落实以及1986年国家明令禁止招聘新民办教师，一些原来不具备转正条件的民办教师和一些满足义务教育普及发展要求以补充教师数量不足的不在编教师就成了“代课教师”。此时，代课教师主要包括两类，一是替代缺课教师的代课教师，二是补充空缺岗位的代课教师。从特征上看，他们不占用国家教师编制，由聘任单位（包括校聘、村聘、乡镇聘、县聘、省聘和企业聘等不同类型）支付工资而非由国家财政支付工资，他们服务于公共学校或者集体学校进行临时性教课，一般不转为公办教师，也没有严格的人事档案。
从代课教师产生的历史发展看，我国代课教师不同于国外代课教师的一个显著特点就是人们没有把代课教师作为一个临时性的顶替教师，在无形中认为存在一种沿袭民办教师管理制度的长期劳动合同关系，形成了对代课教师的一种错位认识。属于第一类代课教师的人员认为，他们的聘用沿袭了民办教师的模式，有转为民办教师的可能，他们与聘用机构之间存在着潜在的长期劳动合同关系。属于第二类代课教师的聘用机构则把不在编教师看做长期在学校任教的专任教师，只要学校需要就可以长期聘用这些教师。也正是这种错位认识，使人们认为政府在特定的条件下应该承认代课教师的合法性，并将其转为正式在编教师，或者给予代课教师同等待遇。在人们对代课教师转正利益的诉求过程中，一个最大的砝码就是代课教师的工作年限，因为他们长期默默无闻地在农村地区奉献，理应获得转正或者相应待遇。而国家层面却从来没有制定过明确的政策制度规定代课教师的临时性和资格要求，导致各地对代课教师理解多样化、聘用标准多样化，很难确保代课教师的专业素质和质量，并在无形中默认了人们所认为的长期劳动合同关系。在这种无规则的管理制度下，有些学校还出现代课教师的过量使用，不管是出于地方政治利益的保护，还是想“搭转正便车”，都影响了教师队伍的整体素质。
（二）代课教师的管理制度缺乏统一规范
按照我国教育事业统计分类，学校按办学主体一般划分为教育部门和集体办学、民办学校和其他部门办学三类。我国《义务教育法》和《教师法》规定，教育部门和集体办中小学教师的聘用和选拔权主要在学校管理主办方，即市（区）、县、乡镇教育主管部门。随着“以县为主”和农村义务教育经费保障机制的实施，乡镇政府逐步退出了教师的人事管理，县级教育主管部门基本掌握了教师聘任的人事权。
民办学校教职工的聘用由民办学校自主决定，学校董事会根据国家相关规定决定教职工的编制定额和工资标准。教职工具体分为教师、行政人员、教辅人员和工勤人员四类，专职教师、兼职教师和任课为主兼做行政工作的人员统称为教师。教职工的聘任，一般实行先试用后聘用的原则，并按照《教育法》和《教师法》的规定，实行教师资格聘任制度。被聘任教师当与学校签订聘任合同，双方责任和义务按照聘任合同中的内容执行。
其他部门所办的学校主要是指企事业单位主办的学校。1999年，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确规定，位于城市的企业，要逐步把所办的学校移交地方政府统筹管理，所需费用可在一定期限内由企业和政府共同承担，并逐步过渡到由政府承担。此后，企事业单位所办的学校逐渐移交地方管理，但目前仍然存在企事业单位管理的学校。此类学校教师人事管理归企事业单位人事部门。教师的编制按照单位性质归类，划分为企业编制、事业编制等。
以上这三类学校间的不同人事聘任制度导致学校聘用代课教师的差异性。在代课教师的聘用过程中，由于没有明确的资质和质量要求，各办学主体学校虽然可以参考《教师法》的相关规定来确保聘用人员资格和专业素质，但由于代课教师的非正式性、非编制性，其聘用资格也就呈现出多样化态势。这种多样化其实是一种无规则的制度，只要聘任机构愿意，任何人都可以担任代课教师。该制度导致的直接结果就是许多学校聘用的代课教师素质不达标，不能满足教学需求，由此所引致的政策选择就是代课教师的清退。
（三）教师专业素质提升下代课教师的困境
在我国，代课教师是非正式教师，国家关于中小学教师的相关资格规定要求对他们来说也只是一个参考，并没有严格执行，相对而言，他们的专业素质较低。在实际执行中，只要学校需要，任何人都可以成为代课教师，同时代课教师可以教授任何课程，成为地地道道的“万金油”。调查研究表明，农村学校代课教师中将近一半的教师没有教师资格证书、学历显著低于公办教师、大多数教师没有职称、不参加学校或者相关部门组织的年终考核、很少教师获得教学奖励。他们不仅在聘用时没有严格的准入制度，且在聘用后也缺乏通过培训等途径提高教学能力的机会。[2]
本着提高教师专业素质的初衷，国家已在相关文件中明确提出清退代课教师，如《国家教委、国家计委、人事部、财政部关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》（教人［1992］41号），提出“坚决清退”的政策；2001年《关于基础教育改革与发展的决定》提出，“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”。2006年3月27日，教育部在新闻发布会上宣布，在全国范围内全部清退中小学代课教师。代课教师清退的目的在于提高中小学教师队伍的专业素质和教育质量。然而在实际执行过程中，代课教师的清退却相对缓慢，难度也较大。自2006年开始“清退”到2008年“妥善解决”，经过几年的努力，截至2008年年底，全国中小学仍然有代课教师35.42万人，分布在县镇和农村中小学的约29.08万人，占82.10％。关于代课教师问题长期不能清退的原因，可以归结为两类，一是教师数量供应不足，如当地政府没有充足经费聘任公办教师，教师流动导致农村教师缺乏，新课程改革实施导致任课教师接受培训而缺乏教师，20世纪90年代大力普及义务教育使教师的缺口较大而大中专毕业不愿意到农村从教等原因所致；二是“清退”政策在一定程度上影响地方政府利益，如对教师的掌控权利和教师编制挤占影响清退工作的落实。从这些归因我们仍然可以看到对代课教师认识错位的影响后果和代课教师补充教师数量不足的必要性。
二、代课教师的分布特征及其客观存在的必然性
代课教师在我国分布的差异性不仅体现在学校类别，也体现在办学主体和学校的城乡差别等方面。到2008年年底，全国共有中小学任课教师1096.04万人，其中小学代课教师有25.09万人，中学代课教师有10.33万人。[3]在现实中，代课教师不仅仅存在于农村学校，在城市学校、民办学校和企业办学校也都普遍存在聘用代课教师的情况。由此可以看到，代课教师的存在有其必然性。
（一）代课教师的分布特征
通过数据分析，可以发现我国代课教师的构成及变化特征有以下几点。
第一，在国家强有力的政策推动下，任课教师中的代课教师数量及比例在逐年下降，但下降速度逐渐减弱；第二，从学校办学主体看，民办学校中代课教师比例显著高于其他类型学校；第三，从城乡学校看，农村学校中代课教师比例显著高于城市和县镇学校，但城市学校中的代课教师比例却高于县镇学校，尤其是公办学校比较突出，且这种态势保持六年左右，差距虽有缩小趋势，但幅度较小；第四，从城乡不同学校办学主体看，城市学校中其他部门所办学校的代课教师比例较高；在县镇和农村学校中，民办学校中的代课教师比例较高；第五，从减少情况看，教育部门和集体所办学校在农村代课教师的清退工作作出的努力最大，其次是县镇学校和农村学校中的民办学校，再次是县镇学校中教育部门及集体所办的学校。比较引人关注的是城市学校中其他部门所办学校的代课教师比例明显提高了。
（二）代课教师客观存在的必然性
代课教师不仅仅是中国学校的问题，其他国家也存在多种形式的代课教师。因为学校是一个特殊的教育生产过程，教师缺勤必定影响教学进程，而作为社会人的教师必然会因为病假、事假等原因缺课。教师缺勤在很大程度上影响学生的学业发展，因此，为了保障教学活动的正常开展，学校或者教育主管部门自然会选择临时替代教师。如美国学校教师的构成主要包括全日制正式教师和非全日制教师两种。美国中小学校也在聘用一定数量的非全日制教师，其中包括代课教师。从学校的主办方看，私立学校聘用比例较高。从城乡学校看，郊区和农村学校聘用比例较高。从学校水平看，小学聘用比例较高。从学校规模看，小规模学校聘用比例较高。[4]由此可以看到，美国代课教师的分布特征与我国有一定的相似性。研究还发现，美国学生在K－12教育阶段累计有一年时间是由代课教师授课的。[5]香港教育工作者联合会会长杨耀忠认为，代课教师的存在并非不能令人容忍，重要的是政府对代课人员的存在和退出要有制度保障。[6]
从我国教育发展的实际情况看，随着学校布局调整改革和劳动力人口的流动，越来越多的农村学生到县镇或城市学校就读。但由于比较复杂的地理环境和人口居住特点，我国仍有很多地广人稀地区，而这些地区多存在复式教学点，且基本由代课教师承担教学。2007年全国人大常委会执法检查组的一份报告证实，全国农村尚有10万个复式教学点，一旦清退了那里的代课教师，教学工作将无法衔接。即使由“农村义务教育阶段教师特设岗位计划”作支撑，但绝大部分特岗教师会被安排在靠近公路的乡镇中心学校。全国政协委员、中国教科文卫体工会主席王晓龙认为，寄宿制学校也不能满足年龄较小孩子的就学问题。一些村民只好就近设置教学点，集资聘请代课教师。劳凯声教授认为，城乡基础教育发展极不均衡，必然导致一些地区缺乏师资。代课教师就是一种补充师资的渠道，如果堵死这个辅助渠道又不能使主渠道畅通，政府就没有办法从根本上解决偏远农村缺师资的问题，那么，一味清退代课教师的政策就是一个有问题的政策。[7]我们需要确定的是，如果代课教师不能在短期内成为历史，就必须对他们进行规范管理，从而既保证教师队伍的稳定性和整体素质，又明确规定他们应该享有的社会保障。
三、代课教师管理制度的规范与完善
代课教师存在于各国、各地区的各类学校，它不是某一个类别学校的问题。我国的现实情况表明，代课教师是基础教育均衡发展不可缺少的组成部分，在一个良好运行的教育系统中，代课教师的聘用是客观必然的。在我国，代课教师又有其特殊地位和功能，不可忽视。因此，如何规范与完善代课教师管理制度是一个不容回避的问题。
（一）规范代课教师管理制度，保证代课教师的质量
代课教师制度建设，首先要明确代课教师的临时性和补充性。如果不把代课教师作为一个临时性的顶替教师，则无形中认可了其潜在的长期劳动合同关系，代课教师的管理还会出现前述的恶性循环。其次，要合理控制代课教师的聘用比例。该比例既要保证当地教师数量动态地适应各学校学生人数和学龄人口变化的特点，又要满足义务教育教师质量要求，要根据专任教师因产、病假而需要顶岗的实际比例确定。第三，建立代课教师的资格标准。在国家层面，参照《教师法》和《教师资格条例》制定代课教师标准和招聘制度，保证代课的教师质量，在聘用方面考虑其制度的灵活性。第四，在学校管理过程中，要让代课教师参与学校的教师考核评价过程，并提供有针对性的培训，在教学过程中提高他们的专业素质。由此，对代课教师的管理就可以从过去的被动变为主动，并把此作为是否将代课教师纳入本地教师备用库或人才库的重要依据，也可以作为今后继续聘用或者聘用为在编教师的重要依据。
（二）建立稳定的代课教师队伍备用库，满足教育运行的动态性要求
从教育系统的实际运行看，它对教师的需求是随着学生规模的变化而呈现动态性，由此各个地区和学校在不同时期对教师的需求也是不同的。由于我国中小学教师的劳动市场退出是一种强制性制度安排，即教师的劳动市场退出是在国家法律规定和社会保障制度下的市场退出，比如法定退休年龄、劳动能力丧失等。因此，在固定的时间段内，在编教师的规模是固定的，很难快速适应学生规模的动态变化。同时，随着社会经济的发展，学校课程也是动态变化的，总会存在有新学科而无新教师的情况。
如果我们建立一个备用的代课教师人才库，对代课教师进行规范化管理，凡是在备用人才库注册的教师都达到一定的资格标准，能够满足教育教学的专业素质能力要求。这样，我们就可以避免造成在需要时大量招聘而没有明确的质量标准，在过多且质量不达标时就辞退的恶性循环的矛盾。规范的管理，既可以保证代课教师的质量，又可以保证代课教师补充教师队伍的充足性。在这个规范管理过程中，可以参考现代企业人事制度来完善代课教师的社会保障机制。通过规范化管理，当代课教师成为社会上一个不错的职业选择时，他们就会成为一支稳定的后备军，而对于贫困地区，则可以把志愿者纳入人才库，为这些地区提供短期服务。当这个人才库里的人员不断流动但队伍人数稳定的时候，就可以及时而有针对性地为农村地区服务了。
考虑到运行成本问题，该人才库系统必须在县或县以上单位管理（资金的筹措由中央和地方配套，与管理可以分开）。农村地方各自为政招募成本太高，可行性小，需要有一个类似人才中心的体系存在，各个村、镇、乡可以按本地学校需要和人才库匹配，选择聘用代课教师。
近年来，针对教师不足问题，我国进行了一些积极的探索。如合肥市尝试招聘“不入编”教师，招聘教师实行劳动合同管理，招聘人员一律不入编制，工资、保险等福利待遇按合同约定执行。“不入编”对应聘者意味着没有“铁饭碗”，但对学校却意味着能保障教师人才市场的供应以及正常的教育教学活动。再如湖北省开展的“农村教师资助行动计划”从本省大中专毕业生中选择聘用“资教”教师，要求应聘者获得教师资格证书，并通过省级教育主管部门统一组织的考试或者面试。“资教”教师属于非编制教师，经费由省级统筹。这些教师到农村学校任教，三年后可以选择在当地任教，或进一步学习，或到其他行业或部门工作等。如果在当地任教，也要通过当地教师聘任程序，当地主管部门也会把“资教”教师过去三年的教学业绩作为是否聘用的重要依据。在这些探索尝试中，各种类型的教师没有正式编制；从任期看，都在三年左右，是短期的、临时的顶岗教师；从发挥作用和功能看，与代课教师一样，是保证教育教学活动的必备部分。
从我国现实情况来看，代课教师不仅在农村而且在城市的非教育部门所办的学校中均占一定比例，这是与我国中小学教师数量和学科结构方面的短缺分不开的。随着经济社会发展以及课程改革包括地方课程改革的实施，各个地区在不同时期都会由于种种原因存在一些学科缺少教师，而代课教师队伍备用库则可以比较灵活地适应中小学对各科教师的补充需求。
（三）合理稳妥地清退不合格代课教师
代课教师的合理存在有其客观必然性，但存在的必然性的前提条件是代课教师是合格教师，能够满足教育教学活动的要求，这与按照国家的相关规定对不合格的代课教师进行清退相一致。清退不合格的代课教师是国家深化教育改革、全面推进素质教育的需要，符合法律和政策要求。但代课教师与学校之间是一种临时性的劳动关系，尤其是任教多年的代课教师，在聘任初期国家尚未出台《教师资格条例》、《教师法》等，因此，应积极探讨清退不合格代课教师的稳妥途径，以保证他们的利益。如广东省用4.3亿元，通过录用、培训、转岗、辞退解决代课教师问题：对首次招考未被录用的，为其提供免费的培训机会；对暂时未转为公办教师但要继续聘用的代课教师，提高其待遇；代课教师被录用后转为公办教师或其他后勤人员所增加的财力负担，给予财力补助；对未能通过考试要辞退的，给予经济补助。[8]甘肃省采用中小学代课教师谁聘用谁补偿的措施。[9]陕西省对年满60岁的民办教师和代课人员可获得养老补助。[10]实践经验表明，只有合情合理清退不合格的代课教师，才能进一步稳定教师队伍，提高教师的整体素质。