政府环境管理中的事权分析，本文主要内容关键词为：事权论文,环境管理论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境污染、资源短缺、生态破坏等环境问题日益成为我国现代化进程中面临的重大挑战，越来越受到从中央到地方各级政府的高度重视，然而，各级政府在环境管理中仍然存在事权划分失当的现象，以至影响了环境保护和环境管理的进程。
一、政府必须进行环境管理
提起实现资源的有效配置，人们都会不约而同地想到市场，然而，市场并不是万能的，对环境资源而言，市场失灵是一种普遍现象。因为，市场机制是通过价格、供求、竞争来实现的。但在环境资源领域，许多物品是“公共物品”，使用和消费不具有排他性，无法由市场自发提供；此外，一些环境资源没有形成市场或市场竞争不足，没有价格或价格偏低。这样基于价格对资源进行配置的市场就无法发挥其作用，从而出现市场失灵，这就产生了政府管理环境的要求，即环境管理上升为国家职能。
1.不完全市场。要充分发挥市场的作用，必须要求市场是完全的，即市场能够覆盖任何必要的交易行为，从而实现资源的有效配置。首先，市场机制的核心是价格机制，市场是通过价格的波动来引导资源配置。然而，在现实生活中由于环境资源价格扭曲，造成环境资源市场不存在或根本没有发育起来，有些环境资源的价格为零，造成资源过度开发，如空气资源、水资源。有些资源价格太低，只能反映环境资源的劳动力成本和资本成本，而没有计算环境资源消耗的机会成本，造成资源浪费严重。如计算木材成本时，通常只计算木材的使用价值和劳动价值，而没有考虑木材在整个生态系统中所发挥重要作用的机会成本。有些环境资源价格的变化，只能反映市场短期的供求关系，不能引导符合生态规律的有效配置。如西部地区挖掘发菜的价格只能反映当时市场的需求，而由此引起的退化草原的恢复却需要几十年或更长时间这一情况，却无法在价格变化中体现。其次，从产权关系来分析，环境资源的产权不确定或不存在。明确的产权是建立完全市场的关键，而环境资源是一种公共性很高的物品，它不具有一般产品特征，产权制度很难发挥作用。我国大部分环境资源的产权主体是国家，但目前还没有相关的机制落实这种产权主体的责、权、利，所以环境资源的国有仅仅是名义上的，实际生活中环境资源的产权是不确定或不存在的。如我国许多河流、空气的产权不明确，导致人们只能坐视大量的污染物排入其中，结果水污染严重，空气质量不断下降。
2.外部性。经济的外部性理论是1910年由著名的经济学家马歇尔提出来的，他的学生庇固丰富和发展了这一理论。外部性指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的影响没有通过市场价格反映出来，它包括外部经济性和外部不经济性。外部不经济指生产或消费某种物品时，除生产者或消费者必须承担的部分费用外，其他社会成员也承担着部分费用。环境污染是一种典型的外部不经济。由于外部不经济的存在，使厂商按利润最大化原则确定的产量和按社会福利最大化确定的产量出现严重偏差，从而使污染物过度排放，污染品过度生产。
外部经济性指生产或消费某种物品时，除生产者或消费者必须享受的部分收益外，其他社会成员也享受着部分收益。生态山林建设是典型的外部经济性的例证。山林的建设者发现自己的投资的收益并非被个人全部享用，由于山林建设给周边环境带来改善的利益，周边所有人都享有了其利益，而山林建设的成本却由投资者个人承担。
无论是外部不经济还是外部经济，都导致环境资源无法优化配置。外部不经济导致污染物大量排放，污染产品大量生产；外部经济导致环境保护产品生产不足。两者的共同作用导致环境质量不断下降，环境危机不断升级。因此必须消除外部性，实现外部成本的内部化。而市场无法实现这一功能，客观上要求政府进行纠正或予以干预。
3.公共物品。公共物品是一类特殊的商品，一个人对一种公共物品的消费并不会减少其他人对这种物品的消费，因而具有非竞争性；公共物品还具有排他性，即要排除任何人享用一种公共物品的利益要花费非常大的成本。环境属于公共物品，环境服务提供的清洁的空气、干净的水是正外部性很强的公共物品，而环境污染则可以看成很坏的公共物品。
环境资源的公共物品属性，往往是使用者不考虑整个社会的意愿，无节制地开发利用资源，或无节制的排放污染品，结果导致环境资源越来越匮乏，环境污染越来越严重。在环境资源领域，每个人追求个人利益的最大化，最终是社会成员的长期利益遭到损害，形成“公有地的悲剧”。因此，公有的环境资源不能单独通过市场来进行有效的配置。
二、政府环境管理中的不当表现及其成因
环境管理是我国政府的一项基本职能，根据国家法律的规定，我国政府形成了国家、省、市、县、镇(乡)五级环境管理体系。这种体制在缓解环境破坏、改善环境质量方面取得了一定的成绩，但这种管理机制仍旧存在失当的现象，一定程度上阻碍了环境工作的进程。
1.管理机制激励不相容。经济机制设计理论中的激励相容已经成为现代经济学中一个核心概念。评估一个制度安排好坏一个重要标准就是看它是否激励相容(incentive compatibility)。所谓激励相容就是使自利的个人和人们之间的互利统一起来，使得每人在追求其个人利益时，同时也达到了其制度安排设计者所想要达到的目标。激励相容是一个非常重要的经济概念，能否提供激励相容是检验一个经济机制或管理制度的基本标准。
我国当前的环境管理机制上存在激励不相容的问题。就是现行资源环境管理的制度安排没能够使中央政府、地方政府在追逐其自身利益时的同时，达到资源环境管理制度安排设计者所想要达到的环境保护目标。在国家管理内部，中央政府环境管理的动因是对未来发展和对全国民众利益的高瞻远瞩及敏锐认识。而环境资源的产权特征和外部性特征，使环境管理的成本和收益呈不对称性，而且这种不对称性随着区域的减少而增加。因而，地方性政府随着收益的减少，对环境的管理动因也随之减弱，往往是迫于中央政府的压力，其内在的激励动因明显不足。
由于中央政府和地方政府管理区域范围的不同，他们从利益激励的角度选择环境管理的项目有很大的差异。地方政府主要投资有收益的单地项目，如园林绿化、城市排污设施建设等，对全国性河流、湖泊的治理很少关注。这样我们不难理解，为什么会出现城市越建越漂亮，而河流污染程度却越来越高的巨大反差。
中央政府和地方政府激励动因的差异，使现阶段我国地方政府环境资源管理偏离中央政府设定的目标，甚至还形成倒逼的局面。
2.管理体制的直控分散。我国环境管理沿袭传统的政治管理体制，实施垂直管理的机制，同时我国的环境管理又有双重管理的属性。一方面，地方各级环保局属地方各级政府管辖，同时又属于国家环保总局管辖；另一方面，各部委的环境管理机构既属于各部委管辖，又属于国家环保总局管辖。各种环境管理机构都没有独立的财政预算和财政拨款，它的人、财、物都由各级政府和各部委提供，这样，各级环境管理机构实际上受控于各级政府和各部委。
我国环境管理实施的是多头化分散的管理体制。越到基层，分散的程度越严重，特别是大中型企业。我国大中型企业的环境保护部门隶属于主管工业局的环保部门，而不隶属各级环保局；各工业局的环保部门既隶属于各级环保局，隶属于各部委或工业局。这样，企业的环境问题既由环保局管理，又由各部委的环保部门管理。国家环保总局除开对省直辖市自治区的环保局、各部委环保部门、直辖单位有直接的控制权外，对其他各种环境保护的管理都不能直接控制。
这样，我国名义上集中的环保体制，形成了事实上的多头、分散的管理体制。
环境管理某种程度上说，是政府之间的权利分配与再分配的过程，是政府之间基于利益，对环境管理的事权划分。我国现行环境管理体制没有根据激励相容的原理，以利益为基础，合理地划分中央政府和地方政府，各种行政环境保护部门和各级环境保护局(总局)之间权限，因而在实际管理中会遇到一些阻力。这种阻力的形成具有深层的原因：第一，经济发展水平的影响。我国经济发展水平不平衡，一些地区，工业结构单一，特别是那些在计划经济时代形成的老工业基地。这些地区多以重工业为主，设施陈旧，技术落后，污染严重，环境治理的难度非常大。这种条件下，要进行环境保护的技术改造，地方政府和企业的经济负担过重，因此不得不放低环境管理的要求。
我国财税体制也是影响政府环境管理的重要经济因素。我国目前实施的分税制和财政包干的财税制度，地方政府的主要财政收入来源于当地的税收。在我国高速工业化的现阶段，工业流转税是地方税收的主要部分，地方政府为增加财政收入，必然会鼓励地方工业的发展，其中包括污染企业的高速发展。
第二，思维定势的影响。环境管理的实施，往往涉及组织结构的调整、人事安排的变动、权力模式的分解、工作重心的调整……，这一些都会给已经习惯固有的权力体系、工作模式、角色定位的人们带来心理的压力和情绪的不安，而遭到抵触。如果在环境管理中因新技术的引进将削弱某些环境管理部门的职能和权力的话，那么会引起整个职能部门的不满和抵触。
现行的组织制度和工作方式也是如此。组织制度中，地方政府的环境保护机构缺乏独立行政地位，工作力量相对薄弱；在治理手段上，往往只管不治，以收费代替治理，工作方式落后。如果进行组织体制的变化，工作方式的改变，势必会引发已经习惯固有的组织制度、工作方式的人员和部门的不满，特别是可能招致因此权利和利益受到损失的人员和部门的长时间的心理抵抗。
第三，干部考核体制的影响。经济建设是我国现阶段的中心任务，是各级政府的绝对工作重点，在此基础上，我国的干部政绩考核制度偏重于经济效率和经济增长速度为指标。因此，地方政府为追求政绩的积累而忽视环境因素，为追求经济的高速增长，不惜以牺牲生态平衡为代价。
另一方面，干部考核的经济指标具有短期性、可量化性、显性等特征，操作起来客观、简单、便利；而环境保护、教育等干部考核的非经济指标则具有长期性、不可量化性、隐蔽性等特征，在现实生活中具有客观上的困难和操作难度。两个方面的原因使政府经济管理的职能不断强化，而环境管理、教育管理等职能则放在非常次要的地位，对干部的考核也就只落在经济指标的考核上。
三、合理划分政府环境管理中事权
我国中央政府和地方政府之间，各种环境保护机构之间，没有在利益机制引导下，合理地进行权利配置和事权的划分，因此环境管理的行为往往偏离环境管理的目标，环境管理的成本与环境管理的收益呈不对称性。要改变政府环境管理的现状，必须对政府环境管理的事权进行合理的界定和重新划分。在政府环境管理事权划分中必须注意以下几点：第一，利益引导是事权划分的前提。必须根据激励相容的原理，合理的界定各种政府机构在环境管理中的事权，使地方政府环境管理中的成本和收益成正比，增加政府管理的积极性。如果一项环境管理的收益能够主要被当地获取，那么，地方政府还是有积极性进行环境保护投资的。第二，一些领域的政府应被列为监管的客体。由于环境管理的收益和成本具有不对称性，在不同的环境保护项目上地方政府的动力有很大的差异。因此，在一些环境管理领域，不能把地方政府当作环境管理的监管主体，而应把地方政府当作监管的客体。如，全国性大江大河的治理，地方政府就有可能纵容当地企业排放“三废”污染物。第三，鼓励公众参与环境管理。加强政府环境管理，科学界定政府环境管理的事权，并不是否定公众参与环境管理，而是要鼓励公众参与。如果说政府是看得见的手，那么非政府组织则是看不见的手，看得见的手在宏观领域发挥作用，看不见的手在微观领域发挥作用，两者密切配合，将会带来社会福利的增加。
我国实行的是政府直控型分散的环境管理体制，在特定的历史条件下具有其合理性和实际效益。但对于当前大量发生分散度大，涉及成本高的环境冲突就显得力不成心了。要改变这种现状，必须变政府直控型分散的环境管理体制为社会制衡型的环境管理体制，对政府间的环境管理权限进行重新配置，重新划分环境管理中政府事权：
一是调整组织架构，完善管理体系。我国可以借鉴一些国家的作法，成立“环境与资源部”，把环境保护和资源开发有机结合起来，从源头上减轻环境的压力。由“环境与资源部”全面规划和实施环境管理工作，其运行方式与其他部委相同：定规划、做预算、拨款、实施项目，但其功能要进行重新定位，并在法律上予以确认。
成立跨区域的环境管理机构。区域的划分，以污染问题和生态功能上存在关联性为主要依据，成立环境管理机构，直属“环境与资源部”，专职负责管理跨行政区间的环境保护事宜，协调跨区间的环境纠纷，对跨区间的重大项目进行环境影响的评估和监督和执行。现有的环境管理机构可以并入新的跨区域的环境管理机构中去。
将各部委原有的各种环境管理机构的功能进行集中，归口“环境与资源部”统一管理，各部委不再设立专门机构进行环境管理。
在各级政府中增设环境资源产权管理机构，专门负责对环境资源的产权进行界定、划分、确认、管理，完善环境资源的产权制度，并运用市场的手段对环境资源进行有效管理。
在“环境与资源部”中建立农村环境管理局，负责对农村环境状况的调查、农村污染政策的制定、农村环境纠纷的处理等环境管理事宜。同时，将我国现有的环境信访制度推广到农村。
在各级环境管理机构中设立环境审议机构和咨询机构，成员由专家、学者、企业家、公众代表组成，对重大环境政策的制定、重大管理的决策提供科学化、民主化的咨询和建议。
二是界定管理职能，合理划分事权。中央、区域、地方环境管理机构分别从宏观、中观、微观三个层次行使管理职能，合理地界定和区分三者在环境资源管理中的职能和事权。中央环境管理机构的主要职能是制定中长期战略规划、环境立法、环境政策和标准的制定，掌握的是国家整体生态发展和环境保护的大方向，而不会具体到实际操作方面。中央环境管理具有长期性、稳定性、原则性的特点。
区域环境管理机构的主要职能是传达宏观环境管理的政策，评估本区域的生态状况和环境问题，选择与之匹配的政策条款和管理方法。主要包括环境经济政策、环境技术政策、环境贸易政策、环境社会政策的选择和管理。区域环境管理政策对于中央环境管理政策而言是分政策，它必须遵循中央环境保护政策的指导；对于地方环境管理而言，则是总指导，是地方环境管理的行动指南。
地方环境管理机构的主要职能在国家环境管理的宏观调控下，传达区域环境管理政策，实施具体的环境管理，接受管理对象的反馈信息，对具体的环境问题、生态现象进行直接管理。地方环境管理的管理对象是特定的主体，具有直接性、灵活性、适用性的特点。还应根据环境资源类别的不同对环境资源进行分类，由中央、省(市)、下级市分别代表国家进行产权管理，行使出资人的责、权、利，改变我国环境资源的产权不确定或不存在的现象。
三是改革财税政策，开征环境税。为改变我国目前环境保护资金投入不足的现状，必须逐步提高财政资金的投入。可以通过立法的形式确定环境保护投入，改变我国在GDP或国家财政支出中所占的比例，明确规定环境保护投入的增长速度要快于同时期经济发展的增长速度。还可以考虑发行一定量的环境保护公债，筹储环保资金。
将现行的排污收费改为征收环境税。根据各级政府事权的划分，环境税主要应为地方税，由地方税务部门负责征收，因为税收归地方更有利于因地制宜管理，有利于调动当地政府环境管理的积极性。环境税是一种专门税，必须专款专用，全部用于环境保护。
采用财政补贴、财政贴息、税收返还的财政激励措施，扶植环保产业的发展。环保产业是世界公认的“朝阳行业”，有很强的增长潜力，政府应视之为高科技公益事业，在财政政策上给予倾斜。增强对我国贫困落后地区的财政转移支付的力度，提高贫困落后地区进行环境管理的积极性。
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