以法制权 依法治权——关于建立健全领导干部监督机制的思考，本文主要内容关键词为：治权论文,建立健全论文,领导干部论文,法制论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的“十五大”报告提出建立健全依法行使权力制约机制的任务。我们课题组以此为指导 ，分别设计出党政机关领导干部、企事业单位领导干部、机关干部、离退休干部四套问卷。 对昆明市党政机关、企事业单位市管现职领导干部进行全员调查，对部分党政机关和离退休 干部按部门职业人数样本比例数抽样50%进行了调查。收回问卷4 910份，有效问卷4 843份 ，在此基础上，就如何建立健全依法行使权力的制约机制，提出以法制权，依法治权这一命 题，并对此进行初步的探讨。
一、解决现行领导干部监督机制存在的问题刻不容缓
在党的历史发展中，特别是党的十一届三中全会以来，我们虽然在干部监督工作上积累了 丰富的经验，形成了一套行之有效的方法，但是随着我国政治、经济体制改革的不断深化， 现行干部监督工作在体制、机制等方面存在的问题日渐突出。调查显示，与此相关的问题主 要表现在以下几个方面：
1.极少数领导干部的政治素质和思想信念与党的宗旨相背离 经过多年来坚持不懈的教育 ，绝大多数领导干部对马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的信仰是坚定明确的，但是从实 证的调查中发现，也有极少数党员领导干部相信看风水、占卜、算命和信仰宗教，这与党的 宗旨相背离。领导干部的从政品德与政治素质和思想信仰有关，被调查的领导干部中有85% 以上的人对干部从政品德表示“担忧”和“有许多工作要做”。从被调查对象评价影响干部 升迁因素的频数分布分组、对比显示来看，干部普遍认为在现实政治生活中，“品行”、“ 民意”不是领导干部升迁的重要因素，“学历”、“关系”、“机遇”最为重要。
2.现行领导干部选拔任用方法有欠公开性、民主化、透明度 对现行选拔任用领导干部方 法实际效果的评价，除委任制外，考任制、直接选举制、任期制、聘任制、试用制满意度较 高，说明这些方法均有实际效果，可继续采用。对委任制这一最为普遍的领导干部选拔任用 方法的评价满意度最低，各调查对象组均不到10%。究其原因主要在于实施委任制的选拔任 用方法有欠公开性、民主化和透明度，应做较大的改革。在民主推荐领导干部的公开性方面 ，赞成“公开”的比重较高，持“不应公开”态度的人不到1%。多数人认为，党委、组织人 事部门在派出干部考察（核）组前，先出安民告示，公开工作任务、时间安排、办公地点、联 系电话，欢迎群众来反映情况是可行的。应该改变干部推荐方法中暗箱提名操作的问题，领 导干部对推荐人选必须承担完全责任。对于干部任用方法的公开制度，调查显示的倾向是， 公示的前提是增加干部考察（核）公开、民主推荐和人选推荐的透明度，这样推荐考察（核）的 公开、任前的公示，任用才是真实有效的。
3.领导干部监督机制滞后 调查显示，领导干部对现行干部管理监督机制的评价呈现复杂 矛盾的心态。对领导干部监督机制表示“基本满意”的比重平均不到55%。对谈话诫勉制度 、民主生活会等八项制度，认为无效和部分有效的比重分别是79.79%和51.28%。领导干部一 方面希望加强现行干部管理监督机制，但又害怕这些会对自己会造成影响。另一方面也说明 单项监督制度的落实与各项制度构成体系的运行机制存在严重的问题。领导干部监督机制滞 后失效的问题是不容忽视的。
一是领导干部政务活动公开化程度低。30%以上的被调查者认为领导干部政务活动的公开化 程度低。政（事、厂、校、司）务大多没有公开。52.93%的党政领导干部认为本单位的政务“ 没有全面公开”和“没有公开”，61.11%的企事业领导干部，80.21%的机关干部，82.01%的 离退休干部认为本单位的政（事、厂、校、司）务“没有全面公开”和“没有公开”，因此， 管理监督无从实施。
二是对执法的监督薄弱，依法行政的自觉意识较差。63.39%～73.71的被调查者认为，对领 导干部执行党的方针、政策、法律和人事的监督方面比较薄弱。由于这一原因，加上现行执 法体制不顺，法律、法规不够完善，尚未形成完整的行政执法体系，管理职权划分模糊，执 法部门纵向集权，横向松散，条块分割，相互配合协调不够，“铁路警察各管一段”。而且 现有法律、法规条款规定得过于原则化，在行政执法实践中弹性很大，不好把握，导致执法 实践的盲目性、随意性，行政越权、程序混乱、处罚失当，甚至出现了“以权代法、以权压 法、以权乱法、以权废法”等行为。
三是“一把手”成为干部管理监督的重点和难点。数据显示，“基本赞成”或“绝对赞成 ”这一观点的合计数各个组均占86.50%以上。现有上级对下级的监督措施除“一把手”任职 交流、回避制度外，谈话诫勉制度、民主生活会制度、定期汇报制度、个人收受礼品申报制 度和个人重大问题申报制度，没有一条被认为有实效，领导干部的同级监督也基本无效。从 对“领导干部财产登记、重大问题报告和收入申报制度”分析来看，虽然多数人认为很有必 要，但是对干部登记、报告和申报的真实性，一般认为“基本不真实”甚至“绝不真实”。 这 反映出领导干部实际存在隐瞒个人财产、收入真实状况等问题。
监督难的主要原因集中表现在“监督机制不健全”，“监督体制不顺”上。监督的主体 ——组织部门、班子其他成员以及人民群众对一把手还没有形成有效的监督，上级组织重用 轻管，不善监督，往往是督察完成任务的多，检查思想作风状况的少；督察工作目标落实多 ，检查理论水平、思想品德少，致使这一重要的 监督渠道不能发挥应有的作用。此外，领导干部政务活动的公开化程度低，涉及领导干部的 案件举报难、立案难、查处难，举报人担心打击报复等也是监督难的原因。各组统计数达到 六成以上。由于这些原因，“一把手工程”，导致了实际上的“一长负责制”；一把手推荐 制，导致部分干部形成对一把手的人身依附；财务“一支笔”制度变异为一把手一人说了算 ，等等。
四是缺乏反向约束机制，干部能上不能下。在政治心理方面，调查中发现，干部能上不能 下的突出表现是：“犯错误下的多，政绩平庸下的少”，“组织调整的多，自动辞职的少” 。多数被调查者认为，官本位观念的存在以及干部管理监督缺乏合理机制，是导致“犯错误 的领导干部自动辞职的少”，“引咎辞职的无”的主要原因。干部职位的“含金量”很高， 有政治方面的也有经济方面的，“辞职后损失太多，面子上也过不去”成为一种心理。甚至 处分查处干部还有来自于单位或班子内部的障碍。调查对象中有半数人认为“家丑不可外扬 ”，怕“拔出萝卜带出泥”是普遍存在的现象。
五是党内组织生活质量不高，决策缺乏科学规范的制度。有半数左右的被调查者认为，党 员领导干部能够参加组织生活，但是党内民主生活的质量不高，党内民主监督无力。“勇于 开展思想斗争，进行批评与自我批评，能解决实际问题”的比重还不到20%。当问及“你对 本单位领导班子民主集中制状况是否满意”时，党政、企事业领导干部对此不满意的比重高 达83.09%。机关干部、离退休领导干部的此项比重为42.52%。
在决策方面显现的突出问题是把依法行政与坚持党内民主集中制对立起来，导致党的指示 、决议不能有效地贯彻落实。调查显示，这些问题产生的原因一是对民主集中制的基本内涵 在理解上有偏差；二是对民主集中制的执行情况监督不到位，往往到已经铸成大错时才引起 重视；三是对民主集中制的具体操作无严格的规范。如对民主的范围、领导机关和领导者的 权限、决策的程序、重大失误和损失的责任追究等，都缺乏明细的规定，结果往往是凭领导 者个人素质、意愿和职权去进行操作。
六是党内监督不健全，社会舆论监督严重不足。对于党内各类管理监督机制如组织协调、 制约、保护（如对举报人的保护）、激励、检查考核机制等，认为健全的评价不到9%。对于谈 话诫勉制度方面，民主生活会制度，重大事项报告制度，长期汇报思想、工作、学习、廉政 制度，个人收入和收受礼品申报制度，70%以上的被调查者认为，由纪检、监察、审计、人 事、政法机关等有关部门建立联席会议制度，交流、通报、解决领导干部任期内的有关问题 非 常必要。对于“领导干部财产登记制度、个人重大问题报告制度、收入申报制度”认为很有 必要，而且要求定期向群众公开，形成社会监督，持此看法的比重为67.26%。在干部管理 监督体制和具体方式上，对“以权制权，监督主体不受被监督者的控制和左右”持赞同意见 的超过60%。仅有20%左右的人赞同“自我监督为主，思想教育为主”。显然，在干部管理监 督实践中，“四自三严”往往流于形式和空洞，思想教育作用不大，监督的实质还在于依法 治权。委任制下形成的干部管理监督办法不能适用于通过市场配置人才资源的聘任制、选任 制产生的干部。普遍认为，新闻舆论监督可以补充立法、司法行政监督的不足，有利于发扬 民主，拓宽监察渠道，应当实施新闻舆论监督。
七是现行干部考核结果真实性差，考核制度不尽合理。主要表现是考核标准不客观，考核 办法不科学。统计结果显示，必须对现行的考核制度进行重大调整。当前干部考核普遍存在 考核过多过滥过繁，考核结论准确性低，公开化程度低，考核结果使用率低，思想政治素质 考核质量差，“一把手是优秀、优秀多是一把手”，“人人都合格、相互不得罪”，考核结 果不真实等情况。
调查结果显示，在党政干部监督管理中，最为严重的是，有法不依，有法难依，执法不严 的现象，它严重阻碍了领导干部的监督管理工作，持此看法的比重已超过80%。
二、建立健全领导干部监督机制的几点思考
所谓机制是指事物内部构成要素之间相关运作的协调关系。这种协调关系是各要素遵循一 定的运行原则即受这些原则制约的结果。领导干部的监督机制是在管理者与管理对象的关系 基础上形成的，其核心就是权力监督的问题。与权力监督相关的要素主要包括主体因素、制 度 因素和过程因素（程序因素）。在主体因素中，监督者与被监督者的关系必须在制度规范和程 序要求中处于相互独立又相互统一的关系中。所谓独立就是监督者和被监督者、管理者和管 理对象之间，各有其责，各司其职，在制度规定中，相互制约。所谓相互统一即二者共处于 不断完善的法律体系中，依法行政，接受法律监督，以法制权，形成高效的干部管理监督和 行政运作机制。
首先，建立健全领导干部监督机制要确定的基本因素是：(1)监督民主——权力的运用要受 到制约和监督，权力的制约和监督方式是民主的。权力属于人民，代表人民行使权力的政党 和阶级，理当受人民的监督和制约，实行民主管理。(2)程序公开——以较高的透明度，公 开管理国家公共事务是实行民主政治的基本要求，是市场经济运行机制的社会反映，落实公 众政治参与和知情权利，是实现领导干部管理监督的前提。(3)制度严密——制度是社会的 导向，使每个正直的人在管理中有章可循，而不致失误；使每个邪恶的人受到制度的束缚， 而不敢恣意妄为。(4)惩处规范——惩处规范化（标准统一、宽严恰当）造成领导干部必须规 矩做人的声势，才能真正对腐败分子形成威慑。
其次，建立健全领导干部监督机制的基本原则是：(1)整体系统原则——将领导干部管理监 督的方方面面作为一个系统工程来设计其程序和制度。各种程序和制度相互衔接和配套。(2 )程序公开原则——在国家管理的具体工作步骤上体现党的宗旨。在与人民群众切身利益相 关又容易产生腐败的工作环节上，在决策、执行公务、行政管理等过程中，相应规定和措施 必须公开，以便接受广大群众的监督。(3)监督民主原则——实行管理体系的相互分工和制 约，使决策、组织、执行、监督和信息反馈各环节都能充分行使自己的职能，并又相互制约 ，保证管理科学化，防止某一职能部门垄断，或包揽整个管理过程的现象；顺畅各种监督渠 道，充分发挥各种监督机构的作用，使它们能在决策民主、管理科学、社会公平、政治稳定 上充分发挥作用，尽可能减少和避免管理过程中的漏洞和失误；不断完善民主的监督手段， 真正把人民民主的方法落实到监督手段的应用和发挥上，把人民的意志和要求快捷地反映出 来。(4)最佳效能原则——从综合反映效率效果的质量、效益的总体水平、工作的高效性的 角度，研究领导干部管理监督过程中出现的情况和问题，站在消除不正当行为的起点上寻找 消除腐败，提高管理效能的战略性对策和措施，确立领导干部管理监督的高起点预防性程序 和制度。
第三，以德治国，强化从政道德建设。整饬吏治、提高干部队伍素质，必须把从政道德建 设提高到首要的地位。应以教育和惩戒等方式，警示领导干部正确处理权力和利益的关系， 树立正确的利益观和权力观，以良心律己，以法戒行。德治应当制度化，要建立领导干部向 《宪法》、《党章》宣誓就职制度，督促各级领导干部恪守从政道德和法律行为准则，把党 的现实目标、神圣职责和个人职业理想融化到从政意识和从政行为之中，并赋予从政道德更 具体、多样、有较大适用性的特点，规范量化到具体、形象又便于操作的规章制度和活动中 ，以内在的力量和外在的监督，调控与从政道德不和谐的行为。
第四，以法制权，科学规范权力运作方式。我国的人民代表大会作为最高权力机关虽有监 督政府、法院、检察院的权威性，但缺乏监督的实质性权力和经常性监督程序，在行使财政 监督权、质询权、人事任免权、弹劾权上有很大的保留。我国尚无一部专门用于制约权力的 法律，已出台的法律法规和制度，还存在监督的盲区和死角。社会监督机制尚未理顺，群众 举报、上访、新闻监督仍缺乏必要的制度保障。因此，要制定《监督法》、《新闻监督法》 、《政务公开条例》、《举报法》、《组织法》、《行政程序法》等，形成全方位的权力运 作制度。必须重组现行干部管理监督体制，变双重领导为系统垂直领导，上挂一档，下管一 级，上下直接领导。其人事安排、工资待遇、机构编制等事项也都由上级组织决定，真正成 为有权威、有效率的执法执纪监督机构。在领导班子内部实行合理分权，明确界定每个成员 的权力范围、权力行使程序，改变“一把手”大权独揽、独断专行的现象；对直接掌管人、 财、物等实权岗位的权力进行适当分解，使之相互监督制约；在重点和特殊岗位实行轮岗交 流，减少不正常人际关系对权力运作的影响。
第五，以法治权，将公共权力置于法律的有效控制之下。树立强烈的以法治权意识，严格 执法，编织制约腐败的天罗地网。要加强廉政立法、市场经济立法和惩戒性立法等一整套既 有实体方面又有程序方面的法律法规；要建立和完善经济利益调适机制。以俸养廉，降低干 部自发畸形利益补偿机制和利益获取渠道；以奖促廉，切实贯彻社会主义的物质利益原则和 按劳分配原则；以罚保廉，对腐败行为实施极其严厉的政治经济制裁，使他们在经济上政治 上生活上为自己的行为付出沉重的代价。
第六，政务公开，以民治权，营造公众广泛参与治腐的社会氛围。政务公开是人民群众当 家作主的前提，也是最直接、最实在、最受欢迎、最容易被掌握的民主形式，也是共产党和 社会主义国家根本宗旨的具体体现，防止腐败现象滋生蔓延的一项治本措施。制定颁布《政 务公开工作条例》，落实政务公开和公众政治参与程序，让人民群众充分了解公职人员的政 治倾向、道德品质、工作能力、实际业绩，有效而准确地行使选举权、监督权和罢免权。
第七，制定具体严密的规范，切实提高党内组织生活质量。要完善党委（党组）工作制度， 制定党委的工作规则、议事规则、表决制度，通过制度，明确党委集体与领导者个人的权限 和责任，明确党委的办事程序，按照集体领导原则建立起正常的工作秩序。集体讨论决定重 大问题的原则要制度化、规范化，科学决策程序化。重点是要建立民主集中制原则监督和纪 律约束机制。对民主的范围和领导机关和领导干部的权限要进行规范，要特别注意防止将临 机处置经常化。要制定具体严密、操作性强的制度，规范党内组织生活的行为。做到查找问 题到位，扣题批评到位，整改落实到位，指导监督到位。真正拿起批评与自我批评的武器， 紧紧抓住讲政治这个核心，牢牢把握批评与自我批评的正确原则和方法，充分发扬民主，坚 持走群众路线。遵循党的“团结—批评—团结”的公式，惩前毖后、治病救人的方针过好各 项党内组织生活。
第八，坚持党管干部原则，改进干部管理的具体制度和方法。党管干部原则是党的领导的 重要体现，也是党的组织路线。干部管理主要包括选拔任用、监督和惩处等重要环节。首先 要制定和完善能够体现较强的科学性、全面性、稳定性、规范性和可操作性的选拔党政领导 干部特别是党政一把手的科学方法。近年来的实践表明，建立设置干部选拔机会均等的备选 程 序，公开考试的竞争程序，科学、严肃、公正的考试成绩评定程序，全面衡量、反复比较的 选择程序，在干部任用方面已取得了良好的效果。其次，政绩考核是党管干部，实施干部监 督的重要内容。干部考核涉及考核程序、民主测评、测评时机、测评数据的质与量等不同层 面。总体上应当以考核标准、考核方法和结果为重，解决政绩考核失真的问题。要联合公、 检、法、纪检、监察、信访、审计对领导干部平时工作、学习、生活情况进行全方位考察， 尤其要注意掌握干部8小时以外的表现，缩小人为因素，避免盲目测评。最后，要建立快速 、秘密、高效的查（惩）处制度。
总之，领导干部的监督机制是全方位的分层次的。一级监督一级，一把手由上级组织监督 ，副职由正职和同级监督机构监督，处分权由上级组织行使，违法犯罪由法律惩处，这是监 督的层次性要求。监督同时还应该是全方位的，在监督主体上，建立与被监督者相对独立的 监督机构，实现监督机构领导体制纵向化，监督职能独立化，是实施有效监督的组织保证； 强化舆论监督，顺畅群众政治参与渠道，是提高监督成效的社会保障；加强理想信念和道德 自律约束，是领导干部守法奉公的内心支柱。在监督对象上，既要监督下级，又要监督上级 ；既要监督个人，又要监督组织。在监督方式上，既要有纪律监督，更要有决策监督；既要 有事后监督，更要有事前监督和事中监督。当前，要真正做到以法制权，依法治权，只有继 续推进政治体制改革，建立起新型的监督机制，才能真正推进有中国特色社会主义民主政治 的不断发展。