中国地方府际关系的演变与发展趋势——基于“市管县”体制的研究，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,中国论文,体制论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方府际关系是国家行政体制的重要组成部分，我国改革开放以后逐步形成了“市管县”体制，并且这一体制成为当前我国主要的地方府际关系。但是，随着我国市场经济的迅速发展和社会转型的不断深入，“市管县”体制与我国经济社会发展是否相适应逐渐成为各级政府与理论界非常关注的重要问题。“市管县”体制自创设至今，在取得了一定的制度收益的同时，各种问题也不断凸显，尤其是晚近以来，在“市管县”体制的积极效应充分释放以后，其消极作用也表现得愈来愈明显。尽管现在理论界对“市管县”问题的讨论很多，但从“市管县”发展脉络的梳理出发来全面回顾和反思其动力机制的文献尚属少见。我们认为，对“市管县”体制不能简单地肯定或否定，问题肯定存在，而且很严重，但是要解决这些问题，是不是要对“市管县”来一个彻底否定，需要深入研究。然而，有一点是肯定的，那就是要深入了解“市管县”的发展内因，只有全面客观地对“市管县”发展脉络进行梳理进而剖析其形成动力机制，才能更好地预测和把握地方府际关系的未来发展趋势。
“市管县”体制演变的四阶段
所谓“市管县”体制，简单来讲就是市（地级市及更高级别城市）管辖若干县级行政区（以下提到的县均包括县、县级市、自治县、旗）的一种行政管理体制。“市管县”体制涉及两个主体：一个是被市管的县，另一个是领导县的市。我们选取全国范围内“被市管的县数”与“领导县的市数”为关键性变量，搜集了1957年至2003年间若干重要年份中这两个变量的数据，运用Excel进行统计分析，制作了“中国市管县体制的发展态势图”（图1）。在此基础上，我们通过对发展态势图的分析来考察中国“市管县”体制的发展情况。
图1 中国“市管县”体制的发展态势图
注：1957、1958、1960、1961、1962、1963、1965、1970、1977、1982、1983、1984、1985、1986、1988、1990、1993、1994年的数据来源于浦善新等《中国行政区划概论》，知识出版社1995年版，第401页。1966、1998、2003年的数据来源于中华人民共和国民政部编《中华人民共和国行政区划简册》。
根据图1中两条折线的起伏情况，“市管县”体制的演变轨迹大致可分为以下几个阶段：
1.萌芽与形成阶段：（1926～1959年）
这一时期是整个“市管县”体制开始走上历史舞台，并正式在法律上获得合法性的阶段。中国的市领导县体制，萌芽于中国“市制”创立之初。“1926年，汉口市（今武汉一部分）辖汉阳县，开市领导县体制之先河。”①
据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革：一九四九年～一九八三年》②记载，至1949年底实行市领导县体制的有无锡市（辖无锡县）、徐州市（辖铜山县）、兰州市（辖皋兰县）。当时，领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县，唯一例外的是旅大市曾领导过2个县。③截至1957年底，全国仅有3个市领导4个县、代管1个县级市。④此后，1959年9月，第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》⑤，正式从法律上确立了“市管县”体制。
2.消滞与收缩阶段：（1960～1966年）
“市管县”体制在这一阶段总体上呈现出以“双减”为特征的消滞与收缩趋势，不但全国范围内县的存量总数在减少，而且在“市管县”体制内部，“市管县”的县数也在同步减少。究其原因，前者为意识形态的偏差所致，后者则是经济困难的现实所迫。
从意识形态层面来看，这一时期正好与发端于20世纪50年代末的人民公社化运动基本吻合，此时从中央到地方几乎都认为越大越公越好，于是大量增设市制，大规模地撤并县制，同时在基层实行政社合一的体制，如此一来，县制存量总数从1957年的2092个减至1959年的1688个。
从现实层面来看，20世纪60年代初遭遇全国性的经济困难，为解决粮食供应严重短缺问题，绝大多数市领导的县又划回专区。这一时期，受全国性经济困难的现实所迫，中央总的指导思想是压缩城镇人口、减少农业压力，“市管县”体制也由此进入了低潮。从图1可以看到，自1960年左右开始的近五年里，“领导县的市数”没有明显变化，但“被市管的县数”大幅下降。仅1961年一年内，全国“领导县的市数”由1960年的48个减少到了1961年末的39个；市领导的县数（包括县、自治县、旗等）则由上一年的240个骤减至132个，降幅接近50%。在随后的几年内，下降趋势依然在延续。至1966年底，全国仅剩23个市领导70个县。这些数据表明，“市管县”体制在刚刚获得法律地位不久就遭遇了危机，法律文本的承认在现实的经济困难面前显得无力回天，“市管县”体制由此滑入消滞与收缩的发展阶段。
3.复苏与重新推广阶段：（1967～1982年）
这一时期“市管县”体制主要出现了两方面的变化，一方面是实行市管县的行政单位较前一阶段有所增加，另一方面撤县改市开始在全国兴起。从图1中可以看出，在1967～1982年期间，“被市管的县数”与“领导县的市数”较1960～1966年期间出现了回升的态势，但上升势头并不显著。1970年，全国共有27个市领导85个县，与上一阶段相比，市、县数目都有了一定程度的上升；1977年，全国共有42个市领导133个县，此时的市、县数目已经基本恢复到历史高点。
4.迅速发展与膨胀阶段：（1983年至今）
党的十一届三中全会以来，“市管县”体制进入了新一轮的超常发展阶段。在1983年一年内全国就增加了68个领导县的市，而被领导的县数更猛增至363个，一下子超过1949年以来的总和。从图1的两条曲线的走向上我们也可以清晰地看到，自1983开始，“被市管的县数”与“领导县的市数”都有了显著的增加。“市管县”体制至此至少在行政区的数量上获得了重大突破。
在1999年中央关于地方机构改革的中发[1999]2号文件进一步明确了“市管县”体制改革，并要求加大改革力度。从此，“市管县”体制在我国全面确立，至2003年底，共有18个省、自治区、直辖市全面实行“市管县”体制，全国共有272个市领导1143个县、81个自治县、34个旗、3个自治旗、1个特区，代管312个县级市。这样，市领导的县级行政区占全部县级行政区的80.4%。从这些统计数据可以得出这样一个基本判断，即几经反复的“市管县”体制已步入迅速发展甚至是膨胀的新阶段。
以上对我国“市管县”体制的发展脉络进行了简要的描述。“市管县”体制的发展史也是这一体制的兴衰史。那么，究竟是什么力量在推动“市管县”体制的演变呢？或者说，“市管县”体制兴衰的内在逻辑到底是什么呢？此外，“市管县”体制的逻辑自洽将会展现出一个怎样的市县关系的未来趋势？尽管在梳理“市管县”体制的发展脉络这一基本史实时着墨较多，但我们的立意并不局限于此，也就是说，本文的主旨是试图回答刚刚提出的两个理论问题，即“市管县”体制的动力机制问题和未来的趋势问题。
“市管县”体制演变和发展的动力机制
“市管县”体制作为我国地方府际关系的一项基本制度安排，经过五十多年的探索和实践，目前已经成为我国现行行政管理体制的重要组成部分。尽管“市管县”体制在制度初创时期出现过反复，但还是逐步成为我国地方府际关系的基本形式。
自上而下的垂直领导与统一的管理规制是我国行政管理体制的突出特征，而随着我国改革开放进程的不断加快、市场化程度的不断提高以及地区间差异的不断扩大，这一体制又面临源自“三个社会并存”（农业社会、工业社会以及后工业社会）与“三种地区同在”（东部地区、中部地区以及西部地区）这一社会发展不均衡的重大考验。东部地区的比较发达和中西部地区的相对落后，反映了我国经济社会发展不均衡的现实，我国规制的统一性与地区社会经济发展的不均衡性使“市管县”体制从一开始就面临着来自制度层面的巨大挑战。
如果从辩证法的角度来认识“市管县”体制的改革与发展，规制的统一性与社会经济的不平衡发展，从一方面来看是对“市管县”体制的巨大挑战和重大考验，从另一方面来看则是“市管县”体制改革和发展的历史动力。换言之，运用单一制下统一的管理规制来管理二千多个发展极不平衡的县级行政区，必然会带来诸多矛盾，而这些矛盾恰恰就是事物发展的动力。正是通过分析诸多矛盾，我们概括出对“市管县”体制演变和发展产生决定性影响的三对矛盾关系。
(1)制度供给—需求矛盾，这是“市管县”体制中首要的、根本性的矛盾。从“市管县”体制的历史脉络来看，如果从建国初无锡、徐州和兰州三市正式实行“市管县”体制开始算起，期间经历萌芽与形成、消滞与收缩、复苏与重新推广以及迅速发展与膨胀四个阶段，时至今日，这一地方政府行政管理体制已经运转了五十多年。而贯穿“市管县”体制五十多年兴衰史的一条主线就是制度供给。中央政府从促进城乡经济共同发展繁荣的初衷出发，运用政策杠杆对“市管县”体制进行强制性干预。当政策杠杆的权重向有利于“市管县”体制的方向变化时，制度供给表现为宽松的政策输出，其可预期的政策结果是，不仅市管辖县的数量相应增加，而且管县的市的数量也相应增加，从而出现“市管的县”和“管县的市”同时增加的“共振”现象，这一增长现象在20世纪80年代及其后的二十多年里表现得尤其突出。自上而下的制度供给既回应了地方政府的政策需求，又诱致并推动了地方政府对“市管县”体制的政策需求；而自下而上的制度需求既驱动了中央政府的政策供给，又创造并强化了中央政府对“市管县”体制的政策供给。如此一来，现有的地方政府行政管理体制在这种制度供需互强的矛盾运动中日益固化。
事实上，“市管县”体制在一定的历史时期发挥了应有的积极作用。制度供需互强的矛盾运动从根本上印证了这一点。当制度的供需矛盾运动发展到一定阶段后，“市管县”体制从初始的制度创新回归到常态的制度理性，最终走向制度终结，而其相应的制度收益曲线由初始的边际递增回归到边际趋零，最终制度创新的正效用消失。部分经济社会发展比较发达的东部地区，“市管县”体制的积极作用正不断地被消解，其制度收益正逐步走向消亡。随之而来的是，“市管县”体制下的市县府际关系日益表现出一种实质性的内在紧张。现行“市管县”体制重新面临着又一轮的制度创新，市县府际关系则面临着新一轮的调整与重塑。至少在东部发达地区的部分市县中，原有的“市管县”体制已经成为理顺市县关系和良性互动的制度性障碍，而新的调整和重塑市县关系的制度尚未正式形成，政府行政管理体制中的制度供需矛盾不断地向更高阶段运动，由此推动省级政府乃至中央政府加大制度方面的创新供给，从而为政府行政管理体制的改革和发展以及为市县关系的调整和重塑提供自上而下的根本动力。可以说，在现有的政府行政管理体制框架内，制度供给的状况从根本上决定着“市管县”体制的兴衰，也推动着地方府际关系的变迁与发展。
(2)政府—市场关系矛盾，这是“市管县”体制中决定性的矛盾关系。从某种意义上说，我国的改革开放史，也是一部市场秩序扩展的历史。市场秩序就其实质而言，是一种哈耶克意义上的“自由秩序”⑥。市场秩序的不断扩展，对传统的政府职能提出了全面和全新的挑战，对现行的地方府际关系尤其是市县关系提出了全新的要求。
众所周知，“市管县”体制的本意是“市管理县”，政策设计的初衷是想通过市管县，借助市的经济辐射能力带动和促进县的发展，最终实现市县共同发展。然而，现实中却存在较为普遍的“市卡县”、“市吃县”等问题。这样“市管县”在现实运作中就异化为“市管制县”，即以市制县，市通过其行政级别优势截留甚至剥夺县的资源，延滞县的正常发展步伐。“市管县”体制初衷与现实的背离，既是制度内在逻辑不断演绎的必然，也是市场秩序自由扩展的必然。这一现象的产生是政府—市场关系矛盾运动发展的必然。
政府与市场的关系绝对不是简单的进退关系。市场秩序的扩展不仅仅带来市场性问题，同时也会带来非市场问题。市场性问题如果允许市场秩序自由扩展的话，那么依凭市场本身的力量就能够得到解决。而针对非市场性问题，如果市场是理性的话，则可能有几种情况出现：其一，市场不愿意解决，除非有关方面提供足够的“选择性激励”⑦；其二，市场不能够解决，市场能力不是无限的，既然没有全能的政府，那么同样也不可能有全能的市场；其三，市场不需要解决，政府的重要职能之一就是与市场实现功能互补；其四，市场不完全解决，市场选择承担部分非市场性问题中的部分职责，并与政府和第三部门一道联合解决部分非市场性问题。因此，市场秩序的自由扩展必然带来政府与市场关系的重新定位。政府—市场关系矛盾运动的不断发展，将为“市管县”体制的改革提供主要动力。而“市管县”体制改革的必要性已经在全国范围内凸显出来。
在经济欠发达地区，市场秩序扩展不充分，“市管县”体制掩盖了虚假城市化的本质。1982年后“市管县”体制进入了“迅速发展与膨胀阶段”，其实施面之大、速度之快，已远远超出试点的概念。截至2003年底，有18个省、自治区、直辖市全面实行市领导县体制，领导县的市占直辖市、地级市的95.1%，市领导的县占县级行政区的80.4%⑧。其中，许多市仍是第一产业即农业主导，第二、三产业比重偏低，大量所谓“市民”在从事农业生产，非农业人口比率偏低，因此，这些“人造市”并不是真正意义上的“城市区”，而是典型的“乡村区”，城市化缺乏应有的内涵。
在经济较发达地区，市场秩序扩展不平衡，市县府际关系出现体制性紧张。在同一市域内，当市下辖的县的市场秩序充分扩展、市本级的市场秩序扩展不充分时，市的地位受到来自市场方面的威胁，甚至会因辖县市场秩序的不断扩展而被迫弱化。在这种情况下，为保证自身既得利益，市的理性行为可能就是借助行政力量——即通过行政级别优势——打乱市场配置资源的正常秩序，扣减、截留乃至剥夺县的资源，形成行政配置资源的发展路径。如此一来，县因发展资源受到行政性钳制而遭遇发展的“天花板”，市场秩序扩展产生的优势在政策的“高压线”下面可能逐步丧失；另一方面，市因剥夺甚或掠夺辖县资源而夺得垄断发展权，市的发展可能会过度依赖垄断优势，形成自身发展的行政性路径依赖，一旦垄断格局被外生力量打破，市的发展将不容乐观。市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉：前者为政治话语权，来源于行政级别的给定性输入；后者为经济话语权，来源于市场秩序的内生性扩展。
(3)责任—权限关系矛盾，这是“市管县”体制中关键性的矛盾。一如前文所述，市县政府职能基本上取决于各自行政级别的高低，而不取决于公共管理责任和需求的大小。在经济较发达地区，部分县域经济的迅速发展与上级市市域经济的相对滞缓形成强烈的反差，市县府际关系的矛盾在此表现出权责关系的失衡和倒置。
通过上述分析可知，供给与需求、政府与市场、责任与权限三对“市管县”体制中的矛盾运动为其改革提供了三个维度的动力。这三对矛盾的运动发展，使得带有浓厚计划经济色彩的“市管县”体制很难适应经济社会快速发展和市县府际关系和谐重塑的客观需要。在这一背景下，海南、浙江等省先后开始了“强县扩权”的改革试点，成效显著。其目的主要是在现行“市管县”体制没有根本性变动的前提下，试图通过扩大经济强县的经济管理权和社会管理权，尽可能适应县域经济社会发展现实要求的变化。
中国地方府际关系的发展趋势
自“十五”规划后期以来，“市管县”体制的整个制度环境发生了明显的变化，在这一深刻的社会制度变迁过程中，“市管县”体制不仅逐步丧失了其最重要的制度支撑，而且其制度安排本身所固有的一些局限，随着制度环境变迁产生的种种“制度意外”而相继暴露出来，最终导致这一体制的一系列制度预期趋于落空，而其制约经济社会发展的弊端则日益突出。考察我国目前“市管县”体制的实际，我们发现，虽然实行“市管县”体制的市、县数目仍呈现不断上升的趋势，但是从目前一些省市的“强县扩权”、财政省管县等改革的结果、效应及后续措施来看，自“十五”后期开始，“市管县”体制已经在一些地区悄悄地出现了嬗变的趋势。在实践层面，浙江等省财政上的省直管县、“强县扩权”等政策都在一定程度上动摇了“市管县”体制的制度基础。据财政部提供的资料显示，截至2007年，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了财政“省管县”。
“市管县”体制的嬗变趋势与前四个阶段的最显著差别，在于它尚未以一个独立的阶段出现，而是伴随着全国范围内“市管县”体制迅速发展这一总体态势在局部地区内酝酿，因此它并未体现在图1这样一个整体粗放的态势统计图中，可以说它是一个“隐性”的发展趋势。也正是因为这一趋势它并未像上文的四阶段那样在图1中直观地显现出来，所以很容易被人们所忽视或被质疑其存在的真实性。
结合第一部分关于中国“市管县”体制演变的四个主要阶段的分析以及第二部分关于“市管县”体制发展的动力机制的考察，我们可对“市管县”体制在中国当代的演变进行如下预测：从“十五”后期开始，中国的“市管县”体制在整体上升的态势下，局部地区已经呈现出了嬗变趋势。因此，从“市管县”体制的萌芽到20世纪80年代初的全面建立，再到90年代初嬗变趋势的出现，整个“市管县”体制至今为止在中国的演变呈现为一种波浪式的轨迹。因此，在图1的基础上，我们可以制作出中国“市管县”体制至今为止的演变轨迹（见图2）。值得注意的是，从目前来看，嬗变仅仅是一种“趋势”，这是与“阶段”的划分明显差异的地方，鉴于此在图2的曲线Ⅰ中我们用虚线来标示“嬗变”，以区别于标示阶段发展的实线。
图2 中国市管县体制演变的波浪式轨迹
从图2的曲线Ⅰ的波动情况可以看出，在经历了起步、遇阻滞停乃至倒退、缓慢复苏等不同阶段后，“市管县”体制的发展达到高峰，在数量上呈“井喷”态势。“市管县”体制在当代中国的演变可以说是一个波浪式发展的态势，这一演变过程可以简括为“萌芽→发展→低潮→恢复→发展→高潮→回落”的动态均衡。
曲线Ⅱ是我们假想的一条表示“市管县”体制标准态的曲线，之所以说它还仅仅是一条我们为了研究的需要而假想的曲线，是因为对于它的精确度我们并未作严密的理论探讨。在此它仅仅是为了作为曲线Ⅰ的参照系，简单地讲就是在曲线Ⅱ以上，即表示“市管县”体制是我国市县府际关系的主要模式；而在曲线Ⅱ以下的情况，则表示此时“市管县”体制退出历史舞台。
注释：
①③④浦善新等：《中国有政区划概论》，知识出版社1995年版，第398、398、398页。
②中华人民共和国民政部：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革：一九四九年～一九八三年》，测绘出版社1986年版。
⑤决定中指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配，决定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”
⑥［英］弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版。
⑦［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店1995年版。
⑧浦善新：《市管县体制的利弊》，《经济日报》2005年6月27日。